我国政府在农村教育问题上的政策回顾_中国农户教育投资

时间:2019-07-03  栏目:理论教育  点击:3 次

我国政府在农村教育问题上的政策回顾_中国农户教育投资

第七章 政府在农户子女教育投资决策中的作用研究

政府如何最终促进农户教育投资?这是较为困难的目标,但又不得不去面对。长期以来,我国政府鼓励农村教育的政策以财政政策为主,而且转移支付的对象为地方财政和学校,而不是农户。这些政策对于保证教育经费、减轻农民负担发挥了重要作用,促进了农村教育的发展。然而,在这种“间接补贴”的方式下,农户没有直接的激励或约束,仍可以选择不投资于子女教育。另外,农户教育投资行为中的权衡过程和非理性因素,也使得政府政策的制定和实施面临更大的不确定性。

本章回顾了我国政府在农村教育,特别是义务教育上的主要政策,分析了当前存在的主要问题,并结合前文研究的相关结论,对农村教育财政体制、职业教育发展、农村社会综合治理等方面提出了相关建议。

第一节 我国政府在农村教育问题上的政策回顾

我国历届政府向来重视教育问题,将教育视为经济和社会发展的战略问题。20世纪80年代以来,中共中央和各部门发布了很多政策法规,以扶持农村教育的发展(有关政策文件见附录3)。1985年5月,中共中央发布了《中共中央关于教育体制改革的决定》,明确指出要改革教育体制,增加教育经费投入。1993年2月26日,中共中央国务院发布了《中国教育改革和发展纲要》,将《关于教育体制改革的决定》进一步细化,确立了教育事业发展的目标、战备和指导方针,并提出了多项具体措施和目标。这两个文件成为我国教育发展的纲领性文件。(www.guayunfan.com)

一、农村义务教育的相关政策

我国政府历来高度重视农村义务教育事业发展,特别是在农村税费改革以来,先后发布了《国务院关于基础教育改革与发展的决定》、《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》等一系列重要文件,确立了“在国务院领导下,由地方政府负责,分级管理,以县为主”的农村义务教育管理体制,将农村义务教育纳入公共财政保障范围。近年来,实施了国家贫困地区义务教育工程、农村中小学危房改造工程、国家西部地区“两基”攻坚计划、农村中小学现代远程教育工程、农村贫困家庭中小学生“两免一补”政策,从2006年开始,更是大力推行农村义务教育经费保障新机制,对农村义务教育的扶持进入了一个新的阶段。

(一)义务教育法的颁布实施

早在1986年7月,我国就颁布了《中华人民共和国义务教育法》,并于1992年3月发布了《实施细则》。后来根据义务教育发展的新形势,于2006 年6月修订并颁布了新的《义务教育法》,并自2006年9月1日起施行。

1986年颁布实施的《义务教育法》中明确规定,“凡年满六周岁的儿童,不分性别、民族、种族,应当入学接受规定年限的义务教育。条件不具备的地区,可以推迟到七周岁入学”,“国家对接受义务教育的学生免收学费”,“禁止任何组织或者个人招用应该接受义务教育的适龄儿童、少年就业”。这些条款明确了适龄儿童的教育权利,明确了义务教育的免收学费原则,禁止适龄儿童被雇用。

其后推出的《实施细则》充分考虑了当时社会经济的实际情况,对义务教育的推行作了较有弹性的解释。《实施细则》对于适龄儿童、少年接受义务教育的入学年龄和年限不再作硬性规定,“由省级人民政府依照义务教育法的规定和本地区实际情况确定”,“省级人民政府根据本地区经济和社会发展状况,因地制宜,分阶段、有步骤地推行九年制义务教育”。《实施细则》首次明确实施义务教育的主体:“城市以市或者市辖区为单位组织进行;农村以县为单位组织进行,并落实到乡(镇)”。《实施细则》提出的义务教育的奋斗目标是:努力在20世纪末普及初等义务教育。在全国大部分地区应当基本普及九年制义务教育或者初级中等义务教育。

2006年的新《义务教育法》取消了原有杂费收取的许可,明确义务教育免收学杂费。事实上,在颁布当年春季开学时,西部地区农村义务教育阶段5000万名学生的学杂费已经免除;次年春季开学时,免费义务教育推广到中部和东部地区,惠及全国农村适龄儿童、少年。新法重新明确了义务教育管理的主体:“义务教育实行国务院领导,省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施,县级人民政府为主管理的体制。县级以上人民政府教育行政部门具体负责义务教育实施工作;县级以上人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责义务教育实施工作。”与旧法相比,省级政府的统筹职能和县级政府的执行职能得到突出。

