问题与前景_浙江省民办教育发

问题与前景_浙江省民办教育发

中国“教育券”实践的现状、问题与前景

浙江大学教育学院民办教育研究中心　吴　华

［美］乔治?梅森大学经济学系　薛兆丰　艾萨克（Isaac）

一、引言

中国内地的“教育券”实践始于2001年的“长兴实验”。2001年7月，长兴县教育局出台“长兴县教育局关于教育券使用办法的通知”，规定自2001年起凡就读民办学校的新生可获得一张面额为500元的教育券，报名就读职业类学校的新生可获得面额为300元的教育券，中国的“教育券”实践就此拉开序幕；2002年12月，浙江省教育厅在长兴召开现场会，研讨教育券的理论、政策与操作问题，鼓励省内各市、县开展实验，并且在全国第一个在全省范围内推广“教育券”制度，到2003年年底，全省已经有多个县市开展了多种形式的“教育券”实验；2003年4月，由浙江大学教育学院和中国教育学会教育政策与法律专业委员会在杭州共同主办了“全国教育券、教育选择与教育公平高级研讨会”，一时学者云集，也激发了学界对“教育券”的持久热情，“教育券”及其相关问题成为研究生学位论文的重要主题。与此同时，国内各大媒体对“教育券”表现了异乎寻常的热情，在2003年前后一年多的时间内，几乎所有的全国性报刊都对此进行了密集报道，弗里德曼的“教育券”思想得到广泛传播，“长兴实验”也成为2003年最受关注的教育制度创新和教育政策热点。在2004年，除了年初因为“监利变法”而使“教育券”受到短时间的关注以外，关于“教育券”的新闻报道已经迅速减少，虽然还时有关于某地实施“教育券”的报道，但“教育券”更多地成为专业人士的研究对象和政府的政策工具而从公众的视野中渐渐淡出。进入2005年，关于“教育券”的报道进一步减少，尽管在全国范围内“教育券”的实践并没有停止，但它在全国范围内的实施现状和面临的问题人们仍然所知甚少。2005年6月，我们用了一个月的时间对杭州市上城区、浙江温州瑞安市、浙江衢州江山市、浙江湖州长兴县、湖北监利县和四川成都青羊区等地进行了“教育券与公共政策”的主题调研，在深度访谈的基础上，对相关资料进行收集和梳理，发现了许多鲜为人知的事实，对中国内地的“教育券”实践有了更加客观全面的判断，本文就是基于这次调研和分析相关资料所形成的关于中国内地“教育券”实践的一个述评。(www.guayunfan.com)

二、中国“教育券”实践的现状

“教育券”是本文对“按学生人数拨款”这一类政策的统称，事实上，很多地方并不叫“教育券”，比如浙江温州瑞安市叫“教育助学凭证”、湖北监利县叫“义务教育卡”、成都青羊区叫“义务教育凭证”等等，但由于2003年媒体对长兴“教育券”的大力宣传，“教育券”还是最为人们熟知的称呼，所以我们在本文中也就沿用这一名称。

在目前中国内地的“教育券”实践中，浙江省具有特别重要的地位。这不但是因为最早开展“教育券”实验的长兴县就在浙江省内，具有重要的象征意义，更重要的是，根据我们这次调查的结果，浙江省还是目前唯一一个在全省推广“教育券”的省份，同时也是“教育券”实验时间最长、类型最丰富、制度最规范、受惠学生最多的省份。浙江省目前实施的“教育券”按设立动机可以划分为三种类型：第一种是在全省范围内实施的以贫困家庭学生为对象的“教育券”，目的在于减轻或消除贫困家庭学生入学时的经济压力，可以称为“救助型教育券”；第二种是在部分县市范围内实施的以民办学校学生和职业学校学生为对象的“教育券”，目的在于引导学生入读民办学校和职业学校，扶持民办教育和职业教育的发展，可以称为“诱导型教育券”；第三种也是在部分县市范围内实施的以某些特殊群体为对象的“教育券”，如杭州市上城区用于社区终身教育的“教育券”、用于教师培训的“教育券”，衢州用于农民工培训的“教育券”，等等，目的在于提高公共教育资源的利用效率，可以称为“效率型教育券”。

在我们这次调研的浙江省内的四个地区，政府开展“教育券”实验的出发点各不相同：长兴县是为了扶持民办教育和职业教育发展；瑞安市是为了在有限公共资金约束下增加教育供给，实现公平、效率和政治效用的最大化；江山市是为了推进校网调整，优化教育资源配置；杭州市上城区是为了提高教育资源利用效率。深入比较以上全部四个“教育券”实验项目，政策设计的出发点尽管表面上看各不相同，但共同特征都是为了实现某个具体的短期政策目标，说明在我们目前的教育管理体制中，基层教育行政部门更多的是把“教育券”作为一种实用政策工具，对于“教育券”制度所依据的价值基础并没有做过多的考虑。监利的“教育券”实验在中国内地的公共教育财政政策转型历程中具有特殊的重要性。根据我们这次的实地调研和与其他地方的“教育券”实验比较，发现“监利教育券”在政策设计的系统性、完整性、彻底性以及政策设计的策略性等方面都超过了目前所有的“教育券”实验，但由于媒体错误报道造成政策环境恶化，致使“监利教育券”最终没有按计划推进，使中国公共教育财政体制改革失去了一次难得的机会。

