我国终身教育立法的必要性分析_探寻学习的财富

时间:2019-07-03  栏目:理论教育  点击:4 次

我国终身教育立法的必要性分析_探寻学习的财富

第五章 终身教育的政策与立法

第一节 终身教育政策与立法

一、终身教育政策与立法概述

随着社会民主化与法制化进程的迅速推进,公共政策决策机制逐步走向制度化与科学化,政策的价值取向与实际执行效力成为政策评价的重要标尺,而法律的规范与反强化作用则为公共政策的顺利推行提供了坚实的保障。终身教育作为21世纪全世界最具影响力与扩张力的教育理念,正逐渐进入政府公共决策的议事日程并出台了一系列振奋人心的公共政策,“构建终身教育体系,创建学习化社会”已成为世界各国政府决策的重要指向之一。

(一)终身教育政策(www.guayunfan.com)

1.终身教育政策的概念

终身教育政策是国家政策总系统中的一个子系统,正确把握终身教育政策的概念,应从整体上探析政策、教育政策等系列概念。

在中国古代,政策二字极少连用,多是分属其义。《论语·学而》云:“夫子至於是邦也,必闻其政、求之与?抑与之与?”“政”即政治与政事。古代用竹片或木片记事著书,成“编”叫“策”,故有“计策”之义。[1]

我国的《辞海》将政策定义为:“国家、政党为实现一定时期的路线和任务而规定的行动准则。”

陈振明主编的《政策科学》一书对政策一词的定义较具有代表性:“政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则,它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。”[2]

有学者将教育政策简洁地概括为“教育政策是教育行动的准则”,但因其内涵的宽泛性而令人难以把握,因而我们可以从以下几个方面加以论证:一是教育政策的主体是什么;二是教育政策的目的性体现在哪些地方;三是教育政策是何种系列活动。

因而我们可以将教育政策简单地概括为:教育政策是一个政党或国家为实现一定历史时期教育任务而制定的关于教育的行为准则和行为规范。

我们试着将终身教育政策的概念界定为:终身教育政策是国家、政党、教育行政机关等在教育全球化的形势下为完成终身教育的任务(如构建终身教育体系,创建学习化社会等)的一种动态连续的主动选择过程,涵盖了终身教育政策的制定、实施和评价等环节,在此过程中,政府特别是教育行政部门以终身教育政策为准绳在不同教育主体之间进行有关终身教育和学习的机会、资源和条件的理性分配。

2.终身教育政策的特点

一般的教育政策应体现以下几方面的统一:阶级性与社会性的统一、原则性与灵活性的统一、稳定性与可变性的统一、正负效应的统一等。在此,我们试着就经典政策理论关于政策特征的分析,结合终身教育的具体情况对终身教育政策的特点做出如下阐述。

(1)终身教育政策的利益倾向。美国著名学者戴维·伊斯顿(David Easton)对政策做了经典论述:“公共政策是对全社会的价值做有权威的分配。”[3]终身教育政策的利益倾向是由终身教育政策自身的性质和特点所决定的。制定政策的主体自身利益的客观存在,决定政策的创立、实施必然带有明确的利益倾向,即服务于政策主体的利益。党的“十六大”报告明确提出了关于“发展继续教育,构建终身教育体系,形成全民学习、终身学习的学习型社会”的战略思想。中国共产党是我国的执政党,其宗旨是全心全意为人民服务,以满足人民的物质、精神的需求为价值追求,“构建终身教育体系”这一公共政策目标的利益倾向即是“促进人的全面发展”。

(2)权威性与合法性。政策的权威性与政策的合法性密不可分。所谓政策的合法性,是指作为对社会、团体个人行为的规范与指导,政策必须得到所涉对象的认可、接受,自愿与否;否则,政策就失去了约束力。

终身教育政策的权威性来源于政策的合法性。如江苏省江阴市社区实施方案中明确提出“建立终身教育制度,推进依法治教进程”,江阴市的终身教育规划在这一政策方针的指导下取得了显著的成就。[4]这一方案的权威性即是来源于合法性:教育法第十一条规定,“建立和完善终身教育体系”。

(3)功能多样性。在社会转型、经济转轨的社会大背景下,终身教育政策的制定、实施均体现出与社会环境相互作用的复杂性。政策指向的行动会涉及社会的方方面面,因而其功能也是多样的。既有终身教育政策制定、推行者所期望出现的正功能,也有其不愿看到的负功能。因而,要正确认识终身教育政策功能的多样性,从而在教育政策的实行过程中,尽可能充分发挥其正功能,避免或减少其负功能。

(4)价值相关性。任何一项政策都要涉及行动目标是什么、采取什么行动以及怎样行动,或支持哪些行为、反对哪些行为等。如何回答以上问题,就反映出政策制定者持有不同的价值观,就有不同的行动目标体现在政策条文上。

3.终身教育政策的作用

(1)导向作用。终身教育政策的导向作用是指终身教育政策对人们的行为和事物发展方向具有引导指向的作用。

终身教育政策公共价值追求即是构建一个科学的终身教育体系,社会的每一个人均能在自由时间与空间内接受适合自身发展的教育,进而促进社会与人的全面、协调发展。任何终身教育政策的制定、施行等都是为这一教育目标而服务的,政策的指向性比较强。

(2)协调作用。终身教育政策的协调作用是指其对社会发展过程中的各种失衡状态的制约和调节能力。终身教育体系的构建是一个系统工程,不可能在极短的时期之内就达到理论中的理想效果,必然要经历一个相对漫长的过程。发展的重点是什么?优先发展什么项目?在具体的实施方案中如何处理好内部关系?这些问题的解决思路与途径体现出了终身教育政策的协调作用,如关于社区教育、现代远程教育、回归教育、职业教育等的衔接与沟通等。

(3)制约作用。终身教育政策的制约作用是指其所做的一些方针、路线、方案等,与其相关的社会组成必须严格遵照执行。如“柳州市2005年创建中国文明城市实施方案”即对该市的相关部门和社会群体开展终身教育做出了明确而具体的“强制性”规定,制定了目标责任方案等,此方案即具有明显的制约作用。[5]

(4)分配作用。终身教育政策的分配作用是指终身教育政策的规定和实施对教育资源的流向与配置具有调整与规范作用。

按照不同类型的教育,建立资源分配机制是建设终身教育体系的重要保障。它既包括以社会服务为主的公益性教育,又包括各种具有较高收益率的教育;既包括国家普及教育的范围,又包括有偿教育的领域。因此,终身教育体系的经费投入应区分为教育行政、财政干预的教育领域和基本上依靠社会力量办学的教育领域,并以此分别建立教育资源分配机制。

(二)终身教育立法

1.终身教育立法的概念

立法是国家立法机关的专门活动,是指“国家机关依照其职权范围通过一定程序制定法律规范的活动,既包括拥有立法权的国家机关的立法机关活动也包括被授权的其他国家机关制定从属于法律的规范性法律文件的活动”[6]。所谓教育立法,是指国家立法机关依照法律程序制定有关教育的法律的活动。

由此,我们将终身教育立法的概念表述为:终身教育立法,就是由国家的立法机关和其他有关机关把公民关于终身教育的共同意志集中起来,按照立法机关原则和社会发展的需要,把有利于国家和社会的终身教育秩序,以及人们在终身教育活动中的权利、义务关系等,用法的形式固定下来,使之具有在全社会一起遵行的效力,从而有效地保障终身教育事业的持续发展。

2.终身教育法规的特点

(1)行政主导性。终身教育关系以教育行政法律关系为主,这一点与民事关系所特有的双向性和刑事关系的触犯刑律性有一定区别,而与行政法规有较强的关联。当前,终身教育理念的理论品质与实践价值被广大民众所完全理解、接受尚需要一个过程,人们的思想与实际行动不能与终身教育理念保持内在的一致是很正常的。因而,法律的惩戒功能在终身教育法律体系中被严重弱化,主要采取警告、记过、降级、撤职等行政处分,在很多情况下,较多采用学术研讨、平等争论、科学评估,或者通过思想沟通、说服教育等措施,体现了教育的思想性、道德性和创造性。

(2)广泛性。终身教育法涉及的法律关系主体和适用范围都十分广泛,所以具有广泛性。终身教育是一项社会性事业,涉及千家万户和社会的方方面面,已经成为一种最广泛的社会活动。从终身教育法所涉及的内容看,它规定了教育的目的、任务、原则、学校设置的条件、教育主管机关的权限、教育教学、科研、行政管理等工作,以及教育的基本制度等。