(二)农村义务教育经费保障机制

多年来,农村家庭贫困、学校教育经费短缺是导致“上学难”的主要原因。我国政府出台了一系列政策,以减轻农民的教育费用负担。特别是2005 年12月以来,按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则,国务院建立并开始推行农村义务教育经费保障新机制。其后,国务院及有关部委出台了大量政策规定,以完善和推行这一机制。

1.《教育法》的相关规定

1993年颁布的旧义务教育法《实施细则》明确了教育经费[1]由地方政府筹措:“地方各级人民政府设置的实施义务教育学校的事业费和基本建设投资,由地方各级人民政府负责筹措。用于义务教育的财政拨款的增长比例,应当高于财政经常性收入的增长比例,并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长”。同时,“中央和地方财政视具体情况,对经济困难地区和少数民族聚居地区实施义务教育给予适当补助”。可以看出,当时由于中央财政不足,教育经费主要依靠地方财政。

2006年6月颁布的新《义务教育法》特别设计了“经费保障”一章,显示出立法部门对义务教育经费保障工作的重视。其中,“国家将义务教育全面纳入财政保障范围”,“地方各级人民政府在财政预算中将义务教育经费单列”,明确了义务教育经费的来源。关于教育经费的增长,“实施义务教育财政拨款的增长比例应当高于财政经常性收入的增长比例,保证按照在校学生人数平均的义务教育费用逐步增长,保证教职工工资和学生人均公用经费逐步增长”,延续了《中共中央关于教育体制改革的决定》的相关规定。

新法对农村义务教育经费也有特殊安排:“农村义务教育所需经费,由各级人民政府根据国务院的规定分项目、按比例分担。”这种安排充分考虑了广大县级政府和基层政府财政能力有限的现状,表现出中央政府优先发展农村义务教育的决心。

2.农村义务教育经费保障新机制

2005年12月24日,国务院印发《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》(国发[2005]43号文)(后文简称“43号文”)。两天后,国务院召开全国农村义务教育经费保障机制改革工作会议,部署农村义务教育经费保障机制改革工作,启动了农村义务教育经费保障机制改革工作。其后至今的五年时间里,国务院和各部委还出台了很多相关的配套政策(详见附录3),确保工作落到实处。

为了保证该项工作的有效领导,2006年3月9日,国务院宣布成立全国农村义务教育经费保障机制改革领导小组,当时国务委员陈至立任组长,教育部部长周济、国务院副秘书长陈进玉、财政部部长助理张少春任副组长,来自中宣部、中央农村工作领导小组、发改委、农业部、扶贫办、监察部有关负责人担任组员。这种高规格人事安排说明了中央政府对农村义务教育经费管理的高度重视。

43号文出台之时,新的义务教育法尚在酝酿中。43号文确立了中央重点支持中西部地区,适当兼顾东部部分困难地区的工作原则。其主要政策包括:①要求全部免除农村义务教育阶段学生学杂费,对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费。免学杂费资金由中央和地方按比例分担,西部地区为8∶2,中部地区为6∶4;东部地区除直辖市外,按照财力状况分省确定。免费提供教科书资金,中西部地区由中央全额承担,东部地区由地方自行承担。补助寄宿生生活费资金由地方承担。②落实各省(区、市)制定的本省(区、市)农村中小学预算内生均公用经费拨款标准,所需资金由中央和地方按照免学杂费资金的分担比例共同承担。③对中西部地区,分省(区、市)测定每年校舍维修改造所需资金,由中央和地方按照5∶5比例共同承担。对东部地区,农村义务教育阶段中小学校舍维修改造所需资金主要由地方自行承担。

43号文也明确了农村义务教育经费保障实施的工作步骤。从2006年农村中小学春季学期开学起,分年度、分地区逐步实施。2006年,西部地区农村义务教育阶段中小学生全部免除学杂费;2007年,中部地区和东部地区农村义务教育阶段中小学生全部免除学杂费;2008年,各地农村义务教育阶段中小学生均公用经费全部达到该省(区、市)2005年秋季学期开学前颁布的生均公用经费基本标准;2009年,中央出台农村义务教育阶段中小学公用经费基准定额;2010年,农村义务教育阶段中小学公用经费基准定额全部落实到位。

43号文还提到了城市中弱势群体家庭的义务教育经费安排。享受城市居民最低生活保障政策家庭的义务教育阶段学生,与当地农村义务教育阶段中小学生同步享受“两免一补”政策;进城务工农民子女在城市义务教育阶段学校就读的,与所在城市义务教育阶段学生享受同等政策。