“监利教育券”的整个设计包括：

“改革政府对义务教育的投入体制、教育服务引入市场机制、积极鼓励社会各界投资兴办教育、建立学校民主管理新机制、实行教职工全员聘用制度、改革教职工工资分配制度、强化政府责任建立和完善服务体系和监控体系”等七项制度，到2004年完成“建立教师交流服务中心和教育信息分布中心、全面实行《义务教育卡》制度、办理教职工基本医疗保险、建立学校教育教学质量评估体系、建立学生个人信息管理网络系统、建立市场定价的学校收费机制”六项工作，从2003年秋季起“改变按教师人数、工资基数直达个人账户的拨款方式，县财政按教师人数、工资基数权重占50%和学生人数、生平应享受财政经费权重占50%的标准拨款到学校，由学校自行分配，到2004年，全面实行《义务教育卡》制度，即政府把投入义务教育的经费（含上级转移支付资金）均摊到每个学生，并用“教育卡”的形式发放到学生个人，让学生自主择校消费。

这个方案如果实施确实将引起中国内地基础教育管理体制的一场革命。目前人们都将这个方案没有实施的主要原因归结为那个错误报道，但通过我们这次的调研，发现监利之所以暂时停止了“教育券”方面的实验，除了政治压力以外，资源约束条件的改变也是一个非常重要的因素。

青羊区是中国四川省成都市的中心城区之一，2003年成为全国教育科学规划十五国家重点课题“基础教育阶段现代学校制度的理论与实践研究”项目的实验区。根据总课题组的总体设计，青羊区教育局预备从2004年开始在全区开展以“两免一引导”为特征的现代学校制度研究，其中一项重要内容就是逐步推行“义务教育凭证制度”。

“青羊教育券”的设计理念与“监利教育券”很相似。按照方案设计：

首先，全体青羊居民中的一年级新生只要按照《青羊方案》“自愿就近入学”，就可以享受“两免”政策提供的、对所有本地居民一视同仁的免费义务教育。与此同时，《青羊方案》借鉴“教育凭证制度”中的政策设计思想，把“两免”政策借助“义务教育凭证”的形式来体现，由于“义务教育凭证”在价值上的无差异性，使得教育公平的理念可以克服学校之间差异的现实约束得以无差异的实现，从而在义务教育阶段保证了每个人平等的受教育权利。

其次，《青羊方案》在实施“两免”政策的同时，允许区内学生自由择校，并且只要在青羊区内就读也同样享受“两免”政策，对于“跨区择校”则采取学校自主定价的政策，如此既体现了“择校是学生的权利”这一现代教育理念，同时又借助经济手段达到引导学生就近入学的政策目标。但同样是“就近入学”，《青羊方案》的“自愿就近入学”比现行政策中的“强制就近入学”却更为合理也更有效率，这个结论得到了此次调查结果的强烈支持。

“青羊教育券”最终并没有实施。根据我们这次调研的结论，没有实施的主要原因一是上级教育行政当局（成都市教育局）和有关领导担心此项制度创新在政治上得不偿失；二是与教育部当时的“就近入学”政策有冲突；三是存在一定的资金压力。

我们还根据相关报道收集、整理了中国内地其他地区的“教育券”实验资料，但没有发现在观念、方法、政策等方面有特别设计的实验方案。

三、中国内地“教育券”实验面临的问题

“教育券”的金额在学生学费中所占的比例太低是中国内地“教育券”实验中的一个普遍现象。这既是因为各地用于“教育券”的资金基本都没有进入财政拨款的常规项目，所以资金总量有限，也是各地有意控制“教育券”金额的结果，目的是避免“教育券”对现行的公共经费分配结构产生太大的影响。根据我们这次的调研发现，自2001年浙江省长兴县开始“教育券”实验以来，各地开展“教育券”实验的资金都在对学校的拨款计划以外筹集，也就是说，目前各地开展的“教育券”实验并没有对公办学校是否能获得稳定的公共财政资金产生足够的影响，这也就是我们在各地听到的结论：“教育券实验只是或只能是增量改革。”

将“教育券”实验所需要的资金安排定位于“增量改革”，已经使“教育券”实验偏离了在公共教育财政体制方面实现制度创新的核心目标。如此实施的“教育券”制度，虽然在政府为达到某个具体政策目标时仍然有可能是一个有效的政策工具，但它的生命将会随着具体政策目标的实现而终结。