3.终身教育立法的作用

(1)终身教育立法将保障构建终身教育体系、创建学习化社会在社会发展中的重要地位。终身教育的地位是需要通过立法予以保障的。对终身教育进行立法,并逐步建构起系统的法律体系,这本身表明了对教育事业的高度重视。教育立法以法的形式确立教育目的、教育方针,使之赋有法律效力,这使教育事业的发展在目标上有法可依。从宏观层面上看,终身教育立法表明教育事业的发展有法律作保障,从而获得强有力的法律支持。

(2)终身教育立法能规范终身教育的发展环境。终身教育立法使教育发展所需要的环境与条件在法律上予以确定与规范,这样教育发展的必要条件就能得到法律的保证。例如教育体制的转变、教育资源的分配、成人教育的改革、社区教育的实施方案、群体及家庭的教育义务与责任等,这些方面通过立法予以规范,就能通过法律手段调整各种关系,从而优化终身教育的发展环境,保证社会对教育的重视与支持。

(3)终身教育立法能规范终身教育体系各构成主体的内部管理。终身教育体系是个系统工程,其发展形态呈多元化态势,表现形式多样化。成人教育、职业教育、社区教育、现代远程教育等不同的构成主体都按照其自身的规律积极运作,但受限于社会环境的复杂性以及办学理念的滞后、管理经验的相对缺乏等,各构成主体的内部管理尚处于探讨、摸索阶段,在缺少法律规范的情形下难免出现不规范的技术性操作,而终身教育立法则可以对这种内部管理进行有效的规范。

二、世界终身教育政策、立法现状及其作用分析

(一)联合国倡导的终身教育政策

联合国教科文组织作为第一个提出终身教育思想的国际组织,从终身教育思想提出一开始,就不遗余力地积极推动终身教育思想的普及和终身教育实践的发展。其努力主要体现在历年来联合国所组织的国际性教育会议或教育活动所宣示的关于终身教育的政策当中。虽然联合国的教育宣言或文件对各成员国并没有法律约束的意义,但实际上联合国倡导的终身教育发展的政策已成为世界各国制定其终身教育发展政策的政策基础。

1.提出终身教育的目标

1965年12月,联合国教科文组织第三届成人教育委员会在法国巴黎召开成人教育促进国际会议,时任联合国教科文组织成人教育规划局局长的保罗·朗格朗向会议提交了“关于终身教育的提案”,提出了终身教育发展的5个目标:(1)社会要为人的一生(从生至死)提供教育(学习)的机会;(2)各级各类教育的实施必须协调与统合;(3)小学、中学、大学及其他地区性社会学校、地区性文化中心所发挥的教育功能,(政府或社会)应予以鼓励;(4)(政府或社会)应对本国公民有关劳动日的调整、教育休假、文化休假等制度或措施的实施起促进作用;(5)为了对以往的教育观念作根本的改变,应使终身教育的理念渗透到教育的各个领域。

2.提出终身教育理念作为世界教育改革的理论基础

1968年,联合国教科文组织召开第15届大会,大会确定了全球教育发展的12个重要目标,其中之一就是发展和建立终身教育体系,并指出:不管是完成了工业化的社会,还是发展中地区,在对待教育问题时,要把各种教育制度各种形态的校外教育,甚至加速文化发展的所有政策都包括在内的终身教育观点作为基础。这次大会还确定1970为“国际教育年”,联合国教科文组织将终身教育的思想介绍给各成员国,作为各国进行必要改革的总的指导方针。

3.提出终身教育作为各国教育政策的指导原则以及发展方针

1972年5月,联合国教科文组织国际教育发展委员会向教科文组织总部提交了名为《学会生存——教育世界的今天和明天》的报告书。《学会生存》认为,“在未来,将要实现学习社会的理想。而那时所进行的教育,则首先是以终身教育来构想的”。第一次明确指出建设学习社会的教育改革目标,认为“终身教育是学习社会的基石”,并建议把终身教育作为世界各国教育政策的指导原则,认为“终身教育并不是一个教育体系,而是建立一个体系的全面组织所根据的原则,而这个原则又是贯穿在这个体系的每个部分的发展过程之中的。”该报告书以建议的形式向世界各国政府提出了教育改革的21项基本方针。其中第一项建议就是关于“教育政策的指导原则——我们建议把终身教育作为发达国家和发展中国家在今后若干年内制订教育政策的指导思想。”而且,这21条建议都涉及指导各国终身教育发展的具体内容。

4.全面阐明终身教育的内涵和终身教育发展的策略

1976年,联合国教科文组织在非洲内罗毕召开第19届大会,这次会议闭幕时通过了一项名为《关于发展成人教育的劝告书》的宣言。其中,教科文组织第一次明确阐述了终身教育的含义,认为“终身教育及终身学习,是作为现行教育制度的再构成,或者是对教育制度范围以外的所有教育的可能性予以开发,这是以实现双方面的目标而建立起来的综合体系。在这一体系中的男性和女性,通过他们各自不同的思想及行动间的不断相互作用,来推动自我教育的形成。这一教育或学习绝不仅限于就学期间,而是通过人的一生,通过包括技能和知识在内的所有可能的运用手段,并且是为了对于所有人的人格进行全面发展的目的而提供必要的学习机会。这一机会提倡儿童、青少年及所有年龄的成年人,通过其一生中的各个时期去参加,具有一贯性特点的教育过程及学习过程”。

另外,《关于发展成人教育的劝告书》就开展终身教育的基本原则和具体策略方面提出建议,特别强调了3个方面,一是把终身教育与受教育权利联系起来,指出“作为以成人教育为对象而展开的终身教育的具体目标,就是要保障民众的受教育权,以及保障他们能自由地参加文化艺术及科学生活的权利”;二是重视推广与普及识字教育(即指包括识字与读写能力在内的扫盲教育);三是提出以学习者为中心对教育制度进行重构,把传统的以教育者为中心的教育制度变革为以学习者为中心的教育制度。《关于发展成人教育的劝告书》体现了国际社会对成人教育以及终身教育的关心与支持,尤其是就成人接受教育的权利性、成人教育的社会公益性,以及实现终身教育的必要性等一系列重大问题做出了切实而具体的建议,因而在实际上已使它成为各国在展开各自终身教育活动过程中必须予以参考并遵循的原则。

5.把扫盲教育与全民教育作为终身教育的起点和基础

在1976年《关于发展成人教育的劝告书》中强调了识字教育之后,联合国教科文组织始终努力推动世界范围内特别是发展中国家的识字教育。1985年教科文组织第四届国际成人教育会议强调,扫除文盲是人的一生接受教育过程的起点。而且联合国教科文组织把1990年确定为“国际扫盲年”。在此前于1987年在蒙古首都乌兰巴托召开的“国际扫盲年准备工作国际研讨会”上通过的《乌兰巴托宣言》中强调:“扫盲年应该强调终身教育的概念,这是一个开始于扫盲前状态,并通过扫盲扩展到更高级的学习水平和一生都学习的机会的连续统一体。”1990年3月,世界全民教育大会通过的《世界全民教育宣言》中也指出,全民教育的基本目的是满足人们的基本学习需要,“每一个人——儿童、青年和成人——都应能获得旨在满足其基本学习需要的受教育机会。基本学习需要包括基本的学习手段(如读、写、口头表达、演算和问题解决)和基本的学习内容(如知识、技能、价值观念和态度)。这些内容和手段是人们为能生存下去、充分发展自己的能力、有尊严地生活和工作、充分参与发展、改善自己的生活质量、做出有见识的决策并能继续学习所需要的”。而能够满足这些基本学习需要的基础教育是终身学习和人类发展的基础。此后,联合国组织的其他一系列国际性会议如1994年开罗举行的“国际人口发展大会”,1995年哥本哈根举行的“社会发展问题世界首脑会议”,1995年北京举行的“第四界妇女大会”等都强调了扫盲教育或全民教育问题。

6.把实现终身教育看作人类迈向21世纪的关键

1996年,国际21世纪教育委员会向联合国教科文组织提交的报告《教育——财富蕴藏其中》要求“把终身教育放在社会的中心位置上”,指出“终身教育的概念是进入21世纪的关键所在”。1997年7月在德国汉堡举行的第五届世界成人教育大会确定的综合主题是“成人学习,在作为通向21世纪的工具的同时,它还应该成为世界上所有人的权利、快乐和共同责任”。同时提出了会议要实现的综合目标:“进一步明确成人学习的重要性,并从终身学习的观点来提高国际社会对成人继续教育的关心。”这一综合目标是以终身学习为主要内容的,为了实现这个目标,会议提出了成人教育发展的具体要求,即“应促进所有的人都能为自己的发展而继续且平等地参加学习,并且提倡国际社会在自由、正义及相互尊重的基础上为所有的人们提供文化及教育机会……还必须倡导男女平等,并要求正规教育与非正规教育能互相结合”。

