学区制改革的政策铺垫_中国义务教育政策

学区制改革的政策铺垫_中国义务教育政策

二、学区制改革的政策铺垫

最初动因

1999年，张振忠担任沈阳市教育局副局长，主抓基础教育工作。上任伊始，张振忠面临的最突出和最棘手的问题就是“择校问题”。

据统计，当时沈阳市一个区的择校比例达到了30%。沈阳市一家小学的择校费竟高达四五万元，尽管如此，家长们还是趋之若鹜。

“沈阳的学校大多早就没有长条桌，学生的桌子都是小的单桌，带升降的，但这个学校还有长条桌，桌子也是很差的，这样的办学条件，为什么大家还拼命挤进去？因为大家在选择教师啊！”张振忠开始反思这家学校所暴露出的问题。(www.guayunfan.com)

张振忠就上述问题向时任沈阳市教育局长和主管教育的副市长做了汇报。上级领导们都认为：

不管学校收多少钱，都是拿了钱读书，这是一种社会现象。这种现象的存在，冲击了义务教育的性质，1993年国家就在《中国教育改革发展纲要》中规定，要求达到85%的义务教育普及人口和地区叫基本普及义务教育。现在的择校比例超过了30%，就是冲击了义务教育的性质。

“怎么办？”张振忠向局长请示解决之道。

“必须要改！”局长下达了清晰的指示。沈阳市教育局开始布局，推出一系列整顿择校问题的措施。

从2000年至2003年，沈阳市开始对“小升初”的形式进行调整，从原来的考试入学方式过渡到“电脑派位”入学方式[2]。

张振忠认为，电脑派位的主要功能即在于打碎了“择校和择优同时存在的局面”。

过去依靠考试择校，对于家长来说是择校，对于学校来说，则是择优。学校择完优之后，学校就比较优秀，它会形成一个新的教育气氛。很快，它的中考成绩就会提高，中考成绩使得社会认为这个学校质量好，好的教师也往里进，然后它可以再招收更多的好学苗，这样就形成一个循环。在这个过程中，所有的资源开始积累，声誉、声望开始集中，它与弱校之间的差距越拉越大，择校过程就是体现这样的功能。电脑派位打破了这个功能，是对整个择优问题的一个冲击。只要学生想报这个学校，不管你是好学生、坏学生，电脑派上来就是这个学校的。那可能派进去的是成绩不是很好的学生，这样电脑派位通过技术手段，限制了学校的择生。虽然允许家长择校，但没有占到电脑派位的名额，也不能怨政府，只能怨运气不好。

2001年沈阳市人大会议上，十几名人大代表联名给沈阳市教育局提了一个议案，要求教育局尽快解决义务教育阶段所有的收费问题，特别是公办学校的收费问题，一个不许保留。人大代表的提案加速了沈阳市整顿择校问题的步伐。经过与人大代表们协商，沈阳市教育局认为一并解决的时机尚不成熟，需要循序渐进解决。

2002年年初，沈阳市的全市择校总量控制到不超过10%。虽然个别区的择校率达到了12%～15%，但总体上从最初的30%砍掉了一半。同时，民办公助学校的数量也从35所减少到22所[3]。

解决择校问题的根本，在于消除校际之间的不均衡，减小校际之间的差距。长期积弊，非一日之功所能祛除。但有了前几年的准备，2003年，沈阳市教育局开始推出一系列新的改革举措，为日后更深层次的改革埋下伏笔。

民办公助学校改革

2003年，沈阳市教育局筹划采用统一的模式对所有的现存体制改革学校（包括民办公助、公办民助、国有民办、体制改革实验、校中校）等进行改革[4]。这种模式就是“资产国有，社会承办，经费自筹，法人独立，民办管理”[5]。

为配合这种模式的实施，沈阳市教育局向市政府提交了一份建议，以解决上述学校教师的身份问题：教师在学校工作期间，保留公办教师的身份，按照民办教师的方式去管理；待教师退休后，享受公办教师退休待遇。

