我国高职院校投资融资体制的沿革_高职院校机制改革

时间:2019-07-03  栏目:理论教育  点击:3 次

我国高职院校投资融资体制的沿革_高职院校机制改革

第四章 我国高职院校投资融资体制与机制创新研究

一、制度决定体制,体制决定机制

“制度”、“体制”和“机制”是中国改革的进程中广泛使用的三个基本概念。过去,我们往往是把它们作为三个相近的概念来使用,而随着认识的深入和改革开放的不断推进,我们逐渐把这三个概念明显地区分开来,并赋予其特定的涵义。

一般而言,我们说的制度和体制,不是在一般琐细的意义上,而是在包括经济、政治、文化等各个领域在内的整个社会结构体系的意义上使用的。我们说的制度是经济制度、政治制度和其他各方面的社会制度;我们说的体制是经济体制、政治体制和其他各方面的社会体制。这个意义上的制度和体制,实际上都是用来描述和反映一定的社会关系的,包括经济关系、政治关系以及其他各方面的社会关系。过去我们对于社会关系往往是从其总体性质上笼统地加以把握,而现在我们可以将其区分为制度和体制两个不同的层面。也就是说,任何一种社会关系都应该从制度和体制这两个层面上去把握。所谓制度主要是体现一种社会关系的基本性质规定、基本建构原则,是这些规定和原则的凝结;而所谓体制[1]则主要是指一种社会关系的具体样态,即社会关系的基本规定和原则的具体实现形式;所谓机制,就是客观事物内部各个部分之间的有机联系以及在运动中相互影响的模式,简单地说就是指运作体系与运作规律的有机结合。[2]

例如在生产关系领域,我们常说的“公有制原则”、“按劳分配原则”等,就属于制度的范畴,而十五大特别要求的探寻“公有制的具体实现形式”,就属于体制的范畴,十六大提出的“管人管事管财相结合”,就属于机制的范畴。(www.guayunfan.com)

从哲学上说,制度和体制、体制和机制的关系,正是所谓内容和形式的关系。内容和形式是唯物辩证法的一对基本范畴,所谓内容是指事物内部各种要素的总和,而形式则是指构成内容的各种要素的结构和内容的外部表现方式。任何事物都有自己的内容,而任何内容都必须借助于一定的形式才能表现出来;设想只有内容而没有形式,或只有形式而没有内容,都是不可能的。在这里,制度是一种社会关系的内容的凝结,即社会关系的基本性质规定和建构原则的凝结;体制是这种制度内容的实现形式;机制是这种制度内容的实现机构、行事规则、业务流程和运行规律。任何一种社会关系都有自己的制度内容,而任何一种制度内容(性质规定和建构原则)都只有借助于一定的体制形式和具体的机制才能实现出来。每一种社会关系都是制度、体制和机制的统一,即内容和形式的统一。

制度、体制和机制作为社会关系的三个层面,是相互作用和相互制约着的。制度作为内容决定着作为形式的体制,体制作为内容决定着作为形式的机制,一定的制度内容总是要选择与之相适合的体制形式,一定的体制内容总是要选择与之相适应的运行机制;而作为形式的体制、更低层次的形式的机制又反过来制约着作为内容的制度,体制、机制适合不适合,直接关系到制度内容能否充分地展开和实现出来。当然,内容决定形式并不意味着一种内容只能有一种形式,一种内容完全可以借助于多种不同的形式表现出来。而形式适合内容也并不是说一种形式只能适合于某一种特定的内容,在许多场合下,同样的形式完全可以适用于不同的内容。由此,制度、体制和机制的相互制约、相互作用便在实践中表现出丰富的多样性来。

将一种社会关系区分为制度、体制和机制两个层面,并从内容和形式的关系上去把握这三个层面的相互关系,能使我们对社会关系的认识深化,并让我们能够对现实实践中的许多重大问题做出更为科学的分析。而这一认识成果的取得,本来就是与这些重大问题的研究联系在一起的,特别是以对社会主义实践中的重大曲折进行深刻反思、对我们的改革开放和建设有中国特色的社会主义道路进行深入探讨为背景的。从一定意义上说,制度和体制的科学区分,是当今中国改革的一个重要理论支点。过去,我们在建立社会主义基本制度的同时,也为这一新生的制度选择了一套具体的体制作为它的实现形式,这就是我们常说的以高度集中的计划经济体制和相应的高度集权的政治体制为特征的“苏联模式”。这种“苏联模式”已被实践证明是不成功的,但这并不能等同于社会主义的失败——社会主义社会完全可以抛弃这种模式而重新选择另外的更为适宜的模式。正是基于这样一种理性的认识,中国共产党人在邓小平的带领下,开始了建设中国特色的社会主义的新的探索。所谓建设中国特色的社会主义,也就是要从中国社会主义初级阶段的实际出发,围绕经济建设这个中心,通过全面的体制改革建构社会主义社会的新的模式。不认识制度与体制的辩证关系,就不能真正科学地认识这一探索的意义。这里应特别注意对社会主义市场经济的认识和理解,因为我们过去长期存在着一种不正确的认识,即将计划经济等同于社会主义,而将市场经济等同于资本主义。追究这种认识的错误根源,正在于没有能够区分制度和体制,而将它们混为一谈。社会主义和资本主义是两种不同的制度,而计划经济和市场经济则是属于体制的层面,如邓小平所说“都是手段”[3],本身并没有主义之分。在现阶段,实践证明市场经济体制较之计划经济体制更能适合生产力的实际水平;虽然市场经济体制长期以来一直是为资本主义所采用,但它同样可以为社会主义所采用,周围社会主义经济制度的实现形式而为社会主义服务。所以,我们提出社会主义市场经济的目标模式,就是要将市场经济体制与社会主义经济制度有机地结合起来。

中国的改革从一开始就具有十分深刻的性质,它不是要对旧体制做细枝末节的修补,而是要“从根本上改变”旧体制[4],所以邓小平称之为“中国的第二次革命”[5]。但是,这个革命主要是体制意义上的革命,它并不是要改变我们的社会主义基本制度,而是要为这一制度寻找新的更为适合的实现形式;所以邓小平又说:“改革是社会主义制度的自我完善。”[6]只有从制度和体制的辩证统一着眼,才能正确理解中国这场改革的真实性质。

二、我国高职院校投资融资体制的沿革

“高等职业教育投资”又称“高等职业教育投入”,是指国家、社会及个人直接或间接投入职业教育领域的人力和物力的货币表现。高等职业教育投资是高等职业教育事业发展和提高的物质保障,是整个职业教育事业扩大再生产得以顺利进行的重要保证。

高职教育投资体制是为解决高职教育经费的来源和负担主体、高职教育经费的筹措、有效配置与管理使用的制度规范,是为保证高职教育事业发展,高职教育和社会经济协调发展的一项重要制度。它既是高职教育体制的基本组成部分,也是财政体制的重要组成部分。

为便于分析,在具体分析之前,我们想将高职院校进行归类。从投资主体的角度[7],可以将现有的高职院校分为三类[8]:

第一类是所谓的公办[9]体制,这类院校的办学资金来源主要是政府拨款,再加上学生的学费所得。它包括大部分政府或行业创办的高职院校或是由传统中专校、原地方职业或职工大学升格、改制而来的高职院校,一些普通高等院校在其校内设置的独立的二级职业技术学院,也就是通常所说的国有民办院校,它们虽按民营机制进行运作,但教育资源资金来源还是政府拨款,也应纳入公办院校当中。这类学校在1998年教育部将高职院校的设置审批权、专业设置权和招生计划审批权都下放给省级政府后,确实调动了地方政府发展高职高专教育的积极性。截止2002年底,全国举办高等职业教育的院校已达1374所,其中独立设置的职业技术学院548所,高等专科学校219所,成人高等学校607所。此外,一部分本科院校的二级职业技术学院和具备条件的民办高校也在举办专科层次的高等职业教育。目前,全国专科在校学生约为781万,占高等学校在校生总数的53%[10],比1998年增长114%[11]。其规模已是我国高等教育的半壁江山,成为我国高等教育的一支重要的生力军。

第二类就是民办体制,这类院校主要由非政府部门的企、事业单位、社会团体及其他社会组织和公民个人,利用非国家财政性教育经费,面向社会举办。这类学校的来源比较复杂,有的是从公办职业教育机构改转制而来,有的是由民间组织自筹资金创办,有的是民营企业为适应公司发展需要而创办或者是收购其他形式的教育资源重新组建而成。教育经费主要是院校的创办组织或者个人提供,学费是主要的日常经费来源。

第三类是股份制的高职院校,这类院校表现出明显的投资主体多元化的特点,往往多方集资、社会办学,实行股份制模式运作的体制。这样的高职院校是更加严格意义上的产业化运作方式,创建的资金由参股各方共同筹集,学院的重大事项由董事会决定,或者委托由董事会任命的校长负责。我们注意到,这样的形式已经被为数不少的新办高职院校或多所公办中专校合并改制的高职院校所采用,而股份构成也非常复杂,有的是政府和企事业单位参股的,有的是几家企业或者是民间组织参股的,有的是纯粹自然人入股的,也有境外投资者按照中国的有关政策法规的规定投资入股的(即中外合资型)。