这次会议在其题为“为了成人学习的未来”的行动计划报告书中,对在终身教育背景下各国成人继续教育的未来政策提出了具体建议。1999年在德国科隆举行的第25届世界主要国家首脑会议通过了《科隆宣言——终身学习的目标与展望》,认为“所有国家都面临着这样的课题:如何构建学习型社会,如何保障市民们掌握未来世纪所必要的知识、技能和资格”。“新世纪被认为是更具灵活性与变化的世纪。灵活性从未像今天这样必要。将来,教育与终身学习将成为适应流动性的护照。”宣言还分别从教师培养与管理、教育培训投资、信息技术的使用、学习成果评价技术的开发、专业资格的认定、外语教育、大学与企业间的合作等方面提出了发展终身教育的关键性具体的政策措施。[7]

(二)OECD主要成员国终身教育政策一览表[8]

表5-1 OECD主要成员国终身教育政策一览表

续表

(三)世界终身教育立法现状及特征

1.各国、各地普遍建立了成人教育、终身教育的法律体系

美国是一个教育法制十分完备的国家,其教育法律体系主要由四大块组成:初等和中等教育立法、高等教育立法、职业教育立法和成人教育立法。《成人教育法》(1965)是成人教育立法体系中的基本大法,它主要规范成人基本教育(即中学毕业程度以下的教育)和基本的工作培训,以及对特殊人群成人的教育。除此之外,初等和中等教育立法、高等教育立法和职业教育立法中也都不同程度地涉及对成人参加特定领域内各种教育活动的规范,例如,以改革美国基础教育为主旨的《公元2000年目标:美国教育法》(1994)中就有关于成人学习的内容。推动美国高等教育发展的《高等教育法》其第一条款主要涉及高中后各种教育计划的开展,实际上也是规范成人继续教育活动的一个大法。《职业教育法》以学校本位的职业和技术教育活动为主,但也涉及成人职业培训。此外,美国劳工部针对劳工培训的相关立法如《劳动力投资合作法》(1998)等,也毫无疑问地成为成人教育立法体系中的重要组成部分。

日本在宪法的基础上,形成了以《教育基本法》(1947)为母法,以《学校教育法》(1947)、《社会教育法》(1949)等法律为主体的教育法律体系,其中《社会教育法》是成人教育领域的主要大法。此外,与美国的情况相类似,由日本劳动省颁布的、专为职业培训活动制定的《职业训练法》及在此基础上演变而成的《职业能力开发促进法》(1991)也是成人教育领域的重要法律。

德国各州自1970年以来,陆续制定了《成人教育振兴法》以及针对在职者的带薪教育制度,1990年在德意志联邦中前西德11个州已有8个州制定了有关法律,完成了成人教育法制化的过程。

我国台湾地区主要由《补习教育法》《社会教育法》《专科学校法》《大学法》和《技职教育法》等来分别推动成人基本教育、社会教育、高等教育和职业技术教育活动。20世纪70年代以后,受国际终身学习思潮的影响,台湾地区成人教育逐渐系统化、制度化。在立法方面,为了打破原有各法规的局限性和相互之间的割裂,有关部门于90年代提出了《成人教育法(草案)》,以便于政府的综合管理和推进成人教育。目前,该草案几易其稿,渐趋成熟。

2.终身学习理念得到各国的普遍认同,终身教育立法得以重视

日本的《教育基本法》明确规定:“全体国民有与其能力相应的受教育的平等机会,在受教育上不能因人种、信仰、性别、社会身份、经济地位、门第等的不同而有所差别。”20世纪60年代以后特别是80年代以来,随着终身教育理念在日本的导入和发展,日本提出要从“学历社会”转向“终身学习化社会”。1990年,日本颁布了世界上第一部、也是迄今唯一的一部专门为规范终身教育活动制定的法律——《关于健全振兴终身学习推进体制的法律》(以下简称《终身学习振兴法》),形成了一套相应的政策措施。此法第一条就开宗明义地强调,“考虑国民普遍寻求终身学习机会之状况”及“尊重国民自发的学习意向”,做出各项保证终身学习之规定。

美国虽然至今尚无独立的终身学习法,但早在20世纪70年代政府就开始了终身学习相关立法的努力。1976年在《高等教育法修正案》中,增加了终身学习的项目,强调“美国人民需要终身学习,以适应社会、科技、政治和经济的变迁”。1980年《高等教育法修正案》将原《高等教育法》第一款修改为《中学后继续教育法》,简称《继续教育法》,此法的目的是为那些在青年时期未受到合适教育的成年人,扩大其中学后受教育机会,以适应美国未来社会发展的需要。90年代以后,布什总统任职期间提出的《公元2000年美国教育目标》报告及克林顿总统的《美国教育行动咨文》等都明确地体现出建立学习化社会的思想。1994年通过的《公元2000年目标:美国教育法》和1997年通过的《高中后教育希望和机会法》,使终身学习理念更加具体地贯彻在基础教育和高等教育的活动中。韩国也于1996年把振兴终身教育作为国家的任务写入了宪法,并开始酝酿将原有《社会教育法》修改、扩充为《终身学习法》。

3.成人教育或终身学习立法不同程度地体现了灵活性和动态性原则

在德国,州政府是成人教育和继续教育立法的主体。因此,各州均根据当地的实际情况颁布了各具特色的继续教育法。而美国、日本的成人教育和终身学习立法是以中央政府为主体的。但即便如此,后者的立法也在很大程度上体现了地方自治的原则。如美国《成人教育法》就规定了一种“对州的拨款和审定制度”,即由州向联邦教育部提出各项计划的申请并负责计划的管理,而联邦政府则依据法定原则对各州计划进行审定,并按年度对各州的成人教育活动予以拨款。又如日本在《终身学习振兴法》中明确规定了都道府县在推进终身学习活动中的计划、调研、服务、协调等职责。日本《社会教育法》则明确规定以市町村作为规划和开展各类社会教育活动的主体。

另外,美国成人教育立法中经常采用的项目原则也在较大程度上体现了立法的灵活性和动态性。例如,《成人教育法》的修正案中曾经增列过各种特殊计划,分别扩大对老年人、印第安成人、印度支那难民和移民接受成人教育的机会。

4.明确政府对成人教育或终身学习的财政支持责任

早在1976年,日本文部省社会教育局编制的预算中,就已经有了“终身教育”的名目。1977年度预算中,设立了“终身教育事业”的项目,进而将这项目分为“终身教育指导事业、终身教育学习事业、终身教育地区活动促进事业”,这些都是由国家对开展上述事业的地方自治体的财政援助。这种做法一直延续到1980年度的预算。1982年文部省在预算上,开始了“终身教育推进事业费补助”。据此,各都道府县开始筹划制定各自的构想、政策,并相应采取一系列具体措施。

美国《成人教育法》对于开展成人教育的拨款也有详细的制定,联邦政府和州政府的财政支出中都有相当一部分用于成人教育,联邦政府还非常重视对社会特殊群体的成人教育。为了保证社会特殊群体如残疾人、老年人、少数民族、长期失业者、妇女接受成人教育的权利,在各项成人教育中均有专项拨款。除联邦政府和州政府的拨款外,企业和工会及各民间组织也承担相当一部分。其中私人企业是美国成人教育最大的提供者,每年用于员工培训的经费可与全美的高等教育经费相抗衡。1997年美国通过《高中后教育希望和机会法》(简称HOPE法案),其目的是普及14年(即大学前两年)教育。为了帮助中低收入家庭的成员能接受14年制教育或高中后其他类型的教育与培训,该法案还规定如果这类家庭中的父母或子女参加相应的学习,就可以用一定的个人应交税款来抵缴学费。这一做法可使更多的人参加学习活动,有助于人们通过参加学习改善自己的处境。

5.明确规定或强调相应的管理和实施机构、设施的建设及功能的发挥

美国在《成人教育法》中规定成立由总统任命的,包括成人教育工作者、州和地方公立学校官员和一般公民代表组成的“全国成人教育咨询委员会”,负责检查按本法推行的计划的管理和效能,同时每年向总统提交一份情况汇报或建议的报告。美国《劳动力投资与合作法》中也相应设置了“全国21世纪劳动力委员会”,对美国各地的劳动力投资负起应有的责任。