在市政府常务会上，市政府方面认为，“既然是民办学校，教师就应该是民办教师；学校既然是公办的，如果想收回来就彻底公办，一刀切清楚”。

教育局给出的解释是：“目前很难切清楚，切清楚了就把一个好学校可能切下去。如果对教师实行一刀切，彻底转成民办身份，就会给未来的行政管理留下隐患。因为，现在来看过去的民办教师上访事件，就是因为这些教师原来是公办体制内的身份，但被学校清退了。然而按照《教师法》规定，无权取消这些教师的公办教师身份。”

尽管市政府最终没有完全采纳教育局的建议，但“20字方针”的体制改革学校统一管理模式得以推行：维持这些学校公办教师的公办身份；学校以收费生存，支付教师工资，政府划拨经费有限，学校按照民办管理。

对于民办公助学校的改革思路，张振忠说：

2003年以前，采取缩小这类学校的办学规模，限制学额，采取电脑派位分配生源等办法，让老百姓直接受益，并且采取政策公示制度，老百姓都能看到。

民办公助学校就像一个政策棋子，仅仅把这类学校推出去，全部私立，没有什么政策效益，因为两个公众关心的问题都没有解决。第一，校际之间的差距没有解决；第二，老百姓想择校的愿望没有解决。而在当时的情景下，必须借助解决民办公助学校，同时开始解决这两件事情。

2003年7月15日，教育部基础教育司在沈阳召开的由25省市参加的“公办学校办学体制改革研讨会”上，沈阳市教育局的上述做法在会议上得到了与会者的一致肯定，大家认为这一做法可行。

按照沈阳市教育局2003年的改革设想，“先将所有类型体制改革学校统一模式管理，预计在2007年再把这些学校转回公办，没想到辽宁省下发的文件比自己的预期早了一年”。

2006年年初，省教育厅向省政府打了一个报告，以省政府办公厅的名义下发了辽宁省“22号文件”，文件要求：所有的民办公助学校，或者是改公办、或者是改民办，必须有一个明确说法。辽宁省的纪委、监察局、纠风办随即又联合发文，监督执行辽宁省“22号文件”。

如果从2003年统一体制改革学校的管理模式开始，沈阳市为执行22号文件已经准备了3年；而如果从2000年压缩民办公助学校规模开始，沈阳市实际上已经准备了6年。张振忠认为2006年省22号文件下发的时候，沈阳市所有民办公助学校回归公办学校的时机已经成熟：

根据当时沈阳的情况，民办公助学校要改革，一定要统一规范，要统一尺度。根据这个思考结果，我们将沈阳市的民办公助学校纳入一个尺度管理，所以最后我们就敢说齐步走，要求停就一起停。有的地方不敢，有的地方做不了。例如有的地方只有4所民办公助学校，到现在还有问题，为什么？这4所学校既有公办的教师，也有民办的教师，回归公办的时候，学校会说教师都给你了；教师会说，你都用了我了，我虽然是民办的，你学校变成公办的，我就跟着学校变公办。而大家都知道，教师由民办变成公办，编制、工资等很多事情就来了，行政上很难解决掉，会牵连更多的事情。还有的学校是股份制，如果回归公办，股东就说你要让我让出股份，政府你拿钱来，但这时候的价钱已经不是当年股份化时候的价格了。而我们在这之前预先统一规制，就不会出现这些问题，所以回归是一刀切的。

2006年4月，沈阳市政府发文，要求所有体制改革学校一步退回到公办。几乎是一夜之间，沈阳市所有体制改革学校改变了身份，顺利一步转型。因为提前3年有了统一的步调，教师没有动，既没有影响学校的办学质量，也没有再收费，学校回归一步到位。

当时，辽宁省14个地市共有65所民办公助学校，其中沈阳就占35所。因此，沈阳市一步解决民办公助学校，对于辽宁省22号文件的执行，起到了良好的示范效应。在回顾民办公助学校在沈阳十几年来的发展历史时，张振忠总结道：

在小升初入学方式中，这类学校能够存在的理由就是这类学校有选择学生和自主管理两项重要的优惠政策，从而可以集中优秀学苗和优秀师资，这种办学方式谁办都可以办好。后面的政策实践更是有力的说明，好学校、好教师并非真的都好。这种做法虽然迎合了市场的改革需要，但却伤害了弱势群体的受教育权益，它从本质上违背了义务教育的性质，我们在1999年就做出了这样的判断，并在以后持续采取以上的整改措施。

