第一节 我国老年大学教育行政管理的状况
老年大学的行政管理是指国家行政机关对老年大学的领导和管理。具体说，就是国务院和各级人民政府及其教育行政部门和其他有关行政部门，对老年大学以及各级各类老年学校，依法所实施的领导和管理。它应属于国家行政管理和教育行政管理的组成部分。教育管理学包括教育行政学和学校管理学两个部分，在此我们只论述教育行政学的内容。通常所说的老年学校教育领导管理体制不顺，主要指的就是老年大学教育行政管理上的问题。
一、老年教育行政管理的概念和基本任务
（一）老年大学教育行政管理的概念
老年大学教育行政管理是指国家行政主体依法对老年学校教育的领导和管理。国务院、地方各级人民政府及其有关行政部门，依法对老年大学教育事业所实施的领导、规划、决策、调控和管理。它是国家行政管理和教育行政管理的组成部分。政府及其主管部门对老年大学的行政管理应当包括许多方面，比如制定老年教育方面的行政法规、规章和行政规定，制定老年教育事业发展规划，有效配置各种资源，组织有关方面多办、办好老年学校，规范办学行为，以及通过计划、决策、指挥、执行、反馈、监督等一系列手段，进行执法、评价、督导、服务等活动。(www.guayunfan.com)
我们通常习惯上说“老年大学领导管理体制”问题。事实上，“领导管理体制”是指国家机关、企业事业单位在机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法和形式等。（《辞海》（缩写本），上海辞书出版社1999年版，第274页。）是一个内涵较宽、相对笼统的概念。而行政管理是个比较具体、更加确切的概念，也是教育行政学中经常使用的科学概念。我们此处研究的老年大学教育行政管理，就包含了老年学校教育的领导管理体制问题。
由于我国很多地区老年大学教育的行政管理任务由党委组织或老干部部门承担，所以我们所研究的行政管理问题，势必包含了党委组织部门和老干部部门的若干管理行为。
（二）老年大学教育行政管理的基本任务
总结我国老年大学发展近30年来的管理实践，同时结合行政管理学的理论，在此归纳出老年大学教育行政管理的基本任务如下：
（1）确保各级各类老年学校的方向性，坚持社会主义的政治方向和先进文化的前进方向。
（2）使老年大学教育事业与国民经济和社会发展相适应。随着老年人物质生活的不断改善，逐步满足其精神生活需求，促进社会发展和稳定。
（3）按照老年学校教育发展的客观规律，逐步增强与各级各类教育的沟通和协调发展，推进终身教育体系的构建和学习型社会的形成。
（4）根据国民经济和社会发展以及教育事业发展规划，制定并实施相应的老年学校教育事业发展规划。
（5）依法实施对各级各类老年学校的其他各项行政管理。
二、老年大学的国家一级教育行政管理状况
（一）现行行政管理体制
2001年6月，中组部、文化部、教育部、民政部、全国老龄工作委员会办公室《关于做好老年教育工作的通知》规定：“根据《关于印发全国老龄工作委员会成员单位职责的通知》规定，今后文化部将全面负责全国老年非学历教育工作，指导各级各类老年大学的工作。”至此，老年教育的行政主管部门明确了。
《通知》发出后，地方和基层的老年教育工作者所见到的国家文化行政部门对老年学校教育工作的行政管理行为甚少。此前，2000年11月文化部曾召开过一次全国老年教育工作座谈会暨老年教育经验交流会。
（二）《通知》发出以前老年大学的国家教育行政主管部门未予明确
（1）1995年国家颁布施行的《中华人民共和国教育法》第二条规定：“在中华人民共和国境内的各级各类教育，适用本法”。第十五条规定：“国务院教育行政部门主管全国教育工作，统筹规划、协调管理全国的教育事业”。“县级以上地方各级人民政府教育行政部门主管本行政区域的教育工作”。法律和有法律解释权的机关并未说老年教育例外，但国家教育行政部门至今未对老年学校教育实施行政管理。