这三类高职院校中,第一类学校就是我们通常所说的“吃皇粮的”,它们的办学经费有可靠的保障,相应的,承担的社会责任也更大,所受的政策限制也比较多。第二类院校是真正意义上的民办院校,由于产权明晰,追求发展壮大的冲动十分强烈,因而学院的快速扩张有内在动力。第三类高职院校即股份制形式的,由于经营体制上采取较为成熟的现代企业制度,在资本的升值欲望与教育产品的开发之间能够找到平衡点,只要无重大决策错误,学院的持续发展比较有保证。在《社会力量办学条例》、《中华人民共和国民办教育促进法》颁布后,后两类高职院校都有比较明显的增长。

对于民办体制和股份制的高职院校,其投资体制已经市场化或基本市场化,因此,我们的分析主要集中在公办体制的高职院校上,在必要的时候也引入对民办体制的高职院校的分析。

自中国高职教育在80年代诞生以来,公办体制高职院校的投资融资体制发生了一系列重要变化。这种变化主要体现在《关于教育体制改革的决定》、《中国教育改革和发展纲要》、《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国职业教育法》、《中华人民共和国高等教育法》等重要文件中。

(一)财政拨款体制的改革

第一,财政对高职教育拨款实行了中央、部委、行业与地方分担逐步过渡到以地方财政为主的制度。国家预算管理自建国以来就延续的“统收统支”[12]在1980年改为“划分收支,分级包干”的“分灶吃饭”体制[13],中央财政支出和地方财政支出中都有文教科学卫生事业费和高等职业教育基本建设投资,投资主体已经由过去的一个“中央财政”变成了“中央财政和地方财政”两个,而中央财政的投资也包括由部委、行业的投资,如煤炭、化工、电力等部委、行业对下属高职院校的投资。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》(以下简称《决定》)开始将教育投资和管理的权力下放给地方,提出“为了保证地方发展教育事业,除了国家拨款以外,地方机动财力中应有适当比例用于教育,乡财政收入应主要用于教育。”《决定》指出,“职业技术教育恰恰是当前我国整个教育事业最薄弱的环节”,要在大力“发展中等职业技术教育”的同时,“积极发展高等职业技术院校”。此后,高职院校和高职教育在我国就逐渐兴盛起来。1993年中共中央、国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》(以下简称《纲要》)提出,“对地方举办的高等教育的领导和管理,责任和权力都交给省(自治区、直辖市)”,“(地方举办的高等教育)自行解决办学经费”。“要逐步建立以国家财政拨款为主,辅之以征收用于教育的税费、收取非义务教育阶段学生学杂费、校办产业收入、社会捐资集资和设立教育基金等多种渠道筹措教育经费的体制。通过立法,保证教育经费的稳定来源和增长”。1995年3月18日颁布的《中华人民共和国教育法》(以下简称《教育法》)又进一步简政放权,扩大省市、自治区的教育决策权和包括对中央部门所属学校的统筹权,由省市、自治区自行解决办学投资,高等教育中央与地方两级管理。高等教育根据学校隶属关系,分别由中央和地方财政负担。1996年5月15日颁布、9月1日起施行的《中华人民共和国职业教育法》提出,“各级人民政府、国务院有关部门用于举办职业学校和职业培训机构的财政性经费应当逐步增长。”1998年8月29日通过、1999年1 月1日起施行的《中华人民共和国高等教育法》(以下简称《高教法》)规定:“省、自治区、直辖市人民政府统筹协调本行政区域内的高等教育事业,管理主要为地方培养人才和国务院授权管理的高等学校。”此举体现了教育预算管理中的事权与财权的统一,明确了中央与地方的权利和义务,有助于增加地方对教育的投入。

最具有标志性意义的,是1998年教育部将高职院校的设置审批权、专业设置权和招生计划审批权都下放给省级政府,这意味着从此后,新办高职教育的投资主体已经完全转移到了地方政府。

第二,明确规定了高职多元教育经费来源中,以财政拨款为主,规定了财政性教育经费和教育财政拨款增长的原则和数量,明确了政府教育经费支出在国家预算中单列。

《教育法》和《纲要》都明确规定“国家建立以财政拨款为主,其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制”,从而在制度上规范了政府对包括高职教育在内的教育投资的义务,以及财政拨款在高职多元教育投资中的主体地位,有利于防止教育经费来源市场化和教育的商业化。

针对教育经费决策的随意性和教育经费数额的不稳定,一系列教育法规,尤其《教育法》和《纲要》对教育经费的增长及其相对量做出了规定。①“两个提高”,即国家财政性教育经费[14]支出占国民生产总值的比例应当随着国民经济的发展和财政收入的增长逐步提高;全国各级财政支出总额中教育经费所占比例应当随着国民经济的发展逐步提高。②“三个增长”,即各级政府教育财政拨款的增长高于财政经常性收入的增长,并使按在校生人数平均的教育费用逐步增长,保证教师工资和生均公用经费的逐步增长。③财政性教育经费占国民生产总值的比例,20世纪末达到4%[15],财政用于教育支出的比例,“八五”期间要达到全国平均15%。[16]这种规定在新中国教育史上还是第一次,它体现了教育与经济发展的关系,约束了中央和地方政府的行为,保证了财政性教育经费和财政用于教育拨款伴随经济发展而稳定增长,在一定程度上缓解了高职教育经费短缺的压力。

针对我国政府用于教育的支出在国家预算科目中级次较低、缺乏透明度、不利于各级人大和公众的监督以及在教育经费的预算分配与管理中财权与事权分离导致教育经费需求与财政供给脱节的情况,1995年通过的《教育法》第55条规定:“各级人民政府的教育经费支出,按照事权和财权相统一的原则,在财政预算中单独列项。”

第三,开始探索对包括高职院校在内的高等学校拨款制度改革。

政府财政和教育部门对高等学校的事业费拨款,83年以前是公用经费定额加专项补助的管理模式。80年代中期以来,各地探索过人员经费定额和公用经费定额加专项补助的预算管理模式、生均综合定额加专项补助的预算管理模式、生均公用经费定额加专项补助的预算管理模式、生均综合定额的预算管理模式[17],基本依据是在校生人数和各项开支标准。它体现了学校间在获得政府公共教育支出上的平等,但体现不出经费使用的效率和社会效益上的差别,也体现不出政府的高教政策。为此,《中国教育改革和发展纲要》第21条规定:“改革对高等学校的财政拨款机制,充分发挥拨款手段的宏观调控作用,对于不同层次和科类的学校,拨款标准和拨款方法也有所区别。改革按学生人数拨款的办法,逐步实行基金制。”但基金制的拨款方式一直没有真正实现。最近教育部提出了在高职院校中开展类似普通本科院校“211”工程的“卓越工程”设想,对重点高职院校进行重点扶持,目前已进入实施阶段,在高职院校中发挥了巨大的示范带动作用。

(二)开征城乡教育经费附加

1986年,国务院决定开始在城市的国营、集体和个体企业征收营业额1%的教育附加费(当时包括产品税、附加税和营业税)。征收比例在1990年8月提高到2%,凡缴纳产品税、增值税、营业税的企业必须缴纳。1994年税制改革后,“三税”改为消费税、增值税和营业税,附加率为3%。但这种教育附加费主要用于基础教育,很少惠及高等教育,其对高职教育的象征意义要远远大于实际意义。因为《教育法》规定,“税务机关依法足额征收教育费附加,由教育行政部门统筹管理,主要用于实施义务教育。省、自治区、直辖市人民政府根据国务院的有关规定,可以决定开征用于教育的地方附加费,专款专用。农村乡统筹中的教育费附加,由乡人民政府组织收取,由县级人民政府教育行政部门代为管理或者由乡人民政府管理,用于本乡范围内乡、村两级教育事业。农村教育费附加在乡统筹中所占具体比例和具体管理办法,由省、自治区、直辖市人民政府规定。”

从80年代开始,农村也开征教育附加费。农村教育附加费与城市教育附加费在两个方面有所不同。首先,农村教育附加费仍然是预算外资金,其次是对农民和企业都征收。国家政策要求乡镇政府征收教育附加费,由县教育行政部门或乡镇政府管理,只能用于农村地区的中小学。征收比例一般为农民人均年纯收入的1%,以及乡镇企业和私人企业税额的1%。到1990年,农村教育附加费开始对城镇地区居民住宅建设和商业性建筑征收,以支持农村教育。在一些地区,公职人员和国有企业职工也要交纳工资收入的2%作为农村教育附加费。