薄弱学校的综合改革

2003年，沈阳市教育局开始针对在硬件、软件、校长、师资等方面稍微薄弱的学校实施“综合改革”。沈阳市教育局共派出四名副局长，考察了沈阳市所有五个城区，共确立了22所综合改革学校。其中每个城区划定4所，作为老工业区的铁西区和大东区各追加了一所，五个城区总计22所。

2005年，沈阳市又新批准了24所综合改革学校。2004年—2009年间，沈阳市共改造学校106所，其中小学60所，初中46所，分别占城区小学的32%和初中的58%。

综合改革的具体措施包括：（1）整体配备学校领导班子，在区域内选拔所有的校长，选拔出来的校长，“披红戴花”地送进学校；（2）送骨干教师进薄弱校，留住了学生；（3）两年花2800万元开展“三新一亮”工程，“三新”即黑板、桌椅、墙面新；“一亮”即电灯；（4）增加薄弱学校的教师经费。市里每年拨20万元，各区县配套20万元。

教师流动

均衡了学苗的分布，统一了学校的管理，改善了薄弱学校办学的硬件条件，沈阳市开始解决教师分布不均衡的问题。

教育质量在很大程度上取决于教师的质量。教师是否均衡分布成为决定义务教育均衡发展的关键因素。通过行政手段来实现教师流动，无疑是打破教师分布失衡的一种有效途径。

2003年，沈阳市开始启动教师流动试点工作。作为当时嵌入在薄弱学校综合改革中的一项措施，试点工作主要围绕教师和干部向薄弱学校流动展开。

2005年年底，沈阳市教育局决定常规化教师和干部流动机制，并为此出台了《关于进一步推进中小学干部教师交流工作的意见》。

沈阳市教师流动政策涵盖几个特点[6]：（1）区域内同类学校交流“人走关系走”；市区内优质学校到改革学校，要求任教3年；城市优质学校对口到农村学校交流的干部教师，两个学期内人事关系保留在原单位不变。（2）凡男50周岁、女45周岁以下，在同一所学校工作时间满6年的校长和教师都要分批进行校际交流。每年交流比例达到15%。（3）区域教师的结构工资实行标准化，同一级别、同一水平的教师无论在哪个学校工作，其结构工资和待遇基本相同。（4）2007年以后的职称晋升、评优选优都必须有异校流动的经历。

开展如此大范围的实质性教师交流，在全国尚属首次。其推行过程中的难度、波折和戏剧性，从下面的记述中可见一斑：

2006年7月17日，开始实行教师大规模流动的政策。8月15日，就有教师到市政府上访。据说上访原因是，在确定教师流动人员这个问题上，如果校长无法协调，就采取抓阄方式解决。但有的校长工作开展得不细致，导致教师不满。出现上访，各区政府最着急。当时的处理方式是：9月1日将校长调走，将区教育局长调走。市教育局紧接着召开座谈会，讨论如何继续推进教师流动政策。

当时政策推行的情况是：沈阳5个市区中，大东区完成，1个区出事，3个区观望。座谈会上，主持人考虑如果让出事的区先发表意见，一定会牵引出一系列执行难的理由，并导致其他区的意见都围绕这个话题展开，那么接下来将很难推动政策执行。因此，主持人没有让出事的区先发言，而是先让完成任务的大东区总结完成的经验。参会的各区代表看到政策推行过程中并没有太特殊的情况，很难不执行，因此都同意继续执行。会议最后确立了“不低于15%的流动率，满6年必须流动的制度”。

类似的座谈会，2006年一年就开了50多次。

据沈阳市教育局基础教育处协同教育研究机构开展的教师流动跟踪调查发现[7]：

有40%的教师明确表示不同意交流；有72%的教师不能接受“人走关系动”的交流方式；有73%的教师认为交流后会遇到一些实际困难；有87%的教师对目前的工资福利待遇不满意。

教师交流方式包括：（1）主动参加交流。这部分教师大都不存在晋升职称等问题，交流的目的是想通过改变环境来克服职业倦怠，谋求自身更好的发展。这部分教师占交流教师总数的27.52%。（2）由于现实需要，自愿参加交流。这部分教师或原来学校离家远，或想尽快解决职称问题。这部分教师占交流教师总数的37.47%。（3）被动参加交流。这部分教师参与交流，主要是行政干预的结果。学校通过召开动员会，将任务分解到各教学组或通过排名等形式确定人选，再由校领导做工作促成这些教师参加交流。这部分教师占交流教师总数的35.01%。

