流域污染问题的宏观制度分析

2.4.1　流域污染问题的宏观制度分析

我国的水管理体制是流域管理与区域管理相结合的体制，但流域管理机构缺乏足够的规制权力，主要是各地方政府发挥主导作用（何大伟，2001）。大量文献集中于对各国流域管理制度的比较研究和对我国当前的流域管理制度在环境规制绩效上的无效率现象进行解释，胡鞍钢、王亚华和过勇（2002）将我国目前的流域水资源分配称为“指令配置、自上而下的控制模式”，认为这种分配模式不能解决水资源稀缺问题，同时也缺乏足够的激励机制来保证整个流域的可持续性。李曦、雷海章和熊向阳（2002）指出，在区域分散决策的格局已然形成的情况下，流域内各区域对水管理权力的实际分割导致作为事业单位的流域管理机构作用极为有限。

现有的研究文献注意到了流域内各行政辖区在水越界污染问题中的搭便车问题。胡鞍钢、王亚华和过勇（2002）将流域管理制度的有效性归于两大因素：一是激励，能否对水相关利益者提供有效激励，并使其激励相容；二是信息，能否克服流域管理委托—代理中的信息问题。他们指出，由于存在自上而下的政府层级，对流域的管理可以视为一个委托—代理问题，但委托人与代理人的目标并不一致。市场经济的转轨是一个分权的过程，地方政府偏好本地区的经济发展，而地方水行政主管部门目前很大程度上受制于同级政府，与流域管理机构所代表的流域整体利益存在冲突。尤其是流域上游的贫困地区拥有取水的便利，也有发展本地经济的内在动力，加强环境规制与地方政府的经济发展目标相背离。在局部的地方利益驱动下，跨行政区的生态保护往往难见成效，水资源分级管理的问题缺乏相应的法律政策和权利安排，未能形成地方政府进行环境规制的有效激励（马中、吴健，2004）。

为解决地区间利益冲突，实现流域系统的可持续性，需要对现有流域管理制度改革，克服信息不对称和激励不相容带来的规制无效率问题。总体的思路是界定流域管理机构的权力，并建立各地区之间利益协调的机制，改变由中央直接规制的单边政策格局。研究文献提供了三种改革方式（胡鞍钢、王亚华和过勇，2002）。第一，建立强有力的流域管理机构，用法律约束机制调节地方利益冲突，实现流域水资源的统一配置（王建中，1999），或者由各行政区出让部分涉及流域整体利益的管理权利，剥离区域水资源配置、水污染防治和水资源保护职能，统一由流域管理机构行使（李曦、雷海章、熊向阳，2002）。第二，以产权改革为突破口，建立合理的水权分配原则和水权市场交易系统，通过国家监管和市场干预的形式保证全流域水资源的合理分配和利用，建立与各地区经济理性相容的激励机制（刘文强，1999；常云昆，2001）。例如，常云昆（2001）对黄河断流现象进行了制度经济学分析，通过对黄河水权的制度变迁过程的考察，认为黄河断流的深层原因在于水资源的产权制度不清晰，难以激励水用户提高水资源的使用效率。因此，必须进行水权制度的改革，在坚持水资源国家所有的基础上，对流域水资源的使用权、经营权和排他性配水量权加以界定，逐步建立黄河水资源交易市场，通过市场信号引导水用户提高用水效率。第三，考虑到我国市场经济转轨阶段的制度特点，采取部分市场化实现水资源配置的“准市场”方案（胡鞍钢，2002）。该方案认为有必要建立流域各省市参与的全流域水资源协调委员会，由中央代表和各省区代表组成，作为流域水资源分配的最高决策机构。通过流域内各地方政府的“政治民主协商”和“利益补偿机制”来缓和地区之间的利益冲突。为确保各地区流域合作协议的实施，必须建立一整套合约保障机制，包括适时的水情监测，广泛的信息披露，用户的广泛参与，初始产权的公平划分等等。

在越界污染的宏观制度分析中，对流域内各行政区之间的水量分配问题的关注程度高于对水质规制的关注程度。这一方面是由于在我国水资源供给短缺背景下，流域关注的重点在于水量的分配而非水质的提高，另一方面在于水污染问题一直被视为水量无效配置的副产品，流域水污染的越界性和各地方政府的环境规制行为之间的联系没有得到足够重视。