(三)非义务教育的学费制度

以前,中国高教普遍实行免费受教育制度,教育经费全部由政府负担,政府还为大学生提供助学金(生活费)和免费医疗、住宿和部分交通费。但是,按照人力资本理论,受教育可以获得预期经济与非经济的收益(主要是心理上的享受和精神上的满足),受教育者或其家庭应按照“谁投资,谁收益”的市场原则,付出一定代价——缴纳一定学费,作为获得回报的投资。在高等教育属于选择性而非普及性教育时,被选中的少数人才能接受高教免费,意味着多数人纳税而少数人受益,有悖于公平,而且随着居民收入水平的提高,非义务教育的受教育者有能力负担一定的学费,受教育者交学费也既能缓解教育经费短缺,也有利于扩大高教规模,使更多的人享受高教公平。因此,我国从1989年开始对高等教育象征性地征收学费,并于90年代中期,对非义务教育普遍实行收费制度。1996年12月,教育部、国家计委和财政部联合颁布了《高等学校收费管理暂行办法》,提出高等学校的学费“要根据当地经济发展水平、办学条件和居民经济承受能力”确定。2000年6月,教育部、国家计委和财政部又联合发出通知,指出高等学校的收费水平要“依据高等学校年生均日常运行费用、财政拨款、当地经济发展水平和居民承受能力等情况确定”。因此,我国各个地方的高职院校,收费标准是根据省物价部门、财政部门和教育部门的指导意见,由地、市级政府决定。这一地区主导确定学费的方式有利于地方根据地方经济发展水平、家庭收入状况和对学费的承受能力合理学费水平,避免了全国一刀切的尴尬。但有一些民办高职院校,对学生的收费是最重要的资金来源,而且经常是学校运转的唯一资金来源。为缓解高职非义务教育征收学费而可能出现的教育机会不平等,高职院校同时实行了学生资助制度,包括助学金、勤工助学、优秀学生奖学金、部分专业的专业奖学金以及贷学金制度。其中,对家庭困难大学生的贷款成为一项主要的学生资助制度。

(四)校办产业和学校有偿服务收入

我国的高职院校中,为贯彻教育方针,实行教育与生产劳动相结合,同时也为学生提供实习或实训基地,一般都举办校办工厂或农场,但不是以获取经济效益为主要目的。同时鼓励学生开展勤工俭学、助教助研、参与后勤服务和管理等。改革开放以来,为解决教育经费的不足,将发展校办产业和有偿社会服务,作为筹措教育经费的一项重要制度确立下来。《中国教育改革与发展纲要》第48条规定:“继续大力发展校办产业和社会服务,逐步建立支持教育改革和发展的服务体系,各级政府和有关部门,要给予优惠政策。”《教育法》第58条规定:“国家采取优惠政策,鼓励和扶持学校在不影响正常教育教学的前提下开展勤工俭学和社会服务,兴办校办产业。”为支持校办产业,尤其高等学校的高科技产业的发展,在贷款和税收方面都给予了优惠。目前,勤工俭学、校办产业、社会服务收入中的一部分用于教育发展,已成为中国特色的、筹措教育经费的重要途径之一。

(五)社会捐资、集资

动员各种社会力量为教育发展捐资,在自愿原则下为高职教育集资,是教育融资的重要途径之一。它已逐步形成为一种制度。

《纲要》第48条规定:“鼓励和提倡厂矿企业、事业单位、社会团体和个人根据自愿、量力原则捐资助学、集资办学,不计征税。欢迎港澳台同胞、海外侨胞、外籍团体和友好人士对教育提供资助和捐赠。《教育法》第59条对乡政府集资办学做了规定。第60条规定:“国家鼓励境内、境外社会组织和个人捐资助学。”

此外,国家还鼓励非政府机构的团体和个人举办高职教育,经费自行筹集。《教育法》第25条规定:“国家鼓励企事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人依法举办学校及其他教育机构。”《纲要》提出要“改变政府包揽办学的格局,逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制”;提出“职业技术教育和成人教育主要依靠行业、企业、事业单位办学和社会各方面联合办学”。国务院还于1997年和2002年分别《社会力量办学条例》和《中华人民共和国民办教育促进法》。民办高职院校的教育经费由举办者筹集,除学费以外,主要来自非政府的企事业单位、社会团体和个人的投入,也是高职教育投资体制的一个组成部分。

我国还在探索通过贷款、教育银行、教育储蓄、教育基金等金融手段为教育融资,并利用世界银行教育贷款、中外合作办学等方式,引进外资来发展我国高职教育。

目前,我国高等职业教育投资途径主要有六种:

(1)政府财政拨款,包括高等职业教育事业费和高等职业教育基本建设投资。这是高等职业教育资金的一个主要来源。

(2)企业或行业对高等职业教育的投资,通过委托培养的方式使企业或行业交付一定的人才培养成本。

(3)私人投资,通过收取学费的形式,使受教育者个人和家庭提供的教育费用。

(4)社会团体、海外侨胞、港澳同胞及国际友好人士或组织的捐赠。

(5)校的校办工厂、科技服务创收,将经营的利润投入到学校教育教学活动中。

(6)信贷。南昌高等专科学校等六所学校整合教育资源组建南昌市属南昌科技大学后,获得银行授信2.5亿元。贵州财经学院2001年该院与贵阳市商业银行达成了1亿元授信贷款,开工修建综合教学楼、运动场、教学实验楼。北京科技研修学院获得中国农业银行北京分行的巨额授信。江西渝州科技职业学院依靠银行的1亿元授信贷款,建设渝州学院大学城。

三、当前我国高职院校投资融资体制和机制的主要特点和问题

(一)当前我国高职院校投资融资体制和机制的主要特点

1.财政投资仍然是主力,但中央财政在逐渐减少,而地方财政在高职院校的投资比重在不断增加。我们以2000年的中国各类学校教育经费情况为例来分析。由于缺乏专门的高职院校统计资料,我们暂以包括高职院校的所有高等学校数据来分析。2000年,包括高职院校的高等学校经费总额为9831365万元,其中国家财政性教育经费5637055万元,占高等学校经费总额的57.34%。

表4-1 中国各类高校教育经费情况(2000年)单位:万元

资料来源:国家统计局网站,http://www.stats.gov.cn/yearbook2001/indexC.htm

表4-2 中国年度教育经费情况(1991-2000年) 单位:万元

资料来源:国家统计局网站,http://www.stats.gov.cn/yearbook2001/indexC.htm

表4-3 全国各类学校教育经费情况(2001年)(单位:万元)

资料来源:中华人民共和国统计局编.中国统计年鉴(2003).北京:中国统计出版社,2004.748;中华人民共和国教育部.中国教育统计年鉴(2002),北京:人民教育出版社,2003.384

对1991年以来的数据分析仍然也能得出同样的结果。1991到2000年的这一比例分别为84.46%、84.05%、81.87%、78.91%、75.16%、73.89%、73.57%、68.92%、68.29%、57.34%。

2.行业投资仍然热情不减。这表现在两个方面:一是电力、电信、邮政、铁路、石化、交通等行业主管部门处于行业发展的长远考虑,继续对行业过去投资的高职院校及专科院校进行了积极的投资。如长沙铁路职业技术学院在过去3年中从铁道系统获得的投资达到5000万。二是地方行业、行业协会对相关职业院校的经济投资。武汉水利电力学校“十五”期间得到了葛洲坝电站、隔河岩电站超过1200万的投资。

3.地方投资迅速增长或者说高职教育投资的地方化。这种地方化通过两个方面表现出来:一是高职院校的审批权下放后,地方政府成为投资的主力。以深圳市为例,在2000~2005年,深圳市为深圳职业技术学院投资5.5亿,使深圳职业技术学院迅速建立了新校区、第二、第三工业中心,招生规模由3000人扩大到5500人,在校生2005年已经达到1.6万人。二是地方行业协会、地方企业以各种形式对当地高职院校的投资或支持。如苏州技术学院的敏孚机械系就是依靠当地敏孚集团建立起来的,学校出地,企业出钱、出设备。

4.民间投资办高职教育的热情不减。中锐集团投资创办了无锡南洋学院,广州岭南集团创办投资兴办了“广州岭南文化技术学校”、“广东岭南职业技术学院”,光华实业集团公司投资了苏州光华教育投资有限公司暨苏州工业园区职业技术学院,香港五幺(11111)教育集团创办了恒阳五虎山艺术学院,拥有10亿元资本的中国教育投资有限公司(简称中教投资)以职业教育、高等教育为主要投资方向。珠江教育投资有限公司已经基本形成包括基础教育、高等教育、中高等职业教育在内的适应终身教育要求的教育服务体系和比较完善的教育产业体系。北京北大公学教育投资有限公司(简称北大公学)是北大青鸟集团旗下专门从事高等教育领域投资及国际合作交流的企业,运营管理着北大青鸟集团与中国老教授协会合作、共同主办的中华研修大学,学校下设文法财经学院、北大青鸟计算机学院、国际汽车学院、城市发展学院、影视学院、国际学院、研修生院和培训中心。上海光华教育投资管理有限公司2002年成功创建了武汉光华信息技术职业学院,目前正在筹办北京软件学院、无锡影视学院、广州光华信息学院。大红鹰集团创办了大红鹰职业技术学院。