随着2006年“学区制”政策的出台和推进，教师流动也开始从“行政指令型”向“市场配置型”转变。

对于这种转变，一位中学校长介绍了教师流动政策在基层的具体执行过程：

每一个学校每年都要求教师进行流动。主要是在起始学科和初一年级多一些，总体比例要达到15%，每年的3—7月开始报计划，暑假完成，新学年开始，教师已经就流动到岗。政策要求持续三年。刚开始更多依靠行政手段，计划性强。从2009年开始，不再要求大规模流动教师，而主要由教师根据升职需要主动进行。

现在学校教师交流有一半是计划，一半是市场。例如，2010年的教师流动，具体的方式是，学校要引进一个体育教师，引进一个计算机教师，就在学区内宣传，有因为评职称或者有想法的教师就可以向自己的学校申请，流动到需求学校去。要引进的单位有可能是学区内的，也有可能跨学区的。因此，现在的教师流动，基本是按照需求进行的。所以每年学校教师缺编，首先先在学区内部解决，内部满足不了，就把计划拿到区里，政府才考虑引进新的教师。

教师流动政策，配合薄弱校改革政策，对弥合校际之间的差距起到了积极的效果。担任学区长的沈阳市原95中学校长李洪涛介绍说：

我们学区的各个学校家长共同组成一个家长团，5个学校的家长都有代表，5个学校都去走走。走完以后，比如说15中学的家长，还有172中学的家长，原来都知道95中学好，但没有去过；走到95中学以后，他发现都一样，他孩子所在的15中学所有的硬件设备比社会上认为的最好的学校95中学好多了。实际上后建设的学校硬件都比原来的优质学校好。因此，通过家长团的走访发现所谓“好的学校”，硬件环境远不如原来薄弱学校，进课堂听课，教师也不比所谓的差学校教师好到哪儿去，这是家长真实的感受。家长通过报纸在5个学校宣传以后，从基层家长那里就会直接感受到，校区之间的水平确实不断地在拉近。

对于教师流动政策背后所蕴含的理念和逻辑，以及教师“职业化”和“专业化”两个概念之间的关系，张振忠总结道：

教师专业化问题其实是一个误区。如果提教师专业化，那班主任是什么专业？我要讲的是教师职业化，而不是教师专业化。职业化和专业化不一样，讲教师职业发展，教师是育人的；讲教师专业发展，教师是教书的。职业发展不排斥专业发展，但是专业发展包容不了职业发展。

专业化和职业化两个概念，不区别清楚，容易造成混乱。我是怎么发现这个问题的？我在教师流动过程中发现：教师提出“教师流动影响了我的专业发展”。我和他辩论，我说这有利于你的职业发展。我说你怎么就能在好学校教书，到坏学校就不能教了呢？这说明你职业生涯有缺陷。一个教师应该是这样的学生能教，那样的学生也能教，这样的学生能教好，那样的学生我也能教好，这才能叫教师，这是教师这个职业决定的。

教师的职业化包含一个核心概念，就是教师是为学生服务的，教师根据学生的实际来确定他的教育、教学方式，调整他的教育教学内容。而这个概念在任何一个专业教学中都没有讲，但是教师职业发展中必须有。

实际的政策跟踪调查也显示，教师交流确实促进了教师的“职业发展”。沈阳市教育局的调查显示：对于“教师交流是否可以提高学校的教育质量”这一问题，有79%的教师给予了正面评价；特别是在已交流的教师中，有84%的教师认为交流有助于提高自身的水平。校长对交流来的教师总体满意度达到80.67%。交流的教师，在心态上也悄然发生了积极的变化。在交流时，有35%的教师是不情愿的，通过一段时间学校与教师的磨合，交流教师对学校接受过程中的相应工作很满意，满意度高达91%，只有13.8%的交流教师仍对教师交流不满意；大部分教师，也就是78%的交流教师对在新学校的工作产生了良好的期待，认为能够或有可能成为骨干，只有4.84%的交流教师认为自己不能。