日本《终身学习振兴法》第十条规定“在文部省设置终身学习审议会”。审议会主要审议的事项有:(1)属于本法和社会教育法规定的权限范围的事项;(2)关于振兴学校教育、社会教育和文化的、有益于终身学习措施的重要事项;(3)关于一般社会教育事项和学校教育中视听媒体利用的事项。同时,审议会还有回答文部大臣的咨询、向文部大臣或其他大臣提出有关终身学习措施的建议的职责。此外,该法还规定各都道府县也应设置相应的审议会机构。

另外,各国一般均在立法中明确实施成人教育或终身学习的专门机构与设施,并予以财政拨款,以便这些基本设施发挥应有的功能,如日本《社会教育法》就明确规定“公民馆是各地对公民实施社会教育的主要设施”。日本的每一个市町村均建有公民馆设施。为此,《社会教育法》对各地公民馆的设置和日常运作提供专门拨款,确保市民能够利用公民馆这一基本社会教育设施接受形式多样的社会教育。此外,据统计,日本在《终身学习振兴法》颁布后至1995年,已在各地建有终身学习推进中心30个。

德国各州的《继续教育法》都规定了只能用于继续教育的基本设施及其认可的基本标准,如任何人都可以参加,由专人管理,在数量和质量上达到一定标准,保证公益性而不能以赢利为目的等等。各州的立法中也明确规定了对各种继续教育基本设施如各种市民大学给予财政拨款。

又如我国台湾的《补习教育法》则把“国民教育机构”确定为成人接受实习教育的法定设施,并为此进行相应的拨款。

6.成人教育和终身学习的行政强调整合性、构建综合性实施网络

日本为了落实终身教育的理念,一开始就强调行政统合的做法。早在1988年,文部省就在废除原有社会教育局的基础上成立了终身学习局,综合制定并调整有关终身学习的政策及措施。《终身学习振兴法》规定,终身教育的实施不仅限于主管教育的文部省,通产省、劳动省、农林水产者、建设省、厚生省等也均在各自管辖的范围内计划、协调终身教育与学习活动,尤其是通产省更是直接地介入终身学习事宜。此法第八条规定,为促进终身学习认可方案的顺利实施,文部大臣如认为有必要的话,应向社会教育有关团体和文化方面的团体寻求必要的合作。通产大臣如认为有必要的话,应向商工会所及其会员提供终身学习相关机会及其必要的合作。文部大臣、通产大臣、有关行政机构之长、有关地方公共团体和有关单位必须为促进基本构想方案的顺利实施,互相联手协作。

美国也强调在推进成人教育和终身学习活动中各行政部门的共同合作,并在众多的法案如《成人教育法》《劳动力投资与合作法》等中一再强调指出:“联邦政府支持终身学习的方案应当加强彼此的协调合作。”而由各级各类学校、企业、工会、社会团体、社区组织、学习公司和公共文化机构共同构成的纵横交错的学习网络,满足了美国社会多样化的学习需求。

台湾20世纪90年代关于成人教育“立法”的可行性研究和草案中均体现了这样一个基本思想,即以“统整”的观点综合计划、协调和实施各类成人教育活动。同样,在《终身学习白皮书》中,台湾当局也明确提出要整合各种正规、非正规和非正式学习资源,使之网络化。

7.强调对终身学习信息的整合,以便为国民提供各种学习信息服务

日本《终身学习振兴法》在功能上与《社会教育法》的最大区别就在于它不仅注重为国民提供在人生各个阶段、各种场所的教育和学习机会,而且更重要的是还包括提供学习咨询和各类学习情报服务。如《终身学习振兴法》第三条在对都道府县推进终身学习活动的职责规定的第一项就是:“收集、整理和提供有关学校教育和社会教育方面的学习机会和文化活动机会的信息。”

我国台湾地区在《终身学习白皮书》中提到的相应措施是由各地教育行政联合区域内的学习机构如学校、社教机构、文教团体及其他提供教育的组织成立该区终身学习网络中心,中心在收集、整合各机构的各种学习信息的基础上,通过专门的终身学习期纸杂志将这些信息公之于众,使学习与市民生活更加密切地联系起来。[9]

第二节 终身教育立法与我国终身教育的发展

一、我国终身教育重要政策概览

1950年:政务院发出《关于开展职工业余教育的指示》;教育部颁布《各级职工业余教育委员会组织条例》。

1951年:教育部颁布《职工业余教育暂行实施方法》。

1953年:中共中央发出《关于加强干部文化教育工作的指示》。

1955年:国务院发布《关于加强农民业余文化教育的指示》。

1956年:高等教育部发出通知,决定自本年度秋季起在若干综合大学举办函授教育。

1960年:中共中央、国务院决定成立全国业余教育委员会。

1963年:教育部发出《关于全日制高等学校举办的函授部和夜大学人员编制的暂行规定(试行草案)》。

1978年:教育部在郑州召开全国职工教育会议,会议指出为实现“四个现代化”,必须加强职工教育。

1980年:北京市人民政府发出《关于建立高等教育自学考核制度的决定》。

1981年:教育部发出通知,对“文革”以来参加工作的青壮年职工,实施“双补助金”教育。

1983年:国务院批准成立全国高等教育自学考试指导委员长会。

1984年:北京市人民政府批准《北京市社会力量办学试行办法》。

1985年:《中共中央关于教育体制改革的决定》发表,强调干部、农民、职工的成人教育和广播电视教育是我国教育事业极为重要的组成部分。

1987年:国务院批转《国家教育委员会关于改革成人教育和发展成人教育的决定》指出,成人教育是我国教育的重要组成部分。

1988年:国家教育委员会发布《关于成人高等教育试行<专门证书>制度的若干规定》。

1990年:国家教育委员会发出《中国教育发展和改革纲要(草案)》。

1992年:党的“十四大”提出:积极发展职业教育、成人教育和高等教育。

1993年:中共中央、国务院发布《中国教育改革和发展纲要》。纲要指出,成人教育是传统学校教育向终身教育发展的一种新型教育制度;国务院批转教育部《面向21世纪教育振兴行动计划》中强调“积极发展职业教育和成人教育”。

1997年:党的“十五大”提出:积极发展各种形式的职业教育和成人教育。

2002年:党的“十六大”提出:形成全民学习、终身学习的学习型社会,促进人的全面发展;构建终身教育体系,创建学习型社会。[10]

2010年:颁布《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》。

2012年:党的“十八大”提出“完善终身教育体系,建设学习型社会”。

二、我国终身教育立法的必要性分析

近年来,随着我国社会政治、经济、科技和其他各个领域的发展,经济体制改革带来的竞争机制的拉动、产业结构调整和国有企业改革形成的职业变换需求,从学历证书到学历和资格证书制度的并举,人民生活水平的不断提高和闲暇时间的日益增多,以及社会主义精神文明建设的需要,国民终身学习的需求日益凸现。而企业界的创建学习型企业、一些发达地区率先提出构建终身教育体系和一些社区创建学习化社区的终身学习实践活动,则如雨后春笋般不断涌现。各级政府尤其是我国高层领导更是大力倡导终身学习的重要性。为此笔者以为,在我国广泛宣传终身学习理念,使之成为整个教育界、各级政府和社会各界的共识,大力开展终身学习立法的研究,与国际教育潮流相一致,不仅非常必要,而且刻不容缓。

(一)确保终身教育在社会发展中发挥巨大作用的迫切需要

当今世界科技与经济的竞争,归根到底是人才的竞争、教育的竞争。教育的发展决定着一个国家的命运,尤其是在我们这样一个经济落后、国民受教育程度低、国家对教育的投入有限的人口大国,拥有一种既经济又现实的教育形式,对国家的发展是至关重要的。构建终身教育体系,创建学习型社会的目标即是为了最大限度地挖掘人的潜能,促进人的全面发展。因而,终身教育对素质型、能力型、创新型人才的培养具有极其重大的价值,并可保证人才成长的持续发展机制。因此,以立法的形式来肯定和确保成人教育的作用,确立成人教育的战略地位,具有十分重要的意义。