(二)当前我国高职院校投资融资体制和机制的主要问题

虽然中国已经建立起了一个以国家财政拨款为主、多渠道筹措高职教育经费的体制,实现了高等职业教育资金来源途径的多样化,各种机制也在逐步的改进和完善中,但还存在许多缺陷和问题,严重影响了高等职业教育的健康、持续发展,主要表现在:

第一,对高职教育投资存在一些观念或者说理念性障碍。社会主义市场经济体制下,以前“包分配、不缴费、当干部、跳农门”的职业教育发展的优惠政策已取消,“扩招热”、“普高热”和“人才高消费”现象的出现,加之长期以来人们对职业教育的偏见与鄙薄,认为高等职业教育是“二流教育”,是那些高考落榜生和差生的收容所,是差生归大堆的地方,因此,很多学生宁愿复读去挤“独木桥”,甚至不惜重金缴费读普通高等院校,也不愿跨进高职院校。这种教育畸形的消费观念,出现了普通高等院校“门槛挤破”,职业院校“无人问津”的不正常现象。而且政府部门似乎一直存在着一种倾向,认为职业教育尤其是高等职业教育应该是行业和企业的事,政府应该少投入。这对高职教育从政府渠道和民间渠道获取资金来源,都构成了潜在的致命伤。

第二,投资体制不健全。由于法律法规的不完善,我国各种所有制企业承担职业教育经费的机制普遍没有建立起来,企业办学的积极性不高,企业投入高职职业教育的经费比例在有些地方呈下降趋势。实际上,发展高职教育,直接受惠者是企业(特别是非公有制企业)和受教育者,最终后果是提高生产效率,促进区域经济的增长,凸显了政府政绩,最终受惠者是政府。因此,政府固然应该出资发展高职教育,收益者也通过非义务教育的学费制分摊了成本,但企业也应该为自己的受益买单,而且应该是自觉买单。如果企业对高职教育的投资缺乏或无力,没有制度的约束力,那是高职教育投资体制的不完善。

第三,政府对高职教育重视不够,教育投资主要投向高等教育,高等教育中主要投向普通高等教育,高职教育投入经费比率下降,高职教育经费缺口较大,投资比例不合理;国家财政拨款标准较低,生均事业费低于普通高中。我国教育投资严重不足,不仅低于世界平均水平,还低于发展中国家平均水平。诺斯在其《制度、制度变迁与经济绩效》一书中指出,投资于生产性知识的制度激励缺乏是一种普遍的现象,即使是在发展中国家也是这样。在发展中国家,政府即使要投资教育,也常把投资错误地诱导向高等教育,而不是比高等教育有更高社会回报率的职业教育。实际上,包括高职教育在内的职业教育比普通高等教育具有更高的产出率,在中国努力缔造一个制造业大国的过程中,教育应该优先于物质资本投资,而在教育投资中,职业教育绝对是一个应该优先投资的教育板块。但是,我国教育部下拨的教育资金大都投入到各个重点高校和一些院校的重点专业、重点学科,而对高职教育的投入相当少,最终导致高职教育经费的不足,高等职业教育发展面临资金短缺。《1997年世界发展报告》的统计认为,世界上政府教育投入占GDP的比例,低收入国家平均为3.1%,中等收入国家平均为4.3%,高收入国家平均为5.8%,120个统计资料比较完整的国家总平均为4%,我国仅2.4%,低于低收入国家平均数,而职业教育经费更低,占教育经费的比例很少。

第四,各级政府的事权和财权不对称,财政体制内教育经费的分配不合理,中央在全国范围内在高职教育领域没有提供有效的专项转移支付。根据我国的《教育法》、《高等教育法》、《义务教育法》和《〈义务教育法〉实施细则》,提供义务教育属于省、地市、县市、乡镇政府的事权,提供高等教育则属于中央和省政府的事权,而实际上我国高职教育主要由地级市以上的城市兴办。随着高职院校审批权下放到省,省批地方出钱,实际上也意味着把保障高职办学资金的主要责任下放到地级市一级。按现行财政体制,财力是向上集中,越到基层可用财力越少;而教育体制上实行的是“分级办学、分级管理”。地方财政收入太少,而负责的事务太多,不对称的财权和事权,是高职教育经费短缺的重要制度原因。

第五,政府希望民间投资能补政府投资在职业教育投资上的缺,但又没有提供足够的政策激励,甚至可以说是民间高职教育投资一直普遍受到排挤和抑制。政府提供义务教育,意味着包括高职教育在内的高等教育不在政府包办的范围之列,高等教育要更多地实行兼顾公平的市场化运作方式;意味着包括高职教育在内的高等教育不一定要由政府的公立学校来生产高等教育服务。由此我们应该得出的结论是政府应该鼓励民间资本进入高等教育领域。如果政府以财政支持普通高等教育,也应该一视同仁地以财政支持高职教育——只要民办高职院校能够按照统一的最低教育质量要求提供高职教育服务,也应该得到财政教育经费的支持。但迄今为止,绝大多数的民办高职院校分享不到政府提供的教育经费的权利,而只有接受各种检查、评估的义务。《教育法》规定,教育“不得以营利为目的”,2002年底中国通过了《民办教育促进法》,规定了民办教育可以享受税费优惠,可以有适当的赢利,至于如何在这方面实行税费优惠,什么是适当的赢利,没有明确的说法,许多民间投资在这一条前就打了退堂鼓。《民办教育促进法实施条例》第八条规定“不得向社会公开募集资金举办民办学校”,直接融资受到了限制;《中华人民共和国担保法》中第九条明确规定“学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体不得为保证人”,第三十七条规定“下列财产不得抵押:……学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施”,间接融资的渠道也不畅通。

第六,社会力量投入不足和不稳定。一些高等职业院校的资金来源依附行业、企业的投资和校办工厂的收益,与他们的效益息息相关,而行业、企业和校办工厂的效益好坏直接影响投入学校的资金。如果他们的经济效益好,投入所属的高等职业院校的经费就多;相反,如果经济不景气,那么,资金就很难到位。民办职业院校,由于资助企业自身发展存在不稳定性,往往兑现不了合同中关于对学校经费支持逐步增长的承诺,使其发展受到约束。加之高等职业教育是新鲜事物,很多人对它心存疑虑,对其培养出来的学生是否能达到预期的目标不敢肯定,对其投入能否创收没有信心,这也影响了社会投资办高职的投资数量和投资的稳定性。

第七,个人成本过高。高等职业教育培养的是动手操作能力强的高级技术人员,需要花费大量的资金进行实训基地建设和对学生实施技能训练,比普通高等教育投入更大,办学成本比普通高等院校高,为此,制定和实行了高收费政策。据有关统计,高等职业学校学生1999年学费定在6000元或更多,比同年的普通专科生年均学费2000~4000元明显偏高,3年高等职业教育学费加上住宿费累计近2万元,如果连同3年生活费,估计投资在3万~4万元左右。3高等职业院校的学生大多来自农村与经济条件不好的家庭,负担不起这么高额的教育费用,所以大都在校门外徘徊或望而止步。这种高收费政策,加剧了学生挤“独木桥”的现象,影响了高等职业院校的学生生源。

第八,资金使用透明度不高,高职院校内部资金管理机制存在问题。有的高等职业院校的财务管理不规范,没有建立严格的投入产出机制,只管投入,不讲经济效益,造成资金的“高投入,低产出”。有的院校对学校剩余资金的管理混乱,资金没有花在教学与科研的“刀刃”上,用在一些与之无关的方面,造成不必要的浪费。正因为政府资金投入不足和企事业单位投资力度不够,导致高等职业院校投资渠道单一,正常的教学工作无法正常开展。目前,一些职业院校因资金短缺相继停办,而近几年兴起升格的高等职业院校,由于资金紧张,办学条件简陋,必备的教学仪器、设备投入不足,实习实训设施欠缺,师资队伍力量不强,一定程度上影响了教学质量和学校的发展,从而影响了我国整个职业教育事业的发展。

四、高职院校投融资体制、机制改革发展的前景分析

高职教育投资体制的改革和完善要与经济体制、教育体制、财政体制相适应。它不仅要规范教育经费从何而来,由谁负担,而且还应规范教育经费合理有效地分配、管理与使用。它直接影响到我国高等职业教育正常地发展和在国际职业教育界的竞争力,同时对我国国民经济的增长也有一定的影响。探讨多条多方资金投入的可行道路、改革单一的投资主体固然是高等职业教育发展的当务之急,但笔者认为,更重要的是我们必须牢固树立高职教育融资的观念。如果说争取政府投资是坐等输血的话,自己积极融资才是增强造血功能、增强自身体质的根本途径。