在学区工作经验交流会上，许多校长也都反映了教师交流后的感受。“原来优质学校的教师，到薄弱学校以后，并不仅仅是传经送宝；相反，他们从薄弱学校的教师那里学到了许多教育各类学生的办法。这些经验是以前的学校学不到的。”

学区制改革

直接动因

教师流动政策推行初期，还是遇到了很大的阻力。

这些阻力不仅仅来自教师主体本身，还来自于负责政策执行的各区县的教育局和普通老百姓，政策设计过程中必须考虑到这些利益相关者。阻力归结为两个问题：

第一，如何促使各区县自愿执行市里规定的教师流动政策？如果各区县自行划分三类学校（A类、B类、C类），让教师在各类别之内流动，虽然表面上看也是在执行教师流动政策，但违背了市里政策的初衷。

第二，教师流动，目的是为了让民众受益。这个过程必须让他们知道、看到，并且立刻受益。否则，择校热会继续膨胀。

考虑到这两个问题，沈阳市教育局经过讨论，酝酿了一个新的方案：

把一个区这样一个大圈划成一些小圈，在每一个小圈里面，好、中、差学校都有，基本上三到五所，划成一个小学区，教师流动范围在学区内流动。理由很简单，学校近。然后，将流动的教师提前公布，比如说七中的教师流动到八十二中去了，就在八十二中门口贴了一个告示：“今年流到八十二中的教师有五位，七中的***教师来了”。老百姓一看，七中这几个教师都挺有名的，上八十二中这儿来了，老百姓一步受益。从市教育局这个角度上来看，教师流动在政策操作上变得很实际、很现实、很有质量。

“小区域”内运作教师流动，为沈阳市教育局全盘把握义务教育均衡发展政策提供了新的启示和思想路径。张振忠对此进一步解释道：

义务教育均衡，都说是区域范围的均衡，那么从哪儿做起呢？从一个区域做起，范围太大了，情况太复杂了，很不容易解决。像沈阳市每个区县，都有五六十所、六七十所学校，很难做到均衡。但如果把一个大单位划成了无数个小单位，每个单位仅有三五所，这种均衡都能做到。显然，这个政策思路既解决了现实的政策推动问题，又解决了均衡的问题，又把老百姓照顾到，应该是一个行之有效的政策。2006年，基于上述想法，“学区制”改革政策正式破茧而出，进入设计阶段。

政策过程

在政策方案设计阶段，沈阳市教育局将薄弱学校综合改革、教师流动等先期举措统一纳入到“学区制”改革方案中，并以“全面启动义务教育均衡发展工程”的名义，启动该项政策。

政策方案设计后，市教育局组织召开专家论证会，就政策的可行性和科学性进行论证和评议。会上，专家对方案一致认可，但也提出了两条意见：

第一，2003年就开始提以义务教育均衡发展为目标了，为何现在还要重提？（教育局答复：只要还处在均衡发展阶段，任何时候都可以以此为名）；第二，方案可行，但要找某个地区先尝试着做。这个建议，专家不能提出来，由教育部门自己定。通过论证，学区制改革有了较为坚实的依据。沈阳市教育局很清楚，义务教育均衡发展政策的推行，教育部门只是政策的策划者，真正的引领者应该是市政府部门。下一步的做法应该是筹划和拟定政策议题，激发政府高层决策者的兴趣和动力。

为稳妥起见，教育局向市政府建议，以“义务教育均衡发展改革实验区”的形式启动学区制改革，并请市领导出面支持这项改革。教育局积极、稳妥、有序的政策准备，使“义务教育均衡发展改革实验区”这个政策议题很快引起市主要领导的高度重视。教育局趁热打铁，筹备政策动员大会，力邀市党政一把手和各区县党政一把手参加会议，全力推动政策实施。对于这个过程，张振忠回忆道：

局领导很清楚这个会议很重要，一定要请市党政一把手参加，所有区县党政一把手也参加。等我们协调完市领导的时间后，离会议召开只剩半天时间了。我们紧接着通知各区县领导。我们说服政府办公室拿出开重要会议的会场。由于会议的规格非常高，各区县政府都积极表态，政策的开局极为顺利。