(二)巩固终身教育成果,引导和保障终身教育健康发展的现实需要

改革开放以来,我国终身教育体系的各构成主体获得了较大的发展,如成人教育的发展。我国成人教育从恢复到发展壮大,经历了各种不同的发展阶段,积累了许多有益的经验,有些已按国家政策的形式给予了肯定,有些还需要进一步总结,尤其是1996年由国家教委统一组织和部署的全国成人教育评估,对我国成人教育是一次全面的调查和总结。这些经验都需按法律的形式加以确认和巩固。当然,对成人教育发展过程中的许多问题,也需要用法律的形式加以引导、规范和约束。成人教育的办学特点与普通教育有极大的不同,主要表现在办学机制灵活、多途径、多形式、多层次、归口不一,因而也造成许多问题。如办学形式上有极大的随意性;办学规模上大起大落,宏观上难以把握;培养过程中教学质量难以保证,有些举办单位办学目的不端正,只注重经济效益,不注重教学质量和社会效益;社会上乱办学、乱收费和乱发文凭的“三乱”现象时有发生;一些地方和单位对成人教育重视不够,支持不力,甚至一些单位阻止职工接受成人教育;一些地方搞“地方保护主义”,阻止职工接受外地学校的成人教育;一些学员的学习目的不够端正,存在混文凭的现象,等等。这些问题的存在如不加以约束、引导,势必影响成人教育作用的发挥,影响成人教育的战略地位,势必影响终身教育体系的顺利构建。

从我国法制建设的角度来看,终身教育体系的构建需要法律保障,同时需要法律来规范,努力形成管理部门依法行政、教育部门依法办学、社会各力量依法参与终身教育的良好态势,以此推动我国以法治为核心的现代化进程。

三、我国终身教育立法应遵循的原则

(一)体现法律规范的完整性

成人教育和终身教育是当代社会经济发展和科学技术进步的必要条件,担负着全面提高亿万劳动者和其他社会公民思想道德和科学文化素质的重要任务。成人教育和终身教育是对传统学校教育的突破,是一种新型教育。它包括学校的、非学校的,学历的、非学历的教育,比其他类型的教育,办学形式更为灵活、多样,具有更强的开放性。因此,本项立法要从成人教育和终身教育的基本任务、特点出发,体现法律规范的完整性、系统性和科学性。

(二)强调立法定位的准确性

本项立法属《教育法》的下位法,是成人教育和终身教育工作的基本准则。它是国家的法律,不是部门制定的行政法规。因此,本项立法不能从部门的、局部的角度,而要从国家的、全局的高度出发,全面调整和规范成人教育和终身教育活动及其社会关系。为地方制定成人教育和终身教育法规以及部门制定成人教育和终身教育行政规章,提供法律依据。

(三)把握成人教育和终身教育发展趋势

本项立法一方面要总结和肯定新中国成立以来特别是改革开放以来成人教育和终身教育成功的实践经验,包括行之有效的政策措施,使之制度化、规范化;另一方面要面向现代化,面向世界,面向未来。体现传统学校教育向终身教育发展的趋势,推动终身教育体系的建立和完善。要立足国情,同时吸收、借鉴国外有益经验,本项法律不仅在当前而且在今后相当长一段时期内起作用。综观世界,各发达国家的教育改革和发展,往往先行立法,把教育改革和发展的目标、具体要求和方法步骤,用法律形式明确加以规定,使其具有国家意志,然后在全国推行,将教育改革和发展纳入法制轨道。成人教育和终身教育立法不仅为我国教育改革和发展指引方向,在促进教育改革措施出台和深化教育改革方面,发挥重要作用;而且也为我国教育改革和发展提供了必要的法律保障。

(四)针对工作中的突出矛盾和问题,确立立法重点

本项立法涉及教育的各个层次和内外部各种关系,鉴于长期以来成人教育工作中管理体制、办学机制及经费投入等方面存在的突出矛盾和问题,为了保证成人教育和终身教育能得以顺利、健康地开展,有必要重新考虑构筑具有综合性、整体性特点的成人教育和终身教育体系,以及相互配套的行政组织框架。因此,本项立法要把建立成人教育和终身教育基本制度,加强管理、协调作为立法的重点。

(五)把发展成人教育和终身教育的责任、权力交给地方与基层单位

当今社会成人教育和终身教育活动的经验表明,其基本载体是地方与基层单位;其特性不是“自上而下”地强制推行,而是“自下而上”“以点带面”式地全面铺开;强调由地方与基层单位自主地展开各种成人教育和终身教育活动;强调成人教育和终身教育活动应是由国民自主展开的学习活动。因此,要把发展成人教育和终身教育的责任、权力交给地方和基层单位;要支持社区、企业建立教育培训机制,努力培育、推进社区和企业成为学习型社区和学习型企业,为学习型社会奠定基础。教育行政的作用主要体现在建立与完善有利于终生学习的教育制度,制订有利于创造学习环境的政策等方面。江泽民同志在第三次全国教育工作会议上指出:“终生学习是当今社会发展的必然趋势,要逐步建立与完善有利于终生学习的教育制度。”根据江泽民同志的这一讲话精神,在我国,有条件的地区要率先建立与完善有利于终身学习的教育制度。

四、对我国终身教育立法的思考和建议

我们通过对终身教育政策、立法现状的分析以及对照我国基本立法的原则、思想、立法环境、立法技术等,对终身教育立法的体系构成、基本结构、主要内容等提出以下的思考和建议:

(一)明确立法宗旨

界定成人教育和终身教育的目的、主要任务,国家发展成人教育和终身教育的总方针,以及中央和地方政府的有关责任,明确立法范畴,对成人教育和终身教育的定义、内涵与外延进行界定;提出成人教育和终身教育改革与发展、办学与管理的基本原则。应充分体现政府保障公民终生接受教育的权利,以及社会不利地位人群受教育机会平等的立法宗旨。

(二)构建成人教育和终身教育的基本制度

基于我国有关学龄阶段教育或学校教育、学历教育的制度建设比较健全,而有关成人教育的制度建设相对薄弱。成人教育是教育过程的正常顶点,是传统学校教育向终身教育发展的重要实践领域,构建由成人教育向终身教育延伸的新型教育制度是终身教育体系形成的一个关键环节。在终身教育领域,它与普通教育、高等教育、职业教育相比具有更为广阔的发展空间。因而,成人教育制度建设的重点内容有:岗位培训制度,继续教育制度,扫盲和普法、科普工作制度,成人学业证书和职业资格证书制度,现代企业教育制度,自学考试制度,成人教育和终身教育机构的设置、评估制度,学习成果认定制度等。

(三)推进成人教育和终身教育的管理体制

对中央政府与地方政府各自的职责权限,部门之间、地方之间、部门与地方之间管理职能的相互关系,管理部门与办学单位之间的关系做出划分和规定。为促进地区综合提供成人教育和终身教育的必要条件、措施,县级以上人民政府应当建立由政府及其有关部门主要负责人和行业组织、社会团体代表等组织的成人教育和终身教育推进委员会,负责推进、协调、监督本地区的成人教育和终身教育。成人教育和终身教育推进机构的职能,应与建立、完善终身教育体系之目的相联系。

(四)规范、保障成人教育和终身教育的设施与机构

成人教育和终身教育设施的规范、保障;成人教育和终身教育机构的设置标准,以及审批、评估制度,变更或停办的办法等。基于全国已有五分之四的乡、镇设有乡、镇成人文化技术学校,多数城市的多数社区设有社区性成人学校(学院),它们在社会主义现代化建设中发挥着重要作用,但成人教育和终身教育的设施建设缺乏规范与保障,为使成人教育和终身教育事业持续而恒久地进行,在充分利用其他教育资源的前提下,应建立地区性成人教育和终身教育中心设施(一般以乡和街道为范围)。地区性成人教育和终身教育中心设施建设费,可以多元投资。政府依据法律,予以规范、保障。根据国内外的经验与教训,地区性成人教育和终身教育中心设施应以“自主与自治”为原则。同时,政府在推动成人教育和终身教育进程中,为保证教育教学质量,应运用国家财政性教育经费或以补助形式,加强成人教育和终身教育公共服务机构建设;应以减税形式鼓励企业拨出专款直接开展成人教育和终身教育活动,同时应以适当形式鼓励学校向社会开放,及加大对相关的社会教育设施如图书馆、博物馆与文化馆的利用等;凡企事业单位、民间团体或私人对公立成人教育和终身教育机构或非营利性民办成人教育和终身教育机构的捐赠,应依法予以奖励,并依法免税。