(一)形成六个共识

1.公平分担高职教育成本[18],规范高职教育成本分担制度,形成包括高职教育在内的非义务教育成本分担机制及贷款机。高职教育成本,按负担主体可以分为社会成本和个人成本。社会成本包括:政府支付的教育费用;行业企业组织、个人投资职业学校和职业培训机构的费用,社会团体、个人集资、捐资的教育费用;学校自筹收入用于支付教育的费用。个人成本是指受教育者个人或家庭为本人或子女受教育支付的全部费用。职业教育成本担负的原则是:受益原则和能力原则。即谁受益谁应当负担;谁占有国民收入,即谁有能力负担谁负担。高职教育成本分担主体和分担形式包括:政府拨款;国有经济企业投资办学或交税;非国有经济企业投资办学或交税;个人交费。高职教育成本分担结构总体上,政府拨款总量与标准应当与普通高校拨款的标准相持平,按照培养成本,培养成本较高的高职教育应当高于普通高校拨款的标准。国有经济企业与非国有经济企业,应根据其产值落实对高职教育成本的分担。个人交费,高职教育应当与普通高校持平,根据教育成本—收益一般原则,收益较低的高职教育的个人投资应低于收益较高的普通高教的个人投资。混合体制的转制学校和民办学校,实行准成本收费。学校基建投资按折旧测算,收取一定的补偿费,纳入学费征收。建立和完善学生货款为主的、包括奖学金、勤工俭学在内的多元化的学生资助制度,保障家庭困难学生能正常入学[19]和顺利完成学业。鼓励学校与企业合作创办高新企业,学生参与高新企业的创业和经营,在培养创新精神和实际动手能力的同时,也获得一定物质回报。

2.充分认识义务教育和非义务教育的差别,建立适应各种教育方式、教育类别的有区别的教育投资体制。义务教育主要由政府投资,而非义务教育应允许投资、融资的创新,而且更应该强调的是融资观念而非投资观念。而且在幼儿教育、中等技职教育、高职教育、普通高等教育的融资方式上,应该在坚持创新原则的基础上,鼓励融资渠道、融资方式、融资机制、融资重点的不同,最终建立适应各种教育方式、教育类别的有区别的教育投资体制。按照计划经济体制的那一套,强调投资而忽视融资,强调政府投资的唯一合法性而忽视其他投资主体的投资积极性,要求各种教育方式、教育类别的投资、融资体制完全一样,既不现实,也不可能。要从根本上改变教育只能由政府独家经营的观念,引导、动员社会各界力量,全员参与投资教育,适当放宽政策,坚持“谁投资、谁受益”的原则,鼓励社会力量办学。非义务教育尤其是高等教育在办学体制和投资体制上应推行多元化发展,形成以公立学校和非盈利学校为主体的,公立学校、民办学校、公有民办学校、合作办学学校共同发展,非盈利法人与盈利法人共存的多样化的格局,使各种学校之间互助互补,相得益彰。

3.客观认识非公有制企业投资的条件与可能,把非公有制经济作为高职教育重要的投资来源。市场经济下,高职教育作为选择性非义务教育,增长了接受职业教育者的知识和能力。这种凝结在个人身上的能力,只有当他进入社会生产或服务领域,在生产或服务活动中才能表现出来,一旦表现出来,就会给企业和社会带来经济效益,因此,社会各种企业和部门,都应当承担职业教育投资。根据目前我国国内生产总值和全部工业产值中各种经济所占的比重,非公有制经济不仅应当成为职业教育投资主体,而且要成为占有一半以上投资份额的重要主体。作为我国经济体制的重要组成部分,1998年中国非国有企业产值占全部工业总产值的比例已达71.76%。京、津、沪、渝、穗五市非国有经济产值占全部工业总产值的比重分别是:57.40%、77.65%、78.40%、76.45%、78.78%。另外,非公有制经济已成为新生劳动力的重要去向。1998年底,京、津、沪、渝、穗国有经济职工占全部就业人员比例分别为:49.6%、35.4%、30.98%、11.74%、27.10%。非国有经济职工占全部就业人员比例分别为:50.4%、64.6%、69.02%、88.26%、72.9%[20]。而且随着知识经济的不断发展和技术的持续升级,大批非公有制经济的管理人员、技术人员原有的观念、知识、能力已明显不适应,急需进行知识充实和人员补充,高职教育成为他们提升技能、补充人员的一个重要渠道。大批“三资”经济凭借高薪招聘优秀技能人才,但是所付的“高薪”仅仅是高于一般劳动报酬,并不补偿受教育者个人的机会成本和教育机构的培养成本。为要保持职业教育投入产出的良性循环,必须从投资主体上将非国有经济纳入职业教育投资主体之中。非公有制经济从整体实力、发展水平和人力资源需求,都具有了成为高职教育投资主体的条件与可能。我国的经济体制从以前的生产资料公有制经济转化为以公有制为主体的多种所有制共同发展的基本经济制度,为多元化高等教育投资提供了制度条件。高职院校要鼓励社会各方面力量和个人投资办学、集资办学、合资办学,吸引多方投资或资助,实行各种形式的联合办学,积极争取地方政府资金,建立多元化的投资主体和体制,深化社会、个人投入的混合型高等教育投资体制,增强高等职业院校的发展后劲。

4.客观认识高职教育的职业训练和就业培训的功能,大力发展、发掘高职院校的职业训练和就业培训,坚持以就业为导向,在为社区、社会服务中吸引社会资本投入,增强自身的造血功能。高职院校的学历教育仅仅是其业务的一块,作为国家促进就业的一个重要载体,高职院校还担负着一个重要的使命——以就业为导向,通过职业训练和就业培训,通过网络课程和远程教育,为更多的人提供职业、就业服务。网络教育、社区教育、培训教育应该成为与脱产正规教育一样的高职教育模块,实现四重规模效应。依托这些业务,高职院校才能不断提高自身的资产使用效益,提高资产赢利能力,提高其对社会投资的吸引力,从而增强自身的融资造血功能。也就是说,在学历教育之外,高职院校针对市场需求,以市场方式组合资源,拓宽办学渠道,丰富办学形式,开辟教育的第二战场,以缓解正规教育和学历教育的压力。这一结论实际上暗含着一个推论:那些经营良好的高职院校,作为具有吸引力的核心资本,能够吸引大量的民间资本进入高职领域,当然,政府方面必须给予一定的政策支持和法律保障。对于有意投资高职教育的个人或社会力量,应按照《职业教育法》和《民办教育促进法》的有关规定执行,给予政策支持和法律保障。浙江最近新出台的举措有:鼓励地方政府为社会力量举办职业教育无偿提供土地使用权;企业用税后利润在本地投资办学的,与其投资额对应的企业所得税、地方所得税部分由同级财政列收列支予以返还,全额用于办学;对新建规模在1000人以上的民办学校,当地教育行政部门要在校长和骨干教师的选派上重点支持;民办职校有权自主设置专业技术职务岗位,自主确定职务结构比例,申报时不受职称指标限制;支持组建产教结合的职教集团,扩大职教集团的统筹权和管理权。

5.建立资金预算机制,强化资金运转的监督。筹集资金固然重要,资金运用更为关键。在一定程度上,资金运用也会直接影响资金的筹集。因此,必须建立资金预算机制,强化资金运转的监督,让各种投资者能放心地投资高职教育。为此,高职院校应抓好学校财务的常规管理工作,建立资金预算机制,规范资金预算管理,按照“统筹安排、量入为出、自求平衡”的精神,进行预算编制,修改和完善财务制度。高职院校每学期或每学年对教学费用、实习实训费用等各项财务支出进行预算,加强成本核算,控制资金支出,提高资金利用率,减少不必要费用,以便合理有效地使用资金更好地为教学科研服务。上级教育部门应及时做好监督检查工作,调整资金支出结构,防止挪用、非法占有学校资金的不合法现象出现。此外,高职院校应加强闲置校舍等不动产的管理,个别地理位置好、临街的高等职业院校,可以利用自身的地理优势,出租闲置的校舍,为学校增加创收;学校还应提高仪器设备、教学资源的利用率,节约资金投入;学校可以通过地方政府、教育部门牵头,争取银行无息贷款,筹集资金。如果通过强化资金运转,充分进行高职院校内部的挖潜和改造,提高资金的使用效率,实际上取到了内部融资的作用。

6.高职院校要切实提高办学质量和效益,更新人们的高职教育投资观念。高等职业教育是实现我国高等教育大众化的重要途径,它与普通高等教育在人才培养目标上有所不同,是以培养技术应用型人才为目标,在人才培养上只是任务、分工的不同,并非人们所讲的“二流教育”。随着经济的不断发展,社会对高职教育的需求量越来越大。但现实中确实有部分人对高职教育存在成见。提高办学质量和效益,是消除对高职教育成见的最好办法。办学质量和社会效益是高等职业院校生存和发展的关键。只有办学质量提高了,能真正做到“低进高出”,使学生素质在毕业时经历脱胎换骨的变化,毕业生就业率高了,才能得到社会和学生家长的认同,社会效益带动经济效益的提高,各企业、行业才有投资的积极性。如果高职院校培养的毕业生,基础理论知识不如普通高校,动手操作能力又不如中职毕业生,不能适应市场对高职学生的预期,当然会影响学校的声誉、生源和投资方的积极性。因此,高职院校必须提高教学质量,办出特色,以特立校,以用立人,以用人单位的高度评价在就业竞争中赢得口碑和市场,才能改变国家、社会和家长对高等职业教育的偏见,支持高等职业教育的发展,增加社会各界对高等职业教育投资的积极性。