3.教育费附加的相关规定

教育费附加是指为了发展地方性教育事业,扩大地方教育经费的资金来源而特设的一个流转税种。其征收对象为缴纳增值税、消费税、营业税的单位和个人。数据显示(蔡秀云,2006),全国范围教育费附加的征收金额1991年为28.01亿元,到2003年已达到232.39亿元。教育费附加占预算外经费中的比重逐年上升,其比例由1991年的18%上升到2003年的59%;教育费附加占整个财政性教育经费的比例相对平稳,平均为5.43%。教育费附加的征收为补充财政教育经费起到了一定的作用。

《中共中央关于教育体制改革的决定》首次提出了教育费附加的征收:“地方可以征收教育费附加,此项收入首先用于改善基础教育的教学设施,不得挪作他用”。

《国务院发布征收教育费附加的暂行规定》(国发[1985](50)号文)首次明确了教育费附加的税率和征收方式:“以各单位和个人实际缴纳的产品税、增值税、营业税的税额为计征依据,教育费附加率为1%,分别与产品税、增值税、营业税同时缴纳。”

对于农业、乡镇企业,由乡镇人民政府征收农村教育事业费附加,不再征收教育费附加。《国务院关于筹措农村学校办学经费的通知》(国发[1984]174号文)规定:农村教育事业费附加按销售收入或其他适当办法计征,但不要按人头、地亩计征。附加率可高可低,贫困地区可以免征。1993年颁布的旧义务教育法《实施细则》中进一步明确其用途:“由乡级人民政府负责统筹安排,主要用于支付国家补助、集体支付工资的教师的工资,改善办学条件和补充学校公用经费等。”1994年颁布的《国务院关于中国教育改革和发展纲要的实施意见》(国发[1994]39号)中出台了指导性意见:“征收办法由各省、自治区、直辖市政府确定。农民按人均纯收入的1.5%—2%征收(包括在农民负担的5%之内)教育费附加,具体比例由各地方从当地实际出发作出规定,教育费附加主要用于农村民办教师补贴和补充学校公用经费。”

一般教育费附加的税率最初为1%,后来于1990年和1993年两次分别调高至2%和3%。为了保证教育费附加能专款专用,财政部于1990年发文《财政部关于教育费附加纳入预算后有关预算管理问题的通知》([1990]财预字第69号),明确将教育费附加纳入预算管理,作为教育专项基金。

(三)化解农村义务教育“普九”债务

20世纪90年代以来,我国在农村推行普及九年制义务教育(以下简称“普九”)制度,并由此产生了相当数额的债务。为此,中央政府下发文件并出台配套措施,优先化解农村“普九”债务。

《国务院办公厅关于做好清理化解乡村债务工作的意见》(国办发[2006] 86号)指出,“优先化解农村义务教育、基础设施建设、公益事业发展等方面的债务”。2007年,国务院又下发《国务院农村综合改革工作小组关于开展清理化解农村义务教育“普九”债务试点工作意见》(国办发[2007]70号),在内蒙古等14省开展清理、化解“普九”债务试点,并于当年由中央财政安排了专项补助资金60亿元,其后两年还将增加资金安排,根据各地的化债进度,对地方化解农村义务教育“普九”债务给予补助。

二、其他农村教育的相关政策

除了大力发展义务教育外,我国政府还鼓励在农村发展以职业教育为主的其他形式的教育。我国在1996年就颁布实施了《职业教育法》。但多年来,由于国家财力有限,扶持政策力度相对基础教育较小,职业教育发展相对滞后。

《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》(国发[2003]19号)指出,要“坚持为‘三农’服务的方向,大力发展职业教育和成人教育,深化农村教育改革”,并提出了“以就业为导向,大力发展农村职业教育”。“以农民培训为重点开展农村成人教育,促进农业增效、农民增收”“加强农村学校劳动实践场所建设”等工作原则。但该文仅仅是指导性意见,没有具体的支持性政策。

此外,国务院关于职业教育的两个文件《国务院关于大力发展职业教育的决定》(国发[2002]16号)、《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》(国发[2005]35号)中提到,要采取切实措施,加快农村和西部地区职业教育发展,加强东部地区和西部地区、大中城市和农村的学校对口支援工作。并制定了“十一五”的目标:到2010年,中等职业教育招生规模达到800万人,与普通高中招生规模大体相当;高等职业教育招生规模占高等教育招生规模的一半以上。“十一五”期间,为社会输送2500多万名中等职业学校毕业生和1100多万名高等职业院校毕业生。每年培训城乡劳动者上亿人次。