2006年6月，沈阳市全面启动了义务教育均衡发展工程，其关键的政策议题是采取改革实验的方式，纳入各区政府主要领导工作，五个城区全部纳入义务教育均衡发展实验区，市里对试验区给予政策支持，每年设立1500万元义务教育均衡发展专项经费，每个实验区300万～500万元资金支持。整个过程本着“明确目标、整体推进、阶段评价”的原则进行。

政策内容

学区制政策的主要内容包括：新型教学管理改革，提升薄弱学校，教师流动，特色学校建设。最终的目标是达到学区内学校的均衡，整个政策的实施再配套严格的督导来加以规范和监督，形成了全面而有效的政策体系。

学区制教育管理体制是实验区改革的基础制度。2006年6月，沈阳市将5个城区全部设为义务教育均衡发展综合实验区，实行大学区管理。各实验区根据现有公办学校的分布情况，以优质学校为龙头，将所属学校分成若干学区，一个学区包含3—5个学校，这3—5个学校是按照好学校和薄弱学校搭配而成的。五城区共划分49个大学区，其中小学28个，初中21个。2007年，市教育局设立了大学区工作专项经费420万元，按基础性工作经费、示范性奖励经费、竞争性课题经费下拨。

根据沈阳市教育局的颁布的政策文件[8]，对大学区管理体制实施的具体内容做了以下指导性的规定：

大学区是以实现每一所学校高质量、高水平均衡发展为使命，以资源共享为核心价值观，以相互交流、共同参与为主要表现形式，致力于共同解决所有成员在教育教学过程中遇到的各种实际困难和问题，并通过持续不断地相互作用获得共同发展，由区教育行政指令而组建的学校联合体。大学区内按照“五统一、一共享”的运行方式，即统一安排教师、统一组织备课、统一开展教学、统一质量监测、统一教师培训，学区内所有学生共享学区内各类教育资源，对推进学校间“条件均衡，共同发展”新局面发挥了重要作用。

学区管理实行学区长负责制。学区长要由区教育行政部门正式任命，颁发聘书，报市教育局备案。各区要明确学区长任职的基本条件和基本职责。主管部门年终要对学区长工作进行考核，建立学区长工作档案。对成绩突出的学区长要给予表彰奖励，在各种评优评先活动中优先考虑，在职称评定时优先解决，在参评市教育专家时，优先申报。

学区的基本任务是：（1）开好学区长工作会议，建立学区长例会制度。各区教育局要在每个学期的学期初和学期末分别召开一次学区长工作会议，听取各学区工作计划，指导学区工作的开展，做好学区工作总结。（2）开展学区管理人员培训。各区教育局每学年要组织一次校长、副校长、主任等各层次管理人员参加的学区管理人员培训。（3）完成一个教科研课题。每个学区每学年要完成一个教科研课题，课题的选择要贴近学区的教育教学实际，要通过课题研究解决实际问题。（4）开展一次集体教研活动。坚持集体教研活动全覆盖，每学年每个学科至少要开展一次全学区范围的集体教研活动，确保学区内100%的教师都能够参加学区教研活动。（5）开展一次教师基本功大赛。结合“一周两月”活动，每学年每个学区都要组织一次教师教学基本功大赛活动，选拔优胜者参加区级大赛。（6）开展好学生活动。有条件的学区，可以在学区范围内适当开展一些学生活动，如运动会、艺术节等。

对于上述政策内容，市教育局强调更多的是指导性，目的是让各区基本了解学区制运行的基本内涵和方式。具体实施过程主要由学区的学校之间相互协商，共同制定具体做法。

学区内特色学校发展

沈阳市教育主管部门在推行义务教育均衡政策的过程中，还是会面临两个问题：一是均衡是否意味着要削峰填谷？二是均衡是否会导致千校一面？这是深深困惑着义务教育均衡发展的悖论。悖论何以破解，将是制约沈阳市义务教育均衡未来发展的根本所在。张振忠认为：

现在我们都说教育公平，既有起点公平说，也有过程公平、终点公平说。我想应该有四个更细腻的标准：入学机会大致相同（所有人都有），办学条件基本相当，教学质量大致相近，学生发展水平整体相宜。相宜是什么？教育民主的核心就是所有人得到了大致相同程度的提高，而“相宜”就是这个概念。