将“教育券”实验定位于“增量改革”的现实背景，是由于政府不希望因实施“教育券”制度而对现实利益结构产生严重冲击，从而引发政治风险。如此一来，“教育券”在资金来源上只能在“增量”范畴内考虑，除非是锁定目前的“存量”水平，才有可能使不断增长的“增量”逐步成为公共教育经费的主体，否则的话，在一个逐年增长的“存量”水平上，由“增量”资金形成的“教育券”将不可能对公办学校的行为模式和政府对公共教育资金的管理模式产生重要的影响。

目前在“教育券”实验中受到更多关注的主题是“教育券”所要求的政策环境与现行政策之间的冲突问题，或者说，在“教育券”的制度设计中，相关政策是否具有合法性？这里最突出的有三个问题：

第一，如果“教育券”实施影响到教师收入水平，它与目前基础教育管理体制中通过“以县为主”的制度设计保证教师工资由财政直接支付的规定相冲突；

第二，要使“教育券”的制度效率得到充分发挥，必然要求允许学生自由择校，它与目前教育部“强制就近入学”政策相冲突；

第三，要使“教育券”发挥更加积极的作用，应该允许学校拥有更大的招生、录取和定价权，这与教育部目前在义务教育阶段的“一费制”政策、高中阶段的“三限”政策相冲突；

因此，在上述政策没有调整以前，“教育券”将不可能普遍推广，也不可能对目前的公共教育财政体制产生实质性的影响。

在中国内地“教育券”实验中所面临的第三个问题，是“教育券”引起的利益结构调整问题。根据我们这次的调研发现，因为实施和预备实施“教育券”，已经形成和将要形成三组新的利益关系：

第一组，民办学校和公办学校。在公共教育经费的传统分配格局中，民办学校是无权分享的，而在已经实施的“教育券”实验和预备实施的“教育券”实验中，民办学校都将因此获得政府的财政性经费，同时也意味着公办学校的生均拨款将减少，按传统的观点来看，公办学校将是“教育券”政策的受害者。

第二组，重点学校和非重点学校。在目前的公共教育财政经费的预算拨款框架内，即便不考虑政府对重点学校在教学设备场地等方面的特殊支持，由于重点学校的教师编制数高于非重点学校，重点学校的教师职称高于非重点学校，因此，在教师工资占绝对主导地位的财政拨款中，承担同样教育教学任务时，重点学校将比非重点学校获得更多的财政拨款。一旦实施“教育券”制度，财政拨款将取决于学生人数，因此，在招生规模不变的情况下，重点学校的财政拨款将减少。事实上，即便重点学校扩大招生规模，也意味着重点学校教师在同等劳动强度下的收入将减少。重点学校的既得利益在“教育券”制度中将受到冲击。

第三组，城市学校和农村学校。分析与第二点相同，城市学校的既得利益在“教育券”制度中将受到冲击。

实施“教育券”制度还会引起学校内部利益结构的调整，但这个问题应该在学校内部管理的主题下进一步讨论。

在我们这次调研中，不同学校的校长和教师都对“教育券”实验提出了保护自身利益的政策建议，说明教师对拟议中的“教育券”还是非常关注的。浙江江山、湖北监利的“教育券”方案也正是由于考虑了教师的意见而做出了重大修改。

四、“教育券”在中国内地的推广前景

“教育券”在中国内地已经进行了四年的实验探索，前期的兴奋、期待和理想主义色彩已经让位于冷静的、现实主义的利益权衡和稳妥的政策设计。由于普遍的“教育券”制度需要建立在学生权利平等的观念基础之上，它的实施也需要政府转变职能，实现由直接管理向间接管理的角色转换，从控制转向服务，消除公办学校、重点学校、城市学校的身份特权，追求全社会教育效率的普遍提高。在这样的变化出现以前，基于学生权利平等和追求普遍正义的“教育券”制度将缺乏合适的制度与文化环境。

目前中国内地“教育券”实验中面临的问题并不存在不可逾越的障碍。目前将“教育券”定位于“增量改革”应该被看成是一种策略行为，随着社会、经济和教育事业的发展，“教育券”的真正实施必将进入“存量改革”或“总量改革”形态，届时资金问题将不复存在；“教育券”引起的工资发放形式的改变与目前政策并不存在实质性的冲突，恰恰相反，公开透明的“教育券”对于保障教师工资的按时发放更是一个有力的保障，而且有利于教师确立责任意识；在招生和收费方面与现行政策确实存在直接的冲突，但目前的“强制性就近入学”政策在合法性与合理性方面都存在进一步改进的空间，并不是一成不变的，对“一费制”和“三限”政策也可以做出同样的判断。当然，所有这些改变要真实发生的话，那就必须在学生权利平等的基础上重新确立教育公平的现代理念。

虽然至今为止“教育券”实验在中国内地还没有取得新的实质性的进展，但它的思想已经在中国内地扎根，因此，尽管我们目前还无法开列“教育券”在中国内地推进的时间表，但它在改善公平、效率和选择性方面的独特价值一定会成为未来公共教育财政体制的必然选择。

（本文是中国浙江大学与美国梅森大学的合作项目“教育券与公共政策”课题的研究成果之一，受到美国市场研究基金会的资助。）

《教育发展研究》2005年6期（B）