总的来说,虽然政府很重视职业教育的发展,但尚未出台切实有力的配套政策进行扶持。2000年以来,随着普通高等教育的“大跃进”发展,普通高中高考升学率不断上升,分流了职业高中学生,中等职业教育在高中阶段的招生人数大幅下降,从1997年前的60%以上到现在保持约45%的水平。

三、师资政策

农村教师的素质决定着中国全民教育的质量。据统计,目前我国农村小学和初中教师有500多万人,占全国总数的55%,承担着近1亿名农村中小学生的教育任务。我国政府把农村教师队伍建设作为提高全民教育质量的优先领域和战略重点,在政策倾斜、资金支持和机制创新等方面进行了积极的探索。一是不断改善农村中小学教师的工作生活条件。二是鼓励和吸引优秀青年从事教师职业。三是充分利用现代远程教育培训农村教师。四是实施农村学校特设岗位计划(“三支一扶”计划),解决部分农村中小学师资补充困难的问题,截至2008年初,已招聘了3.23万名特岗教师到西部地区400多个县4000多所学校任教。五是推动各地组织城镇教师支援农村教育,缓解农村学校教师紧缺的矛盾。

2006年2月,中组部、人事部、教育部、财政部、农业部、卫生部、国务院扶贫办、共青团中央联合发出了《关于组织开展高校毕业生到农村基层从事支教、支农、支医和扶贫工作的通知》,对实施高校毕业生“三支一扶”计划做出了部署。按照公开招募、自愿报名、组织选拔、统一派遣的方式,从2006—2010年连续5年,计划每年招募约2万名高校毕业生,主要安排到乡镇从事支教、支农、支医和扶贫工作。时间一般为2—3年,工作期间给予一定的生活补贴。工作期满后自主择业,择业期间享受一定的政策优惠。

“三支一扶”计划鼓励大学生扎根基层,并为他们继续留在基层工作创造条件。该通知规定原服务单位需补充人员时,应优先接收他们;县、乡各类事业单位,有职位空缺需补充人员时,也应拿出一定的职位专门吸纳这部分毕业生。对服务期满自主创业的,可享受行政事业性收费减免、小额贷款担保和贴息等有关政策;服务期满考核合格的“三支一扶”大学生,报考党政机关公务员时,可以通过适当增加分数以及其他优惠政策优先录用;到西部地区和艰苦边远地区服务2年以上,服务期满后3年的报考硕士研究生初试总分加10分,同等条件下优先录取;进入国有企事业单位时,由接收单位按照所任职务比照同等条件人员确定其职务工资标准,其服务期限计算为工龄,在今后晋升中、高级职称时,同等条件下优先评定等。

为了鼓励师范院校毕业生长期从事中小学教育工作,教育部还于2007年颁布了《直属师范大学师范生免费教育实施办法》(国办发[2007]34号),在北京师范大学、华东师范大学、东北师范大学、华中师范大学、陕西师范大学和西南师范大学六所部属师范大学实行师范生免费教育。免费师范生入学前与学校和生源所在地省级教育行政部门签订协议,承诺毕业后从事中小学教育10年以上。

除了补充师资外,中央政府也三令五申地要地方政府保障农村中小学教职工工资的发放。《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》指出,根据农村中小学教职工编制和国家有关工资标准的规定,省级人民政府要统筹安排,确保农村中小学教职工工资按时足额发放,进一步落实省长(主席、市长)负责制。安排使用中央下达的工资性转移支付资金,省、地(市)不得留用,全部补助到县,主要补助经过努力仍有困难的县用于工资发放。各地要抓紧清理补发历年拖欠的农村中小学教职工工资。但由于一些地方财政较为困难,农村中小学工资拖欠金额较大,短时间内无法完全解决。

第二节 农村教育相关政策实施面临的问题

农村教育的发展并不完全是教育自身的问题,既涉及财政管理体制,还涉及农村社会的协调发展。在现行财政管理体制下,地方财政往往只有政策没有钱,中央的转移支付还没有完全到位,对地方财政性教育经费的使用还缺乏有效的监督机制。

农村社会的综合协调发展是解决“三农”问题的关键,也最终会影响到农村教育相关政策实施的效果。农村社会的协调发展,能增进农村社会经济发展的良性循环,会减少农民的不合理流动,最终会影响到地方政府对农村教育的投入,影响到农民自身的教育投资决策。

