越界水污染规制

1.2　基本概念

越界污染（Transboundary Pollution）是指超越国家、省或其他行政辖区政治管理边界的物理外部性。当有害的环境物质在一个行政管理区域产生而通过水、空气和土壤等介质发生物理性的转移而影响到另一个行政管理区域时，越界污染就产生了。越界污染可以分为全面越界污染（Total Transboundary Pollution），即某一行政区特定的污染都排放至其他行政区域；部分越界污染（Partial Transboundary Pollution），即污染只是部分地排放到其他行政区域。另外，我们也可以将越界污染分为单向越界污染（Unidirectional Transboundary Pollution）和双向越界污染（Reciprocal Transboundary Pollution）。单向越界污染是指某一行政区域总是向另一行政区域排放污染，但反之不成立。双向越界污染则是指两个行政区域之间相互排放污染。由于双向越界污染可以通过外部性的相互制约进行处理，即相关区域通过对各自产生的污染进行规制来换取对方的同等规制行为，规制的难点主要是单向越界污染，这时候，受到越界污染影响的一方无法通过削减本区域污染的方式来激励污染来源地区对越界污染的削减。

从越界污染角度看，水污染、空气污染和土壤污染具有不同的特点。土壤污染往往是区域性的，污染范围集中于污染源的周边地带，越界范围比较有限；低空的空气污染，如汽车尾气造成的烟雾和尘埃，一般是区域性的，高空的空气污染，如工厂加高烟囱排放的工业废气或臭氧层空洞，通常会造成部分或全面越界污染。高空空气污染有时具有单向越界污染的特点，例如处于下风向的地区容易受到处于上风向的地区高空排放污染的影响，但是如果风向不是常年固定的话，单向污染的方向则随着风向而改变。高空空气污染有时也具有双向越界污染的特点，例如全球臭氧层空洞问题，各地区所产生的不同污染量共同导致全球气候变化的风险，每个地区都受到这一风险的影响。与土壤污染和空气污染相对照的是，水污染虽然有湖泊污染这样的双向越界污染，但更多的是流域污染这样的单向越界污染，即流域上游地区所排放的污染转移到下游地区，而下游地区的污染难以逆流转移到上游地区，单向污染的方向比较明确。由于单向越界污染是规制的难点，因此，对越界水污染的研究，尤其是对流域单向污染的研究有助于我们明确提高水污染规制效率的解决途径，还可以为越界空气污染和土壤污染的规制方案提供借鉴。

越界水污染是一种可以转移的负外部性。污染者可以有意识地通过将污染转移到其他地区的方法减轻本地区当前的污染水平。这样的越界外部性并不鲜见。早在春秋时代，各诸侯国在黄河附近筑堤就妨碍了彼此的安全，有些诸侯国甚至故意将灾难引向邻国。公元前651年齐桓公会诸侯于葵丘，相约“勿曲防”和“勿曲堤”，通过各国合作协议的方式来相互制约。战国时期各诸侯国关系紧张，公元前332年赵国与齐魏作战则将黄河河堤决溃来淹没对方^[5]。孟子曾对白圭说“禹以四海为壑，吾子以邻国为壑……吾子过矣！”这种跨越行政辖区边界的侵害行为在工业社会演变成跨越行政辖区边界的污染行为，但以邻为壑的性质是相似的。

本书的越界污染所研究的是除中央政府以外的各级政府行政区域施加给另一对其不具有行政管辖权的行政区域的污染行为，在流域污染中最典型地体现为上游地区对下游地区的污染。本书着重研究流域污染中上下游之间的单向越界水污染问题。本书所说的激励则是指使用奖励和惩罚措施促使被规制者实现规制者所期望的目标，其中被规制者在这过程中被赋予一定的选择权。

规制（Regulation）^[6]这一概念通常是指政府对经济与社会活动的干预行为，规制的主体为广义上的政府，规制的对象是微观经济主体，规制的依据则是政策法规，旨在通过公共行政政策来保护市场秩序和社会公共利益^[7]。随着全球政府公共管理理念的深入，政府—社会伙伴关系和公民社会的发展使得规制所包括的范围更广，既包括政府对经济与社会活动的干预行为，也包括社会公众在社会公益事业上的干预与参与行为，出现了诸如自愿规制（Volunteer Regulation）或自我规制（Self-regulation）的概念。这时规制的主体为政府和社会公众，规制的对象是微观经济主体，规制的依据包括制度化的政策法规和非正式的社会规范，规制的目标主要是保护社会公共利益。对水污染的环境规制属于社会性规制的范畴，即基于社会公共利益而非市场效率而进行的规制（参见表1-1）。

表1-1　广义的公共规制

资料来源：植草益，微观规制经济学［M］，中国发展出版社，1992：24，转引自王红玲，2003：154。