(五)建立一支专职的成人教育和终身教育工作队伍

成人教育和终身教育工作者的任职条件、权利、义务与责任等。为了保证成人教育和终身教育的正常开展,建立一支专职的成人教育和终身教育专业工作者队伍十分重要。这支队伍应包括专业研究人员、行政管理人员、办学人员以及专职教师等。要形成这样一支队伍,重要的保障之一是对上述专职人员的岗位规范、编制、培养任务及资格等做出明确的规定。中央与地方政府教育行政部门及有关专业组织,应确认一批成人教育和终身教育的大专院校、研究院所等专业教育培训机构,培养成人教育和终身教育专业人员,并注重提供成人教育和终身教育专业人员的继续教育。政府应以适当形式鼓励义务参加成人教育和终身教育活动的志愿工作者;并对有偿从事成人教育和终身教育工作的兼职人员的任职资格及进修等问题,视其所从事教育培训工作的性质、范围、责任、规格、层次等,做出相应的规定。

(六)明确“公民终身受教育权”观念

公民终身受教育权是基本人权的组成部分,因为教育民主是世界公认和共同的教育发展方向,公民的终身受教育权和学习权等权利,不仅成为发达国家国民的普遍要求,也已成为发展中国家国民的普遍要求。在我国成人教育和终身教育立法中,应首先明确“公民终生受教育权”观念,并强调依据宪法和教育法的有关规定,对公民的终身受教育权和学习权予以根本保障。同时,公民应有义务根据国家的规定和政策引导,逐步提高受教育年限,并接受教育培训成果认定。我国教育、劳动等行政部门应建立知识、技能鉴定机构审查制度,对从事学业、职业资格鉴定的成人教育和终身教育公共服务机构予以认定。

(七)成人教育和终身教育发展的经费及其他条件保障

经费来源、使用,其他方面的优惠规定,应在成人教育和终身教育立法明确分类原则,以作为经费投入的依据。基于成人教育和终身教育是一个十分复杂的系统,除了其主办单位成分的多样性之外,更重要的是其办学类别、性质和内容的复杂性。它既包括学历教育,也包括非学历教育;既包括以社会服务为主的公益性教育,也包括各种具有较高个人收益率的教育;既包括国家普及教育的范围,也包括有偿教育的领域。因此,成人教育和终身教育立法要确立分类规定的原则。明确修正和区分应由教育行政、财政干预的领域和基本上应依靠社会力量办学的教育领域。以中长期观点重新考虑政府办学和行业、企业以及社会各界办学作用的分工。

政府对公共性程度很高,不能完全期望社会力量办学供给的领域,如九年制义务教育、扫盲、高等教育中的基础理论学科教育、普法、科普(包括人口、环保、消防等知识普及)、社会教育(涉及社会道德、公共规范、文化氛围、价值观念、生活质量等方面)、公务员教育、政府公共事业单位管理及专业人员教育、社会不利地位人群教育(包括失业人员再就业培训、老龄教育等),政府应负有推动、保障、直接管理和必要经费投入的责任。

政府对公共性程度次之,主要得益者为行业、企业与个人的职业教育、岗位培训与继续教育,代表着经济社会发展的需求,政府负有推动、鼓励、保障的责任。

(八)对违法行为的制裁、处理规定

成人教育和终身教育机构未依法申请、违反设置标准或办学不善者,主管机关令其限期改正,拒改者必须停办;如仍拒办者,移送法院强制执行。从事营利性培训项目的培训机构或企业,其办学条件和质量,应受专门机构监督检查,并依照企业法照章纳税。违反规定者,处以罚款或更严厉的处罚。

(九)推进学习型社会的建设

迈向21世纪知识经济时代的教育,存在于经济社会活动的所有环节,教育的深度和广度将不断增加。学习过程不仅依靠学历教育,非学历教育、继续教育、职业技术培训是不可或缺的。知识更新的加快使终身教育成为必要,终生学习将成为人们生活的重要组成部分。知识经济时代的政府职能将不再仅仅是一次性学校教育的组织者。通过学习社会建设,使社会每一个成员、每一个单位都可以非常容易获取知识和信息,将成为政府的主要职能和目标之一。我国教育要从根本上适应社会主义现代化建设,不仅仅需要高等教育大众化的实现,也不可能依靠一次性学校教育的无限延长,需要的是为社会成员创造不断增多的学习机会,是建立与完善有利于终生学习的教育制度,有利于推进学习型社会的建设。通过成人教育和终身教育立法,用法律保障成人教育和终身教育的发展,是当务之急,也是教育综合法治阶段最具挑战性的立法任务。[11]

第三节 我国终身教育立法的实践及其分析

我国终身教育的发展大概是从20世纪70年代后期开始的,可以把1977年恢复高考作为分水岭。虽然当时美国的《终身教育法》已经诞生,但我国的基础教育都存在很大的问题,更别提终身教育的发展。经过改革开放三十多年的变化,我国在基础教育方面已经取得了很大的成就,也逐渐开始尝试着建立终身教育体系。众所周知,专项立法是终身教育体系建立和完善的基础,只有坚定的法律才能保障终身教育的发展顺利。

一、我国终身教育立法的实践

改革开放以来,我国终身教育发展迅速进入了新的阶段,特别是自20世纪90年代以来,通过了一系列纲领性文件和立法使终身教育进一步系统化、规范化和法制化。随着法制社会的建设以及学习型社会的倡导与建设,终身教育的理念逐渐深入人心并扩大影响。“终身教育”这个概念在我国官方权威文件中第一次被提出是在1993年的《中国教育改革和发展纲要》,该文件指出,“成人教育是传统学校教育向终身教育发展的一种新型教育制度”,这便已经向公众表明了在不久的未来,我国将逐渐启动终身教育的立法步骤。

随后,在1995年颁布的《中华人民共和国教育法》中有提到要“建立和完善终身教育体系”的长远目标,这是我国在国家法律中正式使用终身教育的概念。国务院1999年《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》和《面向21世纪教育振兴行动计划》中都有部分内容提到了终身教育。

2001年,“十五”计划纲要提出要“逐步形成大众化、社会化的终身教育体系”。2002年,党的“十六大”报告将“形成全民学习、终身学习的学习型社会,促进人的全面发展”列为建设小康社会的一个重要目标。2003年,中共中央、国务院《关于进一步加强人才工作的决定》提出要“加快构建终身教育体系,促进学习型社会的形成”。2004 年,中共中央在《关于加强党的执政能力建设的决定》文件中要求“营造全民学习、终身学习的浓厚氛围,推动建立学习型社会”。特别是中国共产党从“十六大”到“十七大”都提出要促进人的全面发展、构建终身教育体系、建设学习型社会。由此,终身教育在政策上越来越受到重视,各级各地政府也以此开始了本区域的终身教育建设工作,这其中就有终身教育的地方立法。

(一)福建省

福建省终身教育的发展,是置身于我国政策、法令以及实践层面的大背景下而稳步推进的,是我国终身教育发展的一个缩影。仅就成人高校发展而言,1956年成立了福建教育学院,它承担着培训全省在职中学教师和教育行政干部的任务,是一所成人高等师范院校。在中国广播电视大学创立的第二年,福建就成立了福建广播电视大学,利用广播电视、卫星通信、计算机网络等率先进行远程开放教育。福建实行高等教育自学考试是在1984年,两年后我国举办成人高考,福建省亦大力推广。1985年4 月,福建创办了全国第二家老年大学。1995年9月,福建省第八届人大常委会通过了《福建省专业技术人员继续教育条例》,这标志着福建各级各类的继续教育培训全面展开。

我们知道,台湾地区的终身教育发展得更快,很多经验都值得我们借鉴。2000年前后,闽台成人教育、终身教育的学者互动更加频繁,台湾较早制定的所谓《终身教育法》也对福建产生了很大的影响。总的来看,福建省社会发展受阻一方面是劳动力数量的缺乏和结构的不均衡,另一方面是劳动者素质有待提高,通过立法则可以促进人们对教育的认识,营造一个健康的终身学习环境和社会舆论氛围。

由于福建省特有的内外部条件及相关优势,2005年,福建省第十届人大常委会制定了《福建省终身教育促进条例》(以下简称《条例》)。与其他地方性法规由部门提出、人大审议通过的程序不同,《条例》是由人大代表提出议案、人大常委会教科文卫委员会自行制定、人大审议通过的,这足见福建省人大对《条例》的重视。根据这个地方法规,福建省人民政府依法设立了“福建省终身教育促进委员会”。到2007年年底,福建省民政厅又批准成立了“福建省全民终身教育促进会”。从省人大到省政府,从省政府到民间社团组织,福建省终身教育在法规和制度上连踏了三个台阶。