一、教育财政体制中的问题

(一)农村教育经费短缺

长期以来,经费投入不足被认为是我国农村教育发展的核心障碍。1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》中第43条规定,要逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例,20世纪(1999年)达到4%,可是没有实现。中央政府一度将目标的实现推迟到2005年,但到了2006年实际仅为3.01%。不仅如此,有限的教育经费又多用在了城市和高等教育,用于农村基础教育的相对较少。廖楚晖(2004)的研究表明,2001年,中、西部地区的农村小学生预算内公用经费分别为24元和41元,分别为东部地区的21%和36%。初中生的预算内公用经费分别为38元和63元,分别为东部地区的18%和30%。这反映出经济相对落后、基础条件先天不足的中、西部农村,只占用了更少的教育经费。

另外,为解决农民教育负担过重问题和缓解义务教育困难,国家陆续出台了“一税制”、“两免一补”政策和农村税费改革,取消了占整个农村义务教育经费较大比重的教育集资和农村教育费附加。尽管国家和省级政府采取了一些措施,大幅度增加了教育专项投入和转移力度。但由于农村义务教育人口的增加数始终大于财政拨款的增加数,教育经费缺口问题依然存在,农村义务教育经费短缺的矛盾依然非常突出。按照沈百福、李芙蓉(2004)提出的义务教育经费基本保障线(初中生平均为1500元,小学生平均为1200元)测算,2003年全国农村小学财政教育拨款缺口总量达448.4亿元,初中达652.7亿元,合计缺口在1100亿元以上。

(二)农村义务教育形成的历史债务负担沉重

由于教育投入不足,多年来许多乡镇举债筹措资金。在税费改革之前,通过农村教育费附加、教育集资来保障此部分债务的偿还,但税费改革打破了此偿还机制。农业税取消后,除了计划生育收费外,乡镇几乎没有收入来源,可以说,乡镇作为一级财政的基础已经丧失殆尽。这也导致教育事业发展所需要的地方配套资金也难以保证,从而也导致教育债务的增加。数字显示,仅湖北省在2006年底,农村义务教育债务为37.9亿元,其中“普九”债务为31亿元,占全年预算内教育经费151.91亿元的1/5以上。

(三)各级财政分级合理负担机制尚未形成

在基础教育阶段,我国长期实行“地方负责,分级管理”的管理体制,地方基层政府是实施义务教育的主体,尤其是县、乡、村更是要负担农村义务教育经费的大部分。在税费改革后,随着“以县为主”管理体制的实施,县级财政压力加大,一些经济欠发达地区的县级财政已不堪教育财政重负。农村税费改革、“一费制”等减少教育经费来源渠道的政策对教育财政能力更是雪上加霜,县、乡财政无力承担义务教育经费已是不争的事实。

尽管43号文明确了免学杂费资金由中央和地方按比例分担的机制,但问题在于,即使中央分担一部分,地方财政仍然可能无力负担剩余部分;这种基于财政现状的分摊机制,在一定程度上形成了“鞭打快牛”的效果,可能使一些省份执行起来有所折扣。而且,在同一省份内各县的经费分配上,由于地区的发展不平衡,也很难确定合理再次分配比例,难以完全满足各县的需要。

此外,尽管43号文明确了学杂费、公用经费、校舍维修资金的安排和分担,但人员经费和其他基本建设投资仍将由地方政府来承担。而此项费用也非常可观。据国务院发展研究中心调查,至2005年止,在全国义务教育投入中,中央财政只负担2%左右的教育经费,其余的全部由地方财政来负担,“以县为主”的义务教育财政体制实施后,县级财政在其中承担了较大比例。比如,在吉林省,2001—2005年县级财政担负教育事业费的50%以上(文红星,2007)。对于一些经济落后的地区,教学设施差,学生住宿生活环境恶劣,急需进行基本建设投资;而且历年积欠的教师工资一时也无法还清。这些都对全国范围内义务教育的全面推行构成了障碍。