(二)完善多元的高职教育筹资体制,使之法制化、规范化

1.在目前阶段继续发挥政府财政投资的主渠道作用

(1)目前阶段继续充分发挥政府在高职教育投资的主渠道作用,因为政府仍然是高职教育的主要权益者。高职教育的权益者包括政府、行业、企业、学校、社区、雇主等,其中政府是最主要的权益者。世界上许多国家职业技术教育都经历了职业教育培训规范化阶段,即国家对职业教育统一进行管理阶段。而后,政府与企业合作,共同承担职业技术教育投资。目前,发达的市场经济国家更多的是政府从直接投资办学退下来,交给各种权益者去办,政府从总体上制定发展计划,充任中介者、促进者、支持者、发动者、投资者的角色,从高职教育的主要权益、责任承担者走向总体合作,即“价值共识,课程共建,费用分摊,产出共享”。

但中国目前阶段的高职教育投资,仍然应该以“政府主导”为主。原因有二:一是中国的市场经济体制是在公有制占主导地位的基础上发展的,政府实施的国民经济发展战略目标,主要通过对公有制经济实现。公有制是政府推动、引导经济的重要物质手段。公有制经济企业对高职教育的投资目前仍占据主导地位,是高职教育投资主体。二是中国目前市场化程度较低,完全推向市场势必放任自流。技术性人才由学校培训转化为企业内部培训,一方面是企业还无这样的经济实力,二是企业的自组织程度还较低,企业联合培训的交易费用较高。如果政府完全退出,市场这只无形的手又不能迅速发挥调节作用,高职教育的缩水会给经济和社会发展带来长远的负面影响。

当中国的市场经济体制得到充分完善,市场化程度大大提高、企业的自组织程度和行业组织程度大大提高时,政府就应该逐步退出,由主要投资者的身份转化为次要投资者,只进行象征性的战略投资。

但即使政府淡出,政府应当做而且只有政府能做的事情仍然很多,诸如:采取措施鼓励受益单位在改善高职教育中发挥作用;在经费筹措上,确定政府、用人部门、企业,学员分摊的比例;调整高职教育与普通教育财政拨款比例;对公有制、混合制、私有制学校一视同仁,实行同一的竞争规则和评估制度等等。

(2)调整各级政府的事权、支出权和收入权的关系,加强其对应性,彻底从体制上理顺高职教育投资的问题;建立发达地区和不发达地区之间的高职教育政府资金转移支付体系,消除区域性高职教育经费投入不均衡分布状况,以高职教育投入作为促进落后地区经济增长的支撑点[21];增强高职教育资金的使用方法和使用效益,最低水平的、平均化的高职教育服务即可由公办高职院校提供,也可以由民办高职院校提供,而且最好通过引入竞争机制来进行,因为竞争可以带来效率。竞争在所有的高职院校之间进行,如果高职院校的服务符合最低标准,政府就应该提供相应的补偿资金,因为政府从学生的就业中获取了政绩,政府应该为自己的收益买单。在引入竞争方面,一个非常有意义的设想就是上述弗里德曼的教育券(Voucher)制度:每一位学龄儿童都获得一定额度的教育券,可以选择任何一所公立或者私立中小学就学,学校收取教育券之后可以到政府教育管理部门或者财政部门换取经费。由此,学校之间为了生存必须展开绩效竞争。引入教育券的好处是学校可以根据一些需求者的偏好,根据额外收费原则提供进一步的教育服务。

(3)制定法律法规,确保政府投入。我国应制定高职教育投资的相关法律法规,一方面以法律法规等形式规定职业教育经费的来源、筹措、分配、使用、管理、监督等,保障高职教育投资,保障高等职业教育经费的及时到位,确保教学设施的先进性,以投入、资金扶持高职教育发展;另一方面,为高职教育的发展提供各项优惠政策,以政策扶持高职教育发展。例如,澳大利亚的《培训保障法》规定,年收入25万澳元以上的雇主应将其工资预算总额的15%用于对其员工进行培训。当然,关键是形成三个机制:形成高等职业教育投资的立法机制,建立各级政府部门承担高等职业教育经费的机制,建立相关的监督机制,督促政府经费的按时下拨或督促各项优惠政策的切实落实。

(4)通过各种措施,提高高职教育经费的利用效率。一是加强预算和监管,提高教育经费的使用效率。为此,应继续改革教育经费的预算编制、分配和管理、监督制度。我国教育经费不仅面临短缺,同时使用效率较低。这是我国教育投资体制改革中被忽视的问题。应制定相应的制度,规范和约束教育经费的筹措、分配与管理使用行为,提高配置效率和使用效率。已经出台的教育经费预算单列、探索中的高校拨款制度等都是很好的尝试,但并不足够。

二是实施资产重组,提高高职教育资源利用效率。淡化三类中等职业及职业学校与成人职校的界限,淡化民办高职院校和政府主办的高职院校的界限,按照行政隶属或专业分类,聚类进行合并重组,组建高职院校,精简师资和后勤冗员,提高规模效应,提高办学层次。对规模过小、专业陈旧的高职院校,可以通过兼并、联合,走规模建校之路,如办成名牌高职院校的分部、分校等。充分发挥高职院校在再就业培训中作用,开办长期短期、日间夜间多种培训班,发挥学校校舍夜间、节假日的可利用潜力,为缓解社会压力、提高人口素质发挥作用。

三是根据我国行业企业对职业教育投资现状,采用多种方案改革,提高高职院校的效益和活力。现有国有行业企业仍在办学的,鼓励继续举办,政府适当补助及减免税优惠;现有行业企业实在无力举办的,政府进行资产重组,或转让投资主体,建立多元投资体制;制定各种扶持、规范“国有民办公助”、“民办公助”、“公办民助”、“私人办学”的政策,使其健康发展。

四是对各类高职院校,应当实行公平竞争,优胜劣汰,允许优质优价,利用市场机制促进高职教育整体效率的提高。①在投资上,要有市场导向,即教育经费的拨付要充分考虑学校的专业变化、发展规划、办学效益等,有奖励和激励作用,只有真正提高市场应变能力、培养出需要的人才、具有较好办学效益的学校,才能争取政府的投资。这也必然促进高职院校根据市场需要和供求信号自主调整专业设置、课程内容和学校规划。②在收费上,高职院校的收费必须根据居民经济承受能力和不同地区、不同专业的教育需求制定,收费标准要能反映教育投入、就业机会、未来收益、教学质量和学校社会声誉。对于贫困学生,政府要制定优惠政策,使职业教育的收费与学生资助更有操作性。③根据市场竞争态势,合理重组高职教育资源。对于实力差或在竞争中明显落下风的高职院校,要通过合并、共建、联办、划转等形式优化资源配置,调整布局结构,扩大名牌高职院校的办学规模。④鼓励高职院校依靠自身资源和优势自筹、自创办学经费。这主要是高职院校通过学校充分发挥潜力,以一些有偿服务的方式为公司、企业和社会团体等用人单位培训培养急需人才的活动而取得。政府要积极推动职业学校兴办企业,建立产教结合的职教集团,并在启动资金、创办条件、产销服务、减免税费上给予优惠照顾,使之能“以产养教”,减轻政府的负担。

2.明确教育费附加中投入高职教育的比例和改革教育费附的筹集方式。一是要明确教育费附加中投入高职教育的比例。尽管《教育法》规定,“税务机关依法足额征收教育费附加,由教育行政部门统筹管理,主要用于实施义务教育。”但既然是“主要”,就可以理解为不是全部。作为急需发展和扩容的高职教育,教育费附加可以多大比例用于投入高职教育,中央政府或地方政府应该有一个明确的说法。

二是条件成熟时,将教育费附加纳入税制轨道,重构税种,使教育费附加成为税收的一个税种或某项税种的一部分,而不是“费”或“费附加”,例如征收教育税。美国实行的就是教育税制。开征教育税,取代目前各种名目的教育附加费及其类似的项目,同时适当拓宽税基。这不仅有利于足额征收,而且有利于教育经费的增长。青岛实行的职教费(税)也值得借鉴。

3.采取适当的措施和调控机制,真正把非公有制经济变成高职教育重要的投资主体。在客观认识非公有制企业投资高职教育的条件与可能的基础上,政府应通过科学的决策,建立合理的调控机制,采取切实的调控措施,不失时机地将可能转变为现实。在宏观调控上,可以根据情况,选择以下几种方式:

(1)政府调节式。由中央或地方政府出台企业单位按职工工资总额一定比例缴纳职业教育统筹经费(或税)的法律条例,用于职业教育发展。经费金额随年度职工工资总额增长而增长。费(税)的收缴由税务部门执行。这种调节形式,将各种所有制企业纳入职业教育投资主体,是比较理想的模式。我国青岛市在这方面创造了很好的经验。收缴的职教费(税),便于资源优化配置。