（2）1996年国家颁布施行的《中华人民共和国老年人权益保障法》第三十一条规定：“国家发展老年教育，鼓励社会办好各类老年学校”。“各级人民政府对老年教育应当加强领导。统一规划”。但是国务院对由国家哪个行政管理部门来具体实施领导和规划，至今未予明确。
（3）2001年7月，国务院发布了《中国老龄事业发展“十五”计划纲要（2001—2005）》。其中规定了老年教育工作的若干事项，但对老年教育行政管理体制未作规定。
（4）国家老龄工作部门（包括先后存在的中国老龄问题全国委员会、中国老龄协会和全国老龄工作委员会）始终对老年教育工作十分关心，大力支持，作为老龄工作的一部分，多次对老年教育工作提要求、做指示，做了大量工作。1985年12月，当时的中国老龄问题全国委员会召开了第一次全国老年大学经验交流会，请党和国家领导人接见会议代表并做重要讲话。1994年12月，会同国家计划工作委员会等10个部委联合制定了包括老年教育工作在内的《中国老龄工作七年发展纲要（1994—2000）》。在老年教育的一些领域中，起了一定的管理作用。但是目前的全国老龄委是“国务院领导下的议事、协调机构”，本身缺乏行政管理职能，难于对老年学校教育实施系统的行政管理。（《国务院关于成立全国老龄工作委员会的通知》，《老龄工作文件选编》（中央卷），全国老工委办公室编，华龄出版社2002年版，第552～553页。）
（5）地方和基层从中央部门能够听到的主要是中国老年大学协会的声音。协会组织传播国内外的先进经验和重要信息，研讨老年教育发展中的重大问题，开展老年教育理论科学研究，编写和交流优秀教材等。对全国老年学校工作促进很大，功不可没。但是协会仅是一个全国性的社会团体，并非国家行政机关，也未受国家行政机关的委托，因而没有行政管理职能。
以上情况表明，2001年6月《通知》发出以前，老年教育工作的国家一级行政主管部门没有明确；《通知》发出后，全国老龄委确定老年教育的行政主管部门为文化部，但却很少见到行政管理行为。虽然地方和基层的老年教育工作者时常听到或看到一些中央文件、中央领导同志或领导机关对老年教育工作倡导、支持和鼓励的指示、讲话或题词，但是，很少见到国家有关行政机关对老年教育工作的具体行政管理。因此，确切地说，我国老年教育的国家一级行政管理尚未有效建立。
三、地方老年大学教育行政管理状况
2003年3月，以天津市老年人大学为主的一个课题组，向除西藏、海南以外的29所省级老年大学和每个省l～2所省辖市老年大学发出调查问卷63份。在兄弟学校的支持下，共回收问卷46份。回收的问卷中，省级老年大学填写的22份，省辖市老年大学填写的24份。由于课题组所处的地位，无法直接向老年学校教育行政主管部门进行调查，只能向省级和省辖市的老年大学进行调查。但是各老年大学对当地老年大学教育行政管理的情况了解得有多有少，所以问卷填写得有详有略，有的问卷空项不少。
调查表明，我国各地的老年学校教育行政管理有两个基本情况：一是由于中央领导同志和全国老龄工作委员会等机关对老年教育的号召、关心和支持。由于老年教育事业对国家、社会和老年人口的重要作用，也由于地方各级党委、政府对老年学校教育工作的重视，地方各级老年学校教育的行政管理体制基本上都已经建立。二是由于2001年以前一直未明确国家的老年学校教育行政主管部门，国家也未对地方老年学校教育行政管理工作提出具体要求，因此各地对老年学校教育的行政管理，在管理机构、职责范围、管理方法等方面做法不一，各有千秋，特别是主管部门各不相同，类型很多；在管理力度、管理水平、管理内容等方面，地区之间、城市之间、城乡之间和各级之间很不平衡，差距很大；多数地区行政管理既不全面也很薄弱。
现将22所省级老年大学和24所省辖市老年大学填报的46份问卷所反映的情况分述如下：
（一）省和省辖市老年教育行政管理状况