(四)以县为主的管理体制在实施中不到位

一些落后地区县财政紧张,教育经费不足,为了应对“以县为主”的农村教育体制,想了不少“办法”,变相减少教育经费投入,甚至将负担转嫁给乡镇财政。吴理财(2006)在对湖北农村的调查中发现,一些县采取以下办法:①借农村教育布局调整、师资优化之名,大量精简农村学校教师,使得农村学校师生比畸高不下,大班教学现象相当普遍。例如,湖北京山县在农村教育布局调整中,一方面,撤并了农村中小学176所,占原来学校总数的50.3%,共精简各类教职工1521人,精简率达20.1%;而另一方面,则是突出的师生比严重失衡,该县农村中小学平均每班都有七八十名学生。②拖欠教师工资(教师每月一般只能领到70%左右的工资),农村教师工资待遇难以改善,内陆农村许多优秀教师不满意于这种工资待遇而大量流向城市或沿海发达地区,使得中、西部地区不但农村教师奇缺而且质量不断下滑。③一方面,借提升师资质量之名,规定教师队伍新进人员必须达到本科以上学历,不接收(或限制接收)大专毕业生分配;另一方面,则以每月300元左右的低工资聘请大量的“代课教师”补充农村学校师资力量之不足。形成“专科生进不来,本科生不愿进”现象,以致农村中小学校教师年龄老化、知识更新困难、师资力量严重匮乏。④实行分类拨款或分类管理。例如,对“村小”和“公办学校”采取不同的拨款方式,或者将农村学校下放给乡镇管理,县里只管理城镇学校和高中。吴理财(2006)认为,“以县为主”的农村教育体制之所以会走样,与县级政府“激励”不足有关系。

(五)农村职业教育缺乏有力支持

按照张智敏等人(2007)的说法,农村职业教育包括两个方面:一是为正在从事农业生产的农民提供农业职业技术教育;二是针对有流入城市意向的人和已经流入到城市务工的人提供相应的职业技术教育。对于农村学生而言,普通教育的出口有限,多数在完成义务教育后都面临着在农村或外出打工的选择。而当前普通教育完全与农业实践相脱节,也没有务工技能培训的职能。因此,大力发展农村职业教育是解决农村剩余劳动力的重要途径。

我国政府一直以来很重视职业教育,先后出台了《职业教育法》等相关政策文件,但由于没有相应配套政策,地方政府财力有限,使得农村职业教育没有得到较好发展。从目前情况看,职业教育的发展不力使得农村实用人才总量不足,层次不高。当前我国农村实用人才缺乏问题突出,579.1万名农村实用人才仅占全国农业人口总数的69.6%;农业职业教育培训的领导机构不统一,对农民教育培训的责任不明确;组织培训的机构不确定,培训缺乏长期规划,致使培训的对象和内容严重脱节;多数农村实用人才是通过自学成才的,而接受正规培训的少(丁秋更、王秀娟,2007)。

二、社会协调发展中的问题

(一)收入差距逐渐扩大

近年来,社会利益分配在城乡之间、地区之间和个人之间出现分化,不同的利益群体开始形成和出现,基尼系数已经超过了公认的国际警戒线。城乡差距的拉大,进一步加剧了乡村教育的应试性、离农性、城市性。农村教育特别是基础教育无法惠及农村,与乡村社会经济和文化的发展越来越远。随着农村知识精英涌向城市,必然造成农村人才资源的匮乏,从根本上滞缓了农村发展的步伐。

(二)农民失地引起社会矛盾加剧,流动人口大幅增加带来了诸多问题

在目前快速的工业化和城市化进程中,失地农民的境况已经成为一个严重的社会问题。失地农民因失地而丧失虽然低微但相对稳定的基本生活来源,再就业又困难重重,社会保障薄弱使生活前景充满风险,而一些地方政府未能妥善处理社会矛盾,过多地依赖于动用行政司法手段进行强制性征地,更使矛盾进一步激化。

20世纪80年代以来,农民外出务工是中国社会的一大景象。据估计,1990年以来,每年有5000万—6000万农村劳动力进城打工,但只有1000万—1500万人口(即约20%)成为持久性迁移者而长久居住在城市(Wu and Zhou,1996)[2]。近年来,广东等地出现的大规模农民工“退保潮”,折射出流动人口对社会保障制度普遍信心不足。

另外,农民流动产生了大量的分离家庭,家庭成员在大部分时间里都处于离散的状态,留守儿童缺乏父母的监护和督促,情感和人格发展受影响,造成留守儿童学习成绩下降、辍学等不良后果。那些随服务一起外出流动的适龄儿童,则面临着在城市中难以获得适当的教育机会和条件的问题。当前城市公办学校资源有限,无法满足流动儿童教育需求。很多地方手续繁杂,还要交纳高额的赞助费。而众多民工子弟学校良莠不齐,部分学校设施较差。这些都直接影响到了农村子女教育投资的质量。