终身教育法的制定使得福建省开展全民教育和终身教育事业有法可依,政府机构和民间组织都在形成合力,积极践行终身教育的有关理念和精神。人民银行福州中心支行、省委宣传部、省老年大学、省妇联、省社会主义学院、省团委等部门和单位,或牵头组织,或亲自参与,把全省学习型组织创建工作进行得有声有色。与此同时,多种形式、多种门类、多种层次的教育培训活动在全省范围内开展起来,成百上千家企事业单位员工以及上百万的农村转移劳动力由此受益。值得一提的是福建省中华职教社十几年来搭建了卓有成效的两岸职业教育终身教育交流合作平台,并且还创办了《终身教育》杂志和终身教育网站,这些举措都走在了我国各省的前列。

(二)上海市

上海是我国较早接受终身教育理念并积极开展终身教育实践的省市之一。早在20世纪80年代中期,上海市有关部门就开始组织专家学者和教育工作者进行终身教育的课题调研。90年代中后期,在上海的有关政府部门、高校和教育科研院所集聚了一批专家队伍,他们领衔全国和省市一级的课题研究,从理论和实践层面进行终身教育的国际国内比较研究,在全国产生了较大的影响。

20世纪90年代末,上海市正式提出“创建学习型社会,构建终身教育体系”的目标,这标志着上海终身教育体系工程的正式启动。在2004年召开的上海市教育工作会议上,市委市政府进一步明确了“到2010年,要基本建成以形式多样、高标准高质量为特点的现代国民教育体系和以学习型城市为标志的终身教育体系”。2005年11 月,中共上海市委常委会通过了《关于推进学习型社会建设的指导意见》,该意见提出推进学习型社会和构建终身教育体系是全党和全社会的共同任务,并确立此工作的总体目标和实施步骤。经过20多年的发展,上海市已初步形成了终身教育的战略思维和基本框架,为终身教育体系的健全与完善提供了法制环境。

上海开启终身教育法制化的进程,从终身教育立法的法律思考层面分析,涉及解决以下问题。

(1)立法的宗旨、意义和作用。终身教育具有终身性、全员性等特点,这就决定了立法必须体现以人为本的现代理念,要以科学发展观为指导原则,适应知识经济和信息社会的发展,创建学习型城市,推进学习化社会的建设进程,提高市民的文化素质和生活质量。

(2)立法要有地方特色。上海作为国际化大都市,其经济和社会的发展速度、规模和质量都是世界瞩目的,其社区文化建设和学习型组织的发展必须要与市民的文化素养、生活品位相对应。因此在推进终身教育法制化进程中,必须兼顾上海的地方特点。

(3)终身教育立法要正确处理好以下几个关系:一是与国民教育的关系,国民教育既是正规的学校教育,也是终身教育的重要载体,具有不可替代的作用;二是与职业教育的关系,终身教育的立法对非学历的职业教育适用性更强;三是与成人教育和老年教育的关系。

(4)终身教育的管理问题。颁行和实行终身教育法规,需要有一个相应的管理和协调机构,参照发达国家和地区已有的成功做法,其主要有两种模式:一种是依法设置新的政府部门,如终身教育局、全民教育事务局、终身学习推展委员会等;另一种是依法扩大原有教育行政部门的职权,增加相应的内设机构主管终身教育工作。因而上海市要从实际出发,创制出符合上海实际的终身教育的管理体制。

(5)关于违反受教育权的处罚问题。立法的作用是保障公民享有接受终身教育的权利,但是上海市民应当享有哪些权利呢?政府和社会应当提供怎样的机会和条件?对于这些问题,地方立法应当做出明确的规定。同时,为了保障法律法规的执行效力,对违反法规的处罚措施也应该要有明确的规定。

在经过了一系列的努力和多年的探索之后,《上海市终身教育促进条例》于2011 年1月5日正式通过,并于2011年5月1日起正式实施。此条例是继福建省2005年9月28日起公布施行的《福建省终身教育促进条例》后由我国地方政府正式启动立法程序给予制定的第二部终身教育地方条例。《上海市终身教育促进条例》的制定充分证明了上海市政府对终身教育工作的重视,也为我国其他地方性的终身教育法律法规出台提供了经验。

(三)台湾地区

台湾地区的终身教育发展可以追溯到20世纪50年代初期。当时台湾地区社会民众的受教育程度普遍偏低,因此提高公民素质,帮助民众掌握生活技能成为社会教育的首要任务。台湾地区于1953年9月公布了所谓《社会教育法》,由此有了办理失学民众(成人)补习的规定,根据当时的社会环境,成人教育的活动范围,始终以扫除文盲为目的,其重点是普及国民基本教育。[12]1968年,台湾在全面实施“九年国民教育”之后,继而推动成人教育重点的改变,此时的成人教育主要目的不再是扫盲,而是转为普及“国民教育”。失学民众补习教育从1953年至1979年共举办33638班,受教育者达1448458人,结业者1072992人。1976年“台湾地区”修正公布所谓《补习教育法》,将失学民众补习班取消改为小学补校初级部。在此之前的1973年,台湾开始试办初中补校。据1976年统计,共有中小学补习学校139所,学生41172人。[13]此后,短期补习教育与进修补习教育逐步发展起来,与中小学补习教育共同建立了补习学校的完整体制。

在补习教育走上正轨的同时,台湾地区的空中教学事业也渐渐发展起来。1965年台北市立商职学校附设广播学校,后来又加入了电视教学,这种空中教学活动当时代表了一种新的成人教育方式。其后1972年公布的所谓《公立补习学校空中教学实验办法》作为办理空中教学的主要依据,并成立空中教学委员会专门负责此项工作。台湾自1981年起积极规划办理空中大学,1986年空中大学正式成立,首届学生20756人。空中大学的成立使台湾成人教育迈入一个新的里程。

虽然台湾地区的终身教育发展较早,但“终身教育”这个名词却是直到1980年才出现在台湾,以前都是冠以“社会教育”“国民教育”而进行的。之后1980年再次修正的所谓《社会教育法》第一条即明确规定:“社会教育以实施全民及终身教育为宗旨。”1998年第六次“教育委员会议”议案讨论通过所谓《社会教育发展计划》,将“建立成人教育体系,达成全民教育及终身教育目标”列为首要计划项目。1990年颁布了所谓《社会工作纲要》。1994年“推广终身教育”作为第七次全台教育会议讨论的九大议题之一。其后,1995年出版的教育报告书也将“规划生涯学习体系,建立终身学习社会”列为社会教育的首要课题。1996年提出的所谓《发展与改进成人教育五年计划纲要》则是第一个整体性的成人教育工作计划,同年又制订了所谓《以终身学习为导向的成人教育中程发展计划》,强调前瞻性、开放性、连贯性、均衡性、本土性、整合性、自学性、多元性、国际性及专业性等成人教育特色。1997年10月通过了所谓《教育改革总咨议报告书》,制定“推展终身教育,建立学习社会”中程计划。1998年发表了所谓《迈向学习社会》白皮书。

2002年6月,在台湾地区教育界与“立法院”的推动下,台湾地区首部关于终身学习的法律《终身学习法》正式颁布,成为台湾地区终身教育的最高指导原则,也是终身教育的政策特征。其主要内容包括了以下方面。

(1)明确界定了与终身学习有关的名词含义,包括:终身学习、终身学习机构、正规教育、非正规教育、社区大学、回流教育、学习型组织、带薪学习制度等,也明确了倡导终身学习思想的立法理念。

(2)明确“各级主管机关应整体规划终身学习政策、计划及活动”,对政府履行这一职责提出了15条具体要求。

(3)对多元化终身教育机构的合法地位做了明确规定,建立落实《终身教育法》相应的组织和制度,包括:设置终身学习推展委员会、社区大学、学习型组织、各级各类回流教育制度,远距离网络及媒体等多元学习机会的提供等。

(4)对丰富终身教育学习的内容做了明文规定,也明确了终身教育经费的多渠道来源,使各项工作能够有物质保障。

(5)推动建立终身学习的一系列管理体制,包括设立终身学习基金会、学习成就认证制度、发行终身学习卡、职工带薪教育假制度、对弱势族群参与学习的评鉴规定和经费补助等。

20世纪80年代以来,台湾地区正值经济发展关键时期,终身教育政策的制定促进了台湾地区终身教育的普及,对台湾地区经济、产业结构、人民素质等都有积极的作用。

二、我国终身教育立法的发展

随着《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》正式公布,我国教育的“路线图”逐渐清晰,从大力提倡职业教育到重视终身教育,我国的教育事业正走向更广阔的空间领域,覆盖更长远的时间跨度。