(2)市场调节式。以市场作为高职教育筹资的基本手段。学校以专业设置、人才规格、人才质量服务于学生与企业;学生依据对职业教育的选择,交纳部分培养费;企业依据对人才的招聘,交纳职业教育补偿费(税),提供招聘人员工资,或直接投资办学。这种调节形式可以导致学校密切关注社会需求,及时根据经济社会需求调整专业设置和培养规格,更好地发挥服务功能。也可以使大、中型企业直接参与办学。但这种调节形式在人力资源供大于求的市场下,对没有投资办学的企业,缺乏制约性,有失公平性。

(3)综合调节式。综合运用政府调节与市场调节两种手段,鼓励各种所有制大中型企业独立或联合投资举办职业学校或职业培训结构。对于投资办学企业,政府在税收上给予相应削减。企业独立或联合投资办学,可以充分挖掘物质资源、财务资源和人力资源潜力,择优配置;可以充分利用企业实习设备,培养学生动手操作能力。对于众多小型企业、私营企业、个体经营者,通过收取职教(税)费,用于职业教育。运用这种调节形式,重要前提是企业办学培养人才的成本低于直接从劳动力市场录用人才的成本,才会使企业尤其是非国有企业,具有投资办学的主动性。对不同经济性质的企业投资职业教育,应有全盘规划、统筹协调。依据生均培养成本,采用单独、联合办学或交纳职教(税)费等多条途径,对投资办学企业减免相应税收,对不履行责任的,给予一定经济制约,使之步入法制化轨道。

4.完善学费和学生资助制度。完善困难学生贷款制度。可以从三个方面进行改革完善:一是贷款对象上的改革,成绩优异者能够优先获得贷款资助;二是还款方式上的改革,只要学生愿意,允许其终止贷款或提前还款;三是学生就业后的单位监督还款制度,由学生就业后的单位向贷款银行介绍其收入情况,并履行督促还款的义务。

完善奖学金制度。一是建立奖学金资助困难学生蓄水池,即在学校的奖学金总额中拿出20%,分等级奖励那些获得奖学金的家庭困难学生。二是专门设立困难学生奖学金。三是将奖学金与贷款挂钩,家庭困难但获得奖学金者,能够优先获得银行贷款资助。

完善勤工俭学制度。大学生作为一种较高层次的人才,不能仅仅满足于卫生打扫等形式的低级勤工俭学。学校也不能将勤工俭学的范围局限于此。参与组织管理、参与科研、参与服务,在发挥大学生聪明才智的同时,使家庭困难的大学生获得一定的经济资助。同时,高职院校在组织大学生勤工俭学时,不能把目光局限与校园,社区服务、企业横向课题、有偿社会调查等,学校也应组织家庭困难的大学生参加。除了这种有组织的活动之外,家庭困难的大学生还可以自己到社会上进行家教等社会服务,在不影响学业的前提下赚取自己的学费和生活费。

吸引社会对困难学生进行捐赠。学校在情况核实的基础上,对困难学生进行网上匿名编号或橱窗宣传,吸引社会捐赠。捐赠分为定向捐赠或不定向捐赠,定向捐赠指定向捐赠给某个人或某个部门的困难学生,不定向捐赠指捐赠给学校的所有家庭困难学生,由学校组织资金的分配。对于捐赠数额超过一定限度的,由学校发给“爱心大使”证书,学校还指定一名受惠学生与“爱心大使”进行经常的交流、联系,使受捐赠者常怀感恩之心,使捐赠者获得捐赠的成就感和自豪感。

5.完善高职教育捐赠的激励机制。对于社会团体和个人对高职教育的现金捐赠或实物捐赠,应在税收上给予减免优惠,在其应缴纳的税额中按捐赠数额在税前扣除,从而形成高职教育捐赠的激励机制,使捐赠人愿意捐赠,乐于捐赠。

6.扶持私人投资把职业教育作为一种产业加以开发。凡愿意举办职业教育的团体和个人,具备了《职业教育法》中举办职业教育机构的条件,向主管部门报送了必要材料,经审批合格就可以设立。

7.赋予高职院校自主办学的法人地位,高职院校的校长应为法定代表人。高职院校在民事活动中应依法享有民事权利,承担民事责任。高职院校可以根据举办单位和社会需求,制定招生方案,设置和调整学科、专业;根据教学需要,制定教学计划、选编教材、组织实施教学活动;开展社会服务,开展国内国际间教育交流与合作;按照国家有关规定,确定学校教学、行政组织机构的设置和人员配备,评聘教师,调整津贴及工资分配。当然,得负有对举办者提供的财产、国家财政性资助保值增值和依法管理使用的责任。这就需要切实落实高等学校的办学自主权,赋予高校人事任免、专业设置、招生收费等自主权,使高校在教育市场的竞争中根据各自的情况,在人才培养模式、科研及具体方向上做出自己的选择,形成多种模式办学。

(三)树立高职教育的融资观念

1.以提高资金使用效益为突破口,形成节约性融资。

2.在校企合作中实现关系融资。在校企合作中,高职院校和企业一般都建立了密切的联系,这种密切联系就是关系。依靠这种关系,高职院校可以实现关系融资。

(1)一是非现金、实物的融资。高职院校吸纳社会投资,不一定非要资金、实物等有形资产才能投入,应广开思路,让企业长期提供实践教学基地,安排有实践经验的工程技术人员作为专业指导教师,提供场地、无偿使用设备等。这种开门办学,把社会作为办学的课堂和实验室,实际上起到了融资的效果。

(2)二是现金、实物的融资,这种融资一般是企业愿意介入教育产业,把经营教育当成一种新的事业或新的利润增长点。

(3)三是交换型融资。具体说来有两种情形:以技术、项目换投资的孵化器式融资,如高职院校教师在完成教学任务的前提下,积极、紧密结合、接触社会,把握行业发展方向,积极参与社会实际工作,以自己丰富的理论知识和技术能力,在产品开发、技术改造、工艺流程改进、企业策划等方面发挥专业作用,企业愿意对新的科研项目或实验室投资;以先期投入换人才优先录用的订单式投资,企业期望高职院校在职工培训、人才培养、人员录用方面发挥作用,就主动进行先期投资。

3.疏通高职院校尤其是民办高职院校贷款融资的渠道。融资难一直令发展中的民办学校深受困扰。《促进法》第48条规定,“国家鼓励金融机构运用信贷手段,支持民办教育事业的发展。”但在实际运作中,政策并不配套。《担保法》规定公益资产不得用于抵押贷款,由于民办学校被界定为“公益性”,担保就不能成立,学校就很难从银行贷款。解决的途径有二:将民办学校资产被界定为“半公益性半盈利性”,允许其抵押担保,但在数量或比例上进行限制;二是允许民办高职院校以主办者的其他资产或未来学费进行抵押,采取灵活的抵押担保方式。

4.发行教育公债,专款专用于教育事业。与政府其他方面的支出有所不同,教育经费支出不但是一种消费,同时也是一种投资活动。作为一种投资,它可提高受教育者的整体素质,并最终促进经济和社会的发展。政府的教育经费,其用途按大类区分,包括教育事业费和教育基建投资两个方面。两相比较,后者的投资色彩更浓。将政府教育投入的这些特点同所谓建设性公债联系起来,可以得到这样一个认识:用发行教育公债的办法来拓展教育资金的筹措空间,并把它专款专用于教育基本建设项目,可能是缓解我国教育投入不足困境的一种现时且可行之策。用发行教育公债的办法融资,该年的税收既不会急剧增加,正常的支出安排亦不会被打乱,而且,随着学校的使用,若干代受益人也可通过纳税来偿付为学校建设积欠的债务。于是,学校的建设费用,便可在学校使用期间的几代受益人中分摊。正是出于这样的考虑,在不少国家,地方政府都采用举债之法为包括学校在内的公共设施建设融资。

5.发行教育彩票。中国的彩票市场具有很大的潜力。深圳就在福利彩票中切出了一块,支持中职教育的发展。体育彩票在支持中国体育事业的发展方面也起到了重要作用。有这两方面的经验,发行教育彩票完全是有可能的。深圳、厦门等经济特区可以利用中央赋予的立法权,先行实验。当然,教育彩票筹集的资金,必须专款专用,透明管理。从制度设计上看,教育彩票要比希望工程的筹资力度大得多。

6.争取国际投资。世界银行下属的国际金融公司(IFC)在发展中国家已向11个民办教育机构提供了4400万美元的贷款,但对中国还没有,原因是限制因素太多:如股本投资回报问题,投资义务教育的限制问题,民办教育企业上市问题,教育资产的抵押问题[22]。如果我们有意识地在这些方面进行改进,争取国际投资是完全有可能的。

参考文献

[1]贾高建.怎样理解制度和体制.学习时报,2001-3-12(3)

[2]王娟.高等职业教育投资问题与策略.湖南工业职业技术学院学报,2004(2)

[3]曲学勇.我国高职教育管理的现状分析及改革建设.教育与职业,2004(11)

[4]陈兰云,杜宁.论高等职业教育发展过程中的若干问题.金华职业技术学院学报,2002(5)

[5]叶华.中国教育投资体制的问题与评价.广东交通职业技术学院学报,2003(1)

[6]邸鸿勋.现代职业教育管理学.北京:高等教育出版社,1996.