（1）关于行政管理部门的确定情况：46个地区都已经确定了老年学校教育的行政主管部门，但主管部门不尽相同。设立了老年教育领导小组（或老年教育委员会、工作小组）的有8个省（市），除贵州由领导小组直接主管外，其余7个也确定了老年学校教育行政主管部门。老年学校教育行政主管部门中，设立了专管处室的2个，占4．3%；还有8个省或省辖市，占17．4%，名义上也设立了专管处室，但是和老年大学一套机构和人员两块牌子，实际上是由老年大学承担具体行政管理职能；没设专管处室的36个，占78．3%，其中有一部分采取一定形式委托老年大学履行部分行政管理职责。可以看出，不少地区的省、市老年大学都或多或少地协助当地行政主管部门承担一定行政管理职责。老年大学没介入的地方，行政管理往往更薄弱些。
（2）关于老年教育行政主管部门的职责。46份问卷反映，有28个省或省辖市，占60．9%，未明确职责；其余39．1%明确了职责，但一般都较笼统。如有些规定行政主管部门主要解决经费、校舍、设备、编制、干部任免、党组织管理等，事业发展和教学等工作则主要由省、市老年大学指导；有的只管核发办学许可证等证件，只有个别规定得比较具体。例如上海市规定行政主管部门（市教委）的职责为：“把老年教育纳入终身教育体系，依照有关法律、法规的规定，规范各级各类老年学校；承担市老年教育工作小组的日常工作，会同市老年教育工作小组成员单位，根据市国民经济和社会发展的总体规划，编制老年教育事业的发展规划和年度计划；制定老年教育机构的设置标准和管理办法；进行老年教育的业务指导，组织教育督导与评估工作；负责老年教育基本信息的统计、分析和发布。”
问卷还反映，各地老年学校教育行政主管部门的管理力度很不平衡，多数管理薄弱。只有很少地方工作比较系统，能够每年或不定期召开老年教育工作会议，部署推动全地区各级老年学校教育的发展；制定本地区老年学校教育事业的发展规划和计划；协调有关方面，解决政府举办的老年学校的办学场地、经费、设备、干部任免、党组织管理等问题；组织调查研究、经验交流、表彰先进、理论研究、教学督导等活动。
（3）一般情况下，省级或省辖市老年学校教育行政主管部门可以把本地区的各级各类老年学校都管起来；但也有的只管本部门举办的老年学校，其他部门举办的老年学校则自行管理，甚至无人管理。
（二）县（市、区）老年学校教育行政管理状况
在46份问卷中有6份没有填写这项内容。其中有的是该地区县一级尚未建老年大学。
在填写了这个项目的40份问卷中，有20个省或省辖市的县一级老年大学是由老干部部门主管行政管理的，占50%。有3个省或省辖市的县一级老年大学由老年教育领导协调小组或者老年教育委员会主管行政管理，小组或委员会的办公室设在县（市、区）老年大学。这种情况占7．5%。其余占42．5%的17个省或省辖市的县级老年学校教育行政管理状况各异，类型很多。其中11个省或省辖市分别由老干部、教育、老龄、民政、文化、人事等部门承担行政主管职责。例如南京老年大学协会所属31所老年大学就有几种情况：老干部局主管的8所；党委或政府直接主管的2所；文化部门主管的2所；科技教育部门主管的6所；民政部门主管的2所，其他由系统单位主管的11所。其余6个省或省辖市的县级老年大学由两个或者多个部门共同承担行政管理职责。
（三）街道（乡、镇）老年学校教育行政管理状况
在46份问卷中，有23份没有填写这项内容，多是因为这些地区的街（乡、镇）和居（村）委还没有建立老年学校。
在填写了这项内容的23份问卷中，街道（乡、镇）老年学校教育行政管理一般的是县（市、区）里哪个部门抓，街道（乡、镇）就哪个部门（或做这方面工作的干部）管。有由党委组织部门（或者老干办、老干部党支部书记、党委分管老干部工作的副书记）负责的，有由民政部门（或者主管老龄工作的其他部门或干部）负责的，有由文教部门负责的，有成立街道（乡、镇）老年教育委员会负责的。
四、确定老年学校教育的行政主管部门
由于各地的实践不同、认识不同，对科学确定老年学校教育行政主管部门，提出了若干不同的主张。
（一）不同主张归纳意见