(一)地方性终身教育立法逐渐出台

2010年7月,全国首家“开放大学”——上海开放大学挂牌成立,构筑了市民终身学习的枢纽,搭建了各类教育资源间的立交桥。同时,上海启动了学分认定、累积转换的“学分银行”创新试点,并正在研究制定促进终身教育的地方性法规。此举旨在满足各类社会成员的终身学习需求,并不断向“时时能学、处处能学”的目标迈进。同时,学习型机关、学习型企事业单位、学习型家庭和学习型社区等组织创建工作也如火如荼地进行,这些都能为全国各地构建和推广市民终身学习资源系统提供经验和可行路径。

随着福建、上海等省市级终身教育法的颁布,越来越多的地方政府也开始实施终身教育体系的构建工程。

江苏省委十一届全会提出了全面落实“六个注意”,全力实施“八项工程”,又快又好推进“两个率先”的总体要求。提出以构建终身教育体系、就业服务体系、社会保障体系、基本医药卫生体系、住房保障体系、养老服务体系“六大体系”为保障,强化基本公共服务功能,全面提高人民群众的生活水平和质量,提高人民群众的幸福感和满意度。同时,在《江苏省中长期教育改革和发展规划纲要》里,构建终身教育体系是一个重要的章节,为未来十年江苏终身教育的发展描绘了一幅蓝图。江苏省将构建人人皆学、处处能学、时时可学平台。建设数字化终身教育资源。发挥广播电视、数字传媒等技术优势,大力发展数字化远程教育,建成覆盖城乡的数字化终身学习网络。逐步取消成人高等教育统一入学考试,实行宽进严出的注册入学制度,形成开放式教育体系,构建终身学习激励机制。

2010年4月,《中共湖南省委湖南省人民政府关于推进终身教育和学习型社会建设的意见》(以下简称《意见》)印发,该《意见》明确提出湖南省要推进终身教育和学习型社会的建设,积极探索构建具有湖南特色的终身教育体系,积极稳妥地发展多种形式的成人学历教育,大力发展社区教育,广泛开展各类教育培训,营造浓厚的学习氛围,建设人人乐学、处处可学、时时能学的学习型社会,促进经济、社会与人和谐发展。在《意见》中,湖南省规划了为期十年的终身教育体系建设任务,列出了二十条具体的措施。2011年5月,湖南省终身教育促进会成立,该促进会旨在深入推进湖南终身教育体系和学习型社会建设,形成“人人乐学、处处可学、时时能学”的终身学习型社会。

云南省也在积极构建终身教育体系,2010年3月云南省终身教育服务中心揭牌,同时全省终身教育平台启动使用。云南省终身教育服务中心由云南省人民政府主办,依托云南广播电视大学现代远程教育网络优势而建立,为全省各类终身教育提供服务并进行管理和规划指导。云南省终身教育服务中心已建成集教学平台门户网站、教学教务管理、互动教学、在线学习、教学通讯、学习行为统计管理等功能于一体的终身教育平台,并将东部发达地区的教学资源与本地特色教学资源相结合,建设了从婴幼儿教育到老年教育、从学历教育到非学历教育及社会培训的多种媒体“连锁课程超市”,构建了涉及领域广、使用便捷的终身教育资源库。在此之前,云南省已在昆明、玉溪、楚雄三个州市及昆明市五华区部分社区设立了终身教育示范学习中心。2011年4 月,《云南省终身教育促进条例》征求意见稿通报公众,整个《条例》的征求意见稿包括终身教育管理体制、经费保障及用途、教育对象及内容、建立学分转换制度、对专兼职教师的要求、教育资源整合与共享、对终身教育机构的评估和奖惩办法等内容。

由此可见,我国地方性的终身教育发展极快,终身教育的发展必然导致相应立法程序的启动,目前我国部分省市已经有了终身教育立法的先例,这也会带动越来越多地方性终身教育法律法规的诞生。

(二)我国终身教育法律体系的完善

终身教育思潮进入我国较晚,1979年,华东师范大学比较教育研究所将联合国教科文组织国际教育发展委员会发表的报告《学会生存——教育世界的今天和明天》翻译成中文出版。同年,张人杰在《业余教育的制度和措施》一书中发表了介绍终身教育的论文:《终身教育——一种值得注意的国际教育思潮》。1986年,保罗·朗格朗的《终身教育导论》也由周南照等人翻译出版。尽管教育理论界一直对终身教育有所探讨,但直到20世纪90年代以前,我国的教育政策文件中从未使用过“终身教育”的概念。

在我国,专为终身教育、终身学习确立法律支持系统方面所做的努力确实相对滞后。我国惯以行政性和政策性的“规定”“通知”“意见”等来指导教育活动,在很大程度上,它们离真正意义上的法律还相去甚远,从而根本不能保证其权威以及实施的效果。目前,我国的《宪法》《教育法》《企业法》等都有关于终身教育和终身学习的内容,但令人遗憾的是仍旧没有出台一部独立的《终身教育法》。

亚里士多德在《政治学》中写到“法律的实际意义应是促成全邦人民都能崇守正义和善德”。同样,法律对于教育的价值也如此重要,孟德斯鸠在《论法的精神》中主张“教育的法律应该是我们最先接受的法律。[14]”在当今,人们更是加倍认同“任何重要政策理论的推动,均必须通过立法的途径,成为行动合法化的主要依据。终身教育体系的建立,自不例外”[15]。

法律发展的历史事实一直表明——法源于权利,严格来说,法学所以成为法学,就是从提出权利概念开始的。因此,一部法典的优劣正是在于它所体现或蕴含权利的成色。社会赋予了这个时代的我们终身教育权,因此终身教育体现于法典的主要价值在于它体现或蕴含教育权利的完全性,它扩展了教育权利的外延。终身教育不仅是生存的概念,也是发展的概念,终身教育的推行,正激发着公民教育权利的意识,它已经不再是一个新的教育范畴,而是教育制度中一个很重要的组成部分。

近些年,我国地方性终身教育法的发展有所起色,越来越多的省市开始构建地区终身教育体系,并且取得了积极的成效和经验。国内外事实证明,政府通过立法或行政手段来推动终身教育的实施是共同的经验。各国政府都认识到,终身教育是开发人力资源,提高劳动者素质,保持较高劳动生产率和竞争力的重要支柱。因此,我国应该尽快确立终身教育法的地位,并形成终身教育、终身学习法律体系。通过这些法律法规来确保我国终身教育能在一种更有力的法律支持系统中得以运行,尤其是能在一种更为强烈而有效的法律文化氛围中得到发展和完善。

【注释】

[1]张天乐:《教育政策法规的理念与实践》,华东师范大学出版社,2004年,第17页

[2]陈振明:《政策科学》,中国人民大学出版社,1998年,第59页

[3]欧文·E.休斯著,彭和平等译:《公共管理导论》,中国人民大学出版社,2001年,第154页

[4]http://www.nation-edu.com/nation-edu/ourwebsite/news/comment.asp? newsid= 2342

[5]http://www.nation-edu.com/nation-edu/ourwebsite/news/comment.asp? newsid= 2334

[6]中国大百科全书总编辑委员会:《中国大百科全书·法学》,中国大百科全书出版社,1984年, 第88页

[7]贺宏志、林红:《当代世界终身教育的政策及管理与立法》,北方工业大学学报,2002年6期

[8]http://222.66.2.229/cms/data/html/doc/2004-06/25/40532/

[9]黄健:《国际视野中的终身学习和成人教育立法研究》,国际视野中的终身学习和成人教育立法研究,2003年第3期

[10]吴遵民:《现代中国终身教育论》,上海教育出版社,2003年,第295页

[11]项秉健:《关于我国成人教育和终身教育立法的基本思路、原则及框架构想》,新职教,2003年第3期,19~ 21

[12]郑旦华,于超美:《今日台湾教育》,广东教育出版社,1996年,第85、86页

[13]张学书,曲士培:《台湾社会教育》,山西教育出版社,1999年,第89、90页

[14]孟德斯鸠:《论法的精神》(上),商务印书馆,1994年,第29页

[15]胡梦鲸:《终身教育典范的发展与实践》,师大书苑(台湾),1997年,第138页

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