[7]王丽雅.关于完善教育投资体制改革的若干思考.海南金融,2002(10)

[8]叶芳,毛祖桓.完善高等职业教育发展的制度构想.职教通讯,2003(9)

[9]邓宏宝.中等职业学校内源性资源利用与开发初探.职教通讯,2003(7)

[10]罗哓云,彭光良.高等教育投资体制创新的几点思考.井冈山师范学院学报,2001(10)

[11]高培勇.关于财政性教育经费支出占GNP比例问题的考虑,http://www.cernet.edu.cn/20011011/3004503.shtml

【注释】

[1]体制就是体系和制度的结合.参见:夏征农.辞海(缩印本).上海:上海辞书出版社,1988:1250

[2]“原指机器的构造和动作原理,生物学和医学通过类比借用此词。生物学和医学在研究一种生物的功能(例如光合作用或肌肉收缩)时,常说分析它的机制,这就是说要了解它的内在工作方式,包括有关生物结构组成部分的相互关系,及其间发生的各种变化过程的物理、化学性质和相互联系。”参见:张根大.法律效力论.北京:法律出版社,1999:242~243

[3]邓小平.邓小平文选(第3卷),北京:人民出版社,1993:367

[4]邓小平.邓小平文选(第3卷),北京:人民出版社,1993:370

[5]邓小平.邓小平文选(第3卷),北京:人民出版社,1993:113

[6]邓小平.邓小平文选(第3卷),北京:人民出版社,1993:141

[7]参见:承剑芬,戴勇.新建高职院校办学模式的选择策略探究,http://www.chinaeduwin.com/Article_Show.asp?ArticleID=502。

[8]另外,还有多种分类。如曲学勇在《我国高职教育管理的现状分析及改革建》(教育与职业2004年第11期)将高职院校分为三类:第一种类型是高校举办的高职教育,一般由过去的成教学院承办,多是一套班子、两块牌子,最多增设几个教学管理部门。第二种类型是地方政府投资办的高职学院,一般是由过去的几所中、高职业学校组建,或由过去的职工大学改建,或完全新建的。第三种类型是社会(业、行业)举办的高职院校。各省/市政府制定本地区高职院校学生人数平均经费标准,国务院有关部门会同财政部门制定本部门高职学生人数平均经费标准,政府按照学生人数平均经费标准足额拨付给国有的高职院校教育经费。非国有的高职院校只能依靠学生个人学费及社会资助、捐赠,经费管理缺少有效的激励手段。

[9]办学,公办、民办中的“办”和国有民办中的“办”含义是不一样的,前者是就投资主体而言,后者是就经营主体而言。

[10]张尧学.坚持就业导向.推进高等职业教育健康发展(http://www.uibe.edu.cn/upload/up_gzxy/main/gzwz/jyxd.htm),但教育部高等教育司副司长葛道凯2003年1月18日在全国高职高专校长联席会成立大会暨第一次全体会议上的讲话《从新的起点走向更高的起点》中又提出“新批准独立设置职业技术学院459所”,与张尧学的548所有太大的出入。

[11]葛道凯.从新的起点走向更高的起点,2003年1月18日在全国高职高专校长联席会成立大会暨第一次全体会议上的讲话。

[12]这一体制的基本内容是:从财权分割看,资金筹集权和投资权、成本开支审批权、工资总额决策权等均集中于国家有关部门,高校等事业单位的财权很小;从财务责任划分看,资金供应责任、资产损失报销责任、债务偿还责任和亏损弥补责任均由国家承担,高校负责完成国家下达工资总额等考核指标,但不承担筹资、报损和补亏责任;工资总额的增加由国家统一调资。这种国家统收统支的财务管理体制在财务主体上不承认高校是主体,在财务决策上因决策链条过长和信息不对称而缺乏效率,在工资分配上采取平均主义政策影响增收节支的积极性。

[13]1985年3月21日,国务院发出了《关于实行“划分税种、核定收支、分级包干”财政管理体制的规定的通知》,开始实行“划分税种、核定收支、分级包干”的新的财政管理体制。其基本原则是:在总结现行财政管理体制经验的基础上,存利去弊,扬长避短,继续坚持“统一领导,分级管理”的原则,进一步明确各级财政的权利和责任,做到权责结合,充分发挥中央和地方两个积极性。

[14]财政性教育经费包括各级财政对教育的拨款、城乡教育费附加、企业用于举办中小学的经费、校办产业减免税。

[15]以政府的财政性教育经费支出占GNP的比例指标为例,在1991年,世界各国的平均水平为5.1%,其中发达国家为5.3%,发展中国家为4.1%。注意到市场经济体制对政府教育投入规模的客观要求以及世界各国政府教育投入的一般水平,可以说,财政性教育经费支出在本世纪末达到GNP的4%的比例目标,只不过反映了我国教育事业的发展对政府教育投入规模的最低限度的要求。(参见:高培勇.关于财政性教育经费支出占GNP比例问题的考虑,http://www.cernet.edu.cn/20011011/3004503.shtml)但实际上,国家财政性教育经费占GDP的比例,1999年只有2.79%(1995年的2.41%)。(参见:国家统计局.教育事业的发展──“九五”时期国民经济和社会发展系列分析报告之十七,http://www.stats.gov.cn/tjfx/ztfx/jwxlfxbg/t20020530_20836.htm)2003年国家财政性教育经费占国内生产总值比例也只有3.41%。“(参见:丁伟.我国加大教育投入.人民日报,2004-1-12(11)

[16]“九五”期间教育投入保持着较高的增长水平。1996~1999年,全国教育经费总投入为11092亿元,是“八五”时期的1.9倍,年均增长16%。其中国家财政性教育投入为7854亿元,占总投入的71%。为了保证教育经费的较快增长,“九五”期间,国家采取多项政策提高教育经费的投入比例。从1998年起中央本级财政支出中教育经费所占比例,连续五年每年提高一个百分点。仅此一项,中央本级财政1998~2000年实际增加教育经费183亿元,五年累计可超过400亿元。在中央决策的影响和带动下,约有20个省、市提出,今后3~5年内,省本级财政支出中教育经费所占比例每年增加1至2个百分点。参见:国家统计局.教育事业的发展——“九五”时期国民经济和社会发展系列分析报告之十七,http://www.stats.gov.cn/tjfx/ztfx/jwxlfxbg/t20020530_20836.htm。

[17]有关详细介绍请参阅:王亚煌,韩杰.北京市高校预算管理模式探讨,http://kjw.bjcz.gov.cn/jkwzk/t20040627_8997.htm

[18]这种公平分担,还可以从经济学角度对教育在市场经济中的性质界定而导出。按照产品或服务在消费和利益占有上是否具有排他性,可以把市场经济中全部产品和服务分为“公共产品”(和服务)、“私人产品”和介于二者之间的“准公共产品”。教育就整体而言属于“准公共产品”。高职教育是准公共物品,具有内部经济效益和外部经济效益。职业教育的投资是一种昂贵且有利于整个社会的投资。众多的中小企业通过交纳税收对职前学历教育投资,将是一个比较实际和成本较低的方案。这就需要政府通过提取非办学企业的社会分摊成本,使高职教育的投资,由企业—学校一种形态,变成企业—学校或企业—政府—学校多种形态,在当前社会主义初级阶段,将有利于统筹多种经济企业对职业教育的投入。 按照经济学“谁投资、谁受益、谁管理的原则”,政府、企业、行业、受教育者的个人和家庭都从高职教育中得到了好处,都应该为高职教育买单。这也为高职教育的多渠道筹资和学生收费制提供了理论上的支持。

[19]中国是从1989年开始对高等教育象征性地征收学费,并于1997年对所有高校新生普遍实行缴费入学,按照国际惯例,学杂费一般占生均经费成本的50%~65%。

[20]数据来源:天津市统计局编.天津统计年鉴(1999).北京:中国统计出版社,1999

[21]贫困地区的高职教育,不但投资严重不足,而且存在效应流失问题,因为它们辛辛苦苦培养的学生都流向了发达地区,形成了地方高职教育财政流失。这对于贫困地区来说,是一种负外部效应。这种负外部效应的矫正属于上级政府的事权范围,说明中央政府、省政府在高职教育投入方面需要担负起其应有职责。另外,一种分散化、多中心的经济布局可以缓解人才外流,甚至吸引外来人才。因此,在分析研究高职教育投入体制本身之外,还要补充性地研究财政转移支付制度、区域政策、产业政策、政府体制改革、财政体制改革等相关领域。

[22]张立勤.民办教育风雨生存.暸望东方周刊,2004(24)

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