第三节 农村教育相关政策建议

一、完善和改进教育财政体制

(一)提升投入主体重心,明确各级主体投入比例

从发达国家的实践看,其义务教育的管理及政府责任分担模式基本上经历了“以地方政府为主”到“以地方政府管理为主,各级政府共同分担经费”的变迁,并且投入主体的重心从原来的三级行政当局上移至一级或二级行政当局(中央和省级政府)。如美国将义务教育支出的主体从地方学区上移至州,州政府承担了义务教育经费的40%,联邦政府的投入比重也由1940年以前的0.4%提高到1980年的9.8%;法国从市镇上移至中央,中央政府通过国民教育部把全国义务教育教师的工资直接划拨到教师个人账户,从而承担了70%以上的义务教育经费;德国从市镇上移至州,州政府将教师工资直接划拨到教师个人账户,约占义务教育经费的75%;日本从町村上移至中央和县(相当于我国的省),二者分别承担了义务教育经费的25%和68%(红英,2005)。

我国应该借鉴西方的成功经验,根据财权与事权相对称的原则,重新合理地划分并明确各级政府之间的事权和财权。依据义务教育经费在全国的平均值和各级政府财政收入份额,可以考虑进一步明确中央、省、地(市)、县四级政府分担农村义务教育经费的比例。不一定要实行全国“一刀切”,但省级政府应该制定相应的分担方案报中央备案。可以大致考虑中央和省级政府承担70%左右的经费,地(市)、县两级政府分别承担20%和10%的经费。中、西部地区乡镇财政由于财力薄弱,甚至可以不承担农村义务教育经费;东部乡镇经济比较发达的地区,按照县、乡两级政府财力的强弱,可以由乡财政与县级政府平均分担经费。经费具体管理可以委托县级财政进行管理。

(二)完善规范农村义务教育转移支付制度

农村义务教育转移支付是对经济欠发达地区农村义务教育资金缺口进行补偿的机制,是取消农业税后农村义务教育经费的重要来源。要真正实现地区间农村义务教育的均等化发展,必须对当前的转移支付制度进行进一步规范。首先,将农村义务教育转移支付决策过程置于法律和公众的监督之下。由政府的教育、财政部门通过实地调查和科学论证提出转移支付计划,交由人民代表大会讨论并表决通过,并将执行情况在主要媒体上予以公布。其次,减少一般性转移支付中税收返还形式的补助数额,增加平均化的一般性转移支付数,并根据财政经济变化情况适时调整转移支付范围,直接算到县、转移到县,避免中间截留。最后,结合上级政府发展目标和各地学校预算需求确定专项补助计划,并用因素法(哪些因素影响需求)代替基数法(基于往年数)来确定教育专项补助的数额。

(三)将义务教育经费单列,专门统计和管理,提高财政预算约束力度和透明度

当前,中国整个政府预算的编制、审批、执行和监督,甚至预算科目的设置,尚未与国际通行的政府财政统计账户接轨,不符合市场经济条件下公共财政的框架。从《中国统计年鉴》刊出的政府支出项目看,在11个项目中,几乎1/3是涉及经济建设类的,而真正应该由政府做的项目却很笼统,如科学、教育、文化、医疗卫生放在一个项目中,使得教育预算不具有硬约束性。同时,不利于公众、媒体和人民代表大会等机构的有效监督,建议将义务教育经费项目单列。

将农村义务教育经费的分级拨付方式改革为国库直接支付,即包括义务教育经费预算在内的政府预算经过各级人民代表大会通过后,由财政部门直接通知国库对需要经费的学校进行直接支付。拨入的专项资金应该设立专户管理,便于定期审计。这样做既可以加强财政部门对教育资金的管理,又可以防止农村义务教育经费在层层下拨过程中被截留、挤占和挪用,有利于提高教育经费的使用效率。

(四)完善补贴方式

在目前财政补贴义务教育经费体制(“两免一补”)下,学校直接获得财政补贴。这种补贴方式并不能保证办学质量的提高,也有可能导致“寻租”行为和腐败。建议在条件允许的地方,直接向农村学生以发放教育券的方式进行补贴,即由学生自由选择就学学校(建议逐步开放城市学校),以教育券作为学费向学校交纳,学校持教育券向财政结算。教育券方式引入了竞争机制,学生能够自主选择学校,这有利于学校布局调整,促使学校提高教学质量,同时有利于教育经费在使用上的被监督。

(五)多渠道筹集农村义务教育专项资金

拓宽筹资渠道,多方位筹集资金发展农村义务教育具有重要的现实意义。如发行教育彩票,筹集社会资金用于农村义务教育;建立教育基金会,全面管理单位、个人对教育的捐赠;引导和鼓励企事业单位、社会团体和个人投资办学,对其投资成本依法进行税前列支等。这些措施可作为对农村义务教育政府投入机制的补充。