1．主张由教育行政部门主管
从长远看，国家和地方都应由教育行政部门主管老年学校教育。其理由是：①符合“十七大”精神；②法律已有明确规定；③符合老年学校教育的基本属性；④有利于老年学校教育工作的开展、提高和逐步规范化。
2．主张由老干部部门主管
一是目前地方老年学校教育行政管理由老干部部门主管的占多数。省级或省辖市老年学校教育由老干部部门主管的占60．9%；县一级老年学校由老干部部门主管的占50%。一些地区管得很好，老年学校教育已经被列为老干部部门的重要任务之一。应当尊重历史和现实。二是老干部部门机构健全，体系完整。党中央和省、地、县三级党委都设有老干部局，上下形成体系；各级老干部工作都有党委负责同志分管，能经常列入党委的议事日程，容易引起党政领导的重视。如果在中组部老干部局中建立老年学校教育主管机构，可以轻而易举地把全国老年学校教育工作管起来。三是老干部部门在人、财、物上有一定实力。特别是很多地方的老干部活动中心条件较好，可以解决办老年学校的突出困难，如办学场地、设备、人员编制等。
3．主张建立老年教育委员会（或领导小组）直接主管
一是老年教育委员会由党委或政府主管负责同志主持，便于争取领导和引起领导重视，一些重大问题和难题容易协调解决；二是委员会吸收老干部、老龄、民政、教育、文化等有关部门参加，便于协调各部门齐抓共管，形成合力；三是委员会一定要设办公室，不管是设在老年大学还是设在其他行政部门，都有了专管机构和人员，使老年教育行政管理从组织上得以落实。
（二）确定主管部门的建议
结合以上几点主张，我们提出以下几点意见：
1．教育行政部门主管老年学校教育利多弊少
课题组经过反复论证后认为，根据党的十七大精神和现行法律，从长远着想，国家和地方应当实行在各级人民政府的领导下，由教育行政部门主管老年大学教育，其他有关行政部门协同管理的体制。
（1）老年学校教育可能有若干属性，但其基本属性是教育。它是我国教育工作、教育事业和终身教育体系的一个组成部分。
（2）有利于按照党的十七大的要求，在全面建设小康社会的进程中，构建终身教育体系和形成学习型社会。由各级教育行政部门管理老年学校教育，有利于把老年人的学习作为全民学习的一个部分，作为终身学习的一个阶段，从而使之成为学习型社会的有机组成部分。
（3）有充分的法律依据。《中华人民共和国教育法》第十四条规定：“国务院和各级地方人民政府根据分级管理、分工负责的原则，领导和管理教育工作。”第十五条规定：“国务院教育行政部门主管全国教育工作，统筹规划、协调管理全国的教育事业。”从以上法律规定可知：从国家讲，老年学校教育应由国务院教育行政部门主管并“统筹规划、协调管理”。从地方讲，老年学校教育也应由地方教育行政部门统一进行宏观行政管理；对非教育部门主办的老年学校，该部门可在“各自职责范围负责有关的教育工作”。
（4）有利于老年学校教育的迅速发展和逐步规范化。不管哪个行政部门管理老年学校教育，只要领导重视，都能得到迅速发展和提高。但是，从长远的角度看，教育行政部门管理更有其特殊的优势，容易促进老年学校教育更加迅速、健康、有序地发展。例如教育部门教育资源丰富，在各类教育结构不断调整的过程，予以适当整合，老年学校发展中的若干困难便可得到顺利解决。此外，教育行政部门对教育法律、法规比较熟悉，教育规章和制度比较健全，教育资源和管理学校的经验也比较丰富，有利于老年学校提高质量、规范管理。
2．其他行政部门主管老年学校教育弊多利少
（1）组织部门或老干部部门管理。这种管理体制确有很多优势，目前许多地方也管得很好。但它的主要任务是管好老干部，办老年大学，仅是为老干部服务的一项活动；从长远看，随着老干部数量的减少，面向广大社会老年人口的老年学校教育与其主要任务有不协调之处，而且党委部门履行行政管理职责受到一定限制；同时，业务不对口，不利于构建终身教育体系和与各级各类教育的沟通和协调发展，不利于老年学校的规范和提高；对社区老年教育管理也有些鞭长莫及。
