县域义务教育师资均衡配置政策执行中的问题

县域义务教育师资均衡配置政策执行中的问题_中国义务教育政策

二、县域义务教育师资均衡配置政策执行中的问题

（一）教育行政部门人事管理权限有限

教师队伍人事管理包括教师招聘、编制核定、职称评聘和退出机制。目前，教师招聘的管理权力在地方人事部门，教育行政部门对教师队伍人事管理权限很小。问卷显示，新进教师招聘工作以教育行政部门为主的地区占27.3%，以人事部门为主的地区占24.2%，由教育部门和人事部门在协商的基础上共同管理的地区占47.5%。一些地区招聘教师考题和招考方式与其他事业单位的考题一致，不能很好地选拔出学校需要的教师，教育行政部门在教师招聘方面少有话语权。在教师编制核定方面，目前使用的是2001年制定的标准，城市、县镇和农村小学生师比为19∶1、21∶1和23∶1，初中生师比为13.5∶1、16∶1和18∶1。一方面，这一标准比较陈旧，城市师生比高于农村，严重倒挂；另一方面，按照学生人数确定教师编制的方法不适合所有地区，农村学校规模小，有些教学点依然存在，比较分散，很多农村学校教师身兼数职，如果严格按照学生人数核定农村教师编制标准，不能满足农村学校教师需要。教师编制由地方编委或编办负责，教师编制管理缺乏弹性，尤其在教师编制饱和而结构性缺编的情况下，教育行政部门无力调配教师资源，出现了向其他学校“借用”教师的情况。各地义务教育阶段教师职称评聘管理经历了从评聘结合到评聘分离的过程，评聘分离的教师职称管理体制有效激发教师工作积极性，但是对评上职称却没有被聘用的相应技术职称的教师带来一定影响，产生矛盾。此外，教师退出机制没有形成，教育系统人事管理看似“只进不出”，不利于教师队伍创新和发展。

总之，各地在教师人事管理方面的管理集中在人事等部门，教师行政部门对教师管理的权限有限，影响义务教育师资均衡配置政策执行。

（二）教育行政部门政策工具单一(www.guayunfan.com)

政策工具是为了达到某一政策目标而采取的具体手段和方式。根据不同的分类标准，政策工具可以分成不同类别。公共政策的制定、施行是多种影响因素合力作用的结果，麦克唐纳尔和埃尔莫尔政策工具分析框架根据政策工具运用的条件，如使用的情景、成本和缺点等将政策工具分成命令、报酬、职能拓展、权威重组和劝告五种，每一个政策工具都有其适应和不适应之处，它们不独立地发挥作用，要与政策环境紧密相连。

参照麦克唐纳尔和埃尔莫尔政策工具分析框架，结合调研情况，可以看出，各地义务教育师资均衡配置政策使用的工具主要是命令和报酬。命令与管制是规范个人和机构的规则。例如，新进教师必须去边远农村工作，评聘高级职称必须有支教经历，满一定年限必须流动，交流教师人事关系转变、教师流动年限、流动教师年龄与比例等都是命令与管制措施，20.2%的地区将教师交流或支教作为教师评职称的必要条件。经济与报酬是给予个体或机构货币（或贷款），以交换其物品或服务。例如，给予支教教师和在农村等偏远地区工作教师生活补助，承诺在评优、评级上优先考虑参与交流的教师等属于经济与报酬手段，60.6%的地方将发补助、奖金，优先评优、评先或晋升等作为促进师资均衡配置的重要措施。此外，教师资源配置中还采用了权威重组这一工具，权威重组是个体和机构之间转移正式权威，包括资源和权力。这种措施主要通过建立集团、学区、共同体、联合体等方式进行组织内部交流，比例很小，为9%，主要集中于城市学校或城乡交流，还没有完全覆盖到农村地区。

由此可见，各地义务教育师资均衡配置政策工具使用比较单一，以命令和报酬为主。根据麦克唐纳尔和埃尔莫尔政策工具框架，这两种政策以强制和监管为政策执行成本，容易产生敌对和过度差异的缺点。事实也证明了这一点，支教教师没有很好提高流入学校教学质量，甚至借机经商、生二胎等。政策工具单一也阻碍了义务教育师资均衡配置政策的有效执行。

（三）非正式制度规约对师资均衡配置的阻碍

新制度经济学认为，制度包含正式制度和非正式制度，“正式制度是指人们自觉发现并加以规范化和一系列带有强制性的规则……非正式制度包括行为准则、伦理规范、风俗习惯和管理等，它构成了一个社会文化遗产的一部分并具有强大的生命力。非正式制度是正式制度的延伸、阐释或修正，它是得到社会认可的行为规范和内心行为准则。”[1]

正式制度的安排只有与非正式制度相容的情况下才能发挥作用。教师队伍人事管理制度和教育行政部门使用的促进师资资源均衡配置的措施可以归入正式制度方面；义务教育师资均衡配置政策执行中还受到非正式制度因素的影响，如交流或支教的教师融入接受学校的文化的问题就属于非正式制度等。调研显示，教师流动中最难解决的是非正式制度方面的问题，包括教师对接受学校的文化认同、需要重新建立人际关系、担心对自己专业发展有影响、生活与工作条件发生改变、对家庭和子女的照顾有影响等。