(六)确保落实教师工资待遇

省级政府要真正对农村义务教育负起财政责任,重点是要确保农村中小学教师的工资福利待遇。教育经费一般划分为人员经费、公用经费和建设性经费。目前,教育支出当中人员经费所占比重最大。如我国普通中学和普通小学用于人员经费部分分别占财政预算内教育事业费的83.72%和89.68%,其中农村初中和小学分别占90.14%和91.79%。只要把教师的工资和福利待遇安排好,一般就能比较好地保证农村义务教育的发展。中央政府也三令五申要求各地按时足额发放农村中、小学教师工资,但目前缺乏强有力的配套措施,目前义务教育经费保障机制主要是保障学生,对教师工资没有具体安排。

在切实保障教师的工资待遇和教师队伍的稳定上,省级政府责无旁贷。省级政府应该在清欠拖欠工资旧账的基础上,做好如下工作:一是核定各县义务教育阶段所需的教职工人员经费总数。重新核定各县农村中小学教职工编制数、各县教师年度平均工资水平,核定各县义务教育阶段所需教师人员工资经费总数。二是工资福利支出采用专款的形式交由银行按月发放给老师。其中应由县财政负担的部分,要求县财政按期划入指定账户,该账户由省级教育主管部门直接监管。这样有利于防止基层政府或教育部门截留或挪用义务教育经费,而拖欠教师工资。

二、切实发展职业教育

本书中的实证研究表明,农户子女教育投资在很大程度上受到教育投资预期收益的影响。发展职业教育,培养面向农村或城市的实用型人才,能切实增加就业机会,提高农民对教育投资收益的预期,最终提高子女教育投资。

目前,很多贫困家庭子女的受教育程度主要在初中及以下,而高中及其以上者较少,只能适应基础性工作,不能满足我国已经开始的产业升级换代的人才需求。可以考虑在有条件的地区增加义务教育的范围,把职业高中、中等专业学校和继续教育纳入义务教育的范畴。当地政府在改革农村义务教育财政体制的同时,应该将建立具有公共性质的农村职业技术教育的财政新体制一并考虑。

三、采取综合性措施,降低农户教育投资中的成本

随着义务教育经费保障工作的逐步深入,农户子女教育投资的直接成本,包括学杂费、生活费会越来越低。本书研究表明,教育投资中的“机会成本”也很重要。应该考虑降低农户教育投资的机会成本,使农村家长认识到不完成义务教育的子女,获得收入的可能性和前景较低。可以考虑在有条件的一些地区出台相关政策,限制义务教育学龄的少年儿童特别是女童的用工,以降低家长的“机会成本”。

四、加强农村社会综合协调发展,强化宣传教育,倡导尊师崇学的社会风尚

国务院发展研究中心农村经济研究部课题组的研究发现,目前教育收益率在农村地区升高了,初中教育收益率已经高于小学,劳动力市场的报酬体系已开始明显向较高教育层次倾斜。近年来,东部地区出现了劳动力短缺现象,农民工工资首次出现较大幅度上涨,新一轮教育收益率上升可能已经开始。劳动力成本的上升会迫使劳动力密集型企业或者升级为技术密集型企业,或者转移至劳动力成本相对较低的内地。前一策略会提高沿海地区的教育收益率,后一策略则会提高内陆地区的教育收益率。总而言之,中国的市场转型在改善人力资源配置效率方面将进入一个新的阶段。

这些迹象表明,尽管目前大学生找工作难,但事实上农村教育投资收益呈增长势头。针对这些现象,应该采取多种方式,大力宣传教育投资对增加收入的实际作用,提高农户对教育投资收益的预期。

另外,也应该大力倡导尊师崇学的社会风尚和家庭道德,在农村地区树立和宣扬新型的教育荣辱观。宣扬知识能提高素质进而改变命运的观念,强调完成义务教育是父母抚养责任的伦理观,摒弃教育功利思想。

最后,大力推进农村社会的综合全面发展。农村家庭家长价值观的形成,是多种因素综合作用的结果,只有推动农村经济社会全面、协调、可持续的发展,建成“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村,才能真正创造有利于自觉提高农村子女教育水平的社会文化环境。

【注释】

[1]教育经费主要包括教育事业费(即各级各类的学校的人员经费和公用经费)和教育基本建设投资(建筑校舍和购置大型教学设备的费用)。

[2]Wu,H.X.,and Zhou,L.:Rural to Urban Migration in China,Asian-Pacific Economic literature,10(11),1996

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