（2）建立老年教育委员会（或领导小组）或者由其办公室直接主管老年教育。这种管理方式主要负责人一般都是兼职，如果主要负责人抓得紧，作用会很大，抓得不紧，就可能形同虚设，目前有的地区的老年教育委员会就流于形式了。临时机构很容易因为领导人的变化和注意力的转移而影响事业发展。而且法律依据不足，缺乏国家行政机关基本的、系统的、经常性的管理和指导；不利于老年学校教育同整个教育事业、同经济社会发展的沟通和协调发展。当然，如果在确定了老年学校教育行政主管部门的前提下，为了加强政府的领导和协调有关部门齐抓共管而建立老年教育委员会的就另当别论了。
（3）老龄委管理。老龄工作委员会是在政府领导下由有关行政部门共同组成的“议事、协调机构”。其办公室并非行政管理部门，不具备更多的行政管理职能。发号召、提要求、协调有关部门可以起很大作用，但系统地管理老年学校的预测计划、学校设置、政治思想、人事行政、财务行政、教学行政等各项行政工作，却有很大困难。
（4）文化行政部门主管。文化行政部门对老年人的文化教育活动（即前述的广义的老年教育，或称老年社会教育），其中很多内容当然应当由文化行政部门主管。但对老年学校教育，如果由文化行政部门主管，同现行的《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国民办教育促进法》等法律抵触，不利于实施依法治国的基本方略。而且对贯彻党的十七大精神，构建终身教育体系和形成学习型社会不利，容易把老年学校教育从教育事业统一、连贯的大链条中分割出去。另外，文化行政部门和老年学校教育的性质、业务不对口，管理起来难度很大。调查中，目前尚无主张由文化部门主管的。
3．教育行政部门主管老年学校教育必须逐步调整
（1）鉴于目前老年大学教育主管多元化的局面，由教育行政部门主管老年教育必须从实际情况出发，逐步调整和改进。当前首先需要依法调整国家一级的老年学校教育行政管理体制。现行国家老年学校教育行政管理主管部门是根据全国老工委【1999】4号文件确定的，全国老工委的规定，结束了老年学校教育十几年没有行政主管部门的历史，本来是件大好事，但该文件明显和我国教育法、民办教育促进法等法律相抵触。因此需要做必要调整。至于地方，由于各地已经历史地形成了对老年学校教育行政管理情况各异，主管部门类型很多的现状，因而需要稳步过渡。特别是那些目前由非教育行政部门主管老年学校教育的地区更要慎重。在一定时期，有的地方老年学校教育行政主管部门也可能是多元化的。
原来由非教育部门举办的公办老年学校，按照实际情况，可以仍由原举办部门继续办，也可以移交教育行政部门举办，应当以有利于事业发展为准绳，依照法律，妥善处置。行政主管部门和举办学校的部门可以是一致的，也可以是相分离的。一个地区，学校的举办部门应当是多元化的，而行政主管部门则应当统一。
（2）老年学校教育涉及方方面面，有些工作只由主管部门一个部门管理是困难的。因此必须有关部门齐抓共管，形成合力。这是许多地方多年来行之有效的经验。各级政府可根据实际情况和传统做法，采取一定的形式，调动各有关部门的积极性，既要有主有从，又要职责明确；既要避免孤掌难鸣，又要避免互相推诿。上海市按照“一方牵头，各方参与，分工负责，协调发展”的原则，以教育行政部门为主，组织有关部门，合理分工、各司其职的做法也可以借鉴。
对街道（乡、镇）老年学校教育的管理，教育部门和老龄部门各有优势。教育部门可以通过社区教育，特别是利用农村成人学校阵地发展老年学校；老龄部门可以通过民政科室、居（村）委和老年社团等组织老年人学习。可以根据实际情况，参照上海等地的经验，发挥各方优势，协同管理，把发展社区老年学校和发展远程老年教育结合起来。这是大面积提高老年人口在学率的重要途径。
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