这牵引出一个最为重要的问题，均衡和发展是什么关系？

它有两层含义。第一，政府均衡配置教育资源；第二，学校不是均衡发展的，学校有特色的自主发展。它是两个层面的事情。一个层面是说政府的，它依法均衡配置教育资源，形成义务教育，这一个层面是政府的。那学校呢？学校简单的不是说校际之间均衡就是均衡发展，这个概念是不对的。校际之间是自主的、有特色的发展。我说必须强调两个概念：一方面政府在均衡配置资源上要采取措施，另一方面是在学校自身发展上要走特色发展的路子。

明确了上述思路，沈阳市教育局认为应该着眼于学生个人发展需要，保持教育特色发展办学，构建整个基础教育体系：

目前，沈阳市已经与英国学校创新联盟合作，由弱校开始，搞特色教育，准备建设英语、科技、体育、艺术、自选特色校各100所。未来，这样的特色学校将会延伸到小学、初中和高中校，形成整体升学体系。学生根据自己的爱好和兴趣，在学区内就近免费入学。沈阳市学校特色发展项目启动的很早，2006年大面积集中做学区制改革，2007年就启动了学校特色发展。

特色学校建设和发展采取以“以评促建”的方式进行。教育局在开始时就明确规定各种特色学校需要达到的条件和标准。按照这些标准，学校建设成熟一所，评价通过后批准一所。

第一轮特色学校评估完成后，张振忠和同事们一起反思：

沈阳市只评了6所外语特色学校。科技特色中小学一共评了13所，离100所相差很多，还评吗？不评怎么办？这是一件事情。由最初的理论上的分析，学校特色发展没有问题，就是给学生一个持续的兴趣发展教育，但是通过评估，应该更加清醒地认识到，学校特色发展要经历一个很漫长的历程，它本质上是一种校园文化的积累。这个过程有多久？有快，有慢，但是一定要有一个过程。

2009年，沈阳市教育局修改了特色学校评估方式：所有的特色发展学校一律以立项方式体现，起名为“特色发展项目学校”。例如，某所学校要突出外语特色，就可以申请立项，成为外语特色项目学校。学校立项了，还不是真正的特色学校。原来标准不降低，什么时候建好，什么时候批准成为特色学校，推动每个学校申请建设。

学校立项后，要拿出一套发展计划，如果三年能达到标准，三年后就去申请评估，五年能够达标，五年后教育局去验收。张振忠强调了这种立项促发展的基本要点：

如果说十年没达到标准，特色学校就不能再往前走了，这个特色估计也建不起来了。这个过程就很实事求是了。学校都要朝特色方向发展，但发展到什么样子，多长时间，要根据学校的不同情况，每个学校都不能一个样。采取立项的方式后，沈阳市教育局又评了几个外语特色学校，有些学校仅经过两三年的建设，时间并不长，但是特色明显，这样的学校也有。因为它们是新建学校，从建校伊始就开始打造，很快就完全达标了。

学区制改革配套的督导评价

相对于其他省市政府教育督导机构缺少编制、缺少经费的现状，沈阳市人民政府教育督导办公室设有主任1名，专职副主任两名。工作经费从以往的200万元提高到2008年以后的500万元。专门的督导人员和充裕的经费，对义务教育发展过程中的不规范行为起到了监督和专业指导的作用。

督导的总体工作围绕《中华人民共和国义务教育法》的要求，督导室每年设立督导工作重点，提前发文公布奖励办法。同时，市教育局已经建立了义务教育均衡发展的监测和督导评估制度，并且针对以上各项改革措施建立了相关的督导评价方式。

根据提前发布的督导方案，每年的督导结果以《督导工作报告》的形式公开发布，并呈送给区县人代会；还对督导优秀的部门给予奖励。例如，对于双高普九达标区县，一次性奖励50万元。值得注意的是，沈阳市教育督导室直接督导各区、县政府的教育工作，各区县主管教育的领导需要直接向教育督导室领导介绍该地区的教育发展情况。

学区制改革推行以后，督导室的工作重点围绕学区制进行。为此，沈阳市配发了《沈阳市义务教育均衡发展综合实验区督导评估意见》（沈教督发〔2006〕10号），市教育局每年对各实验区开展一次专项督导检查，对检查不合格的区提出整改意见，减少或停止拨付专项经费，直至取消其实验区的资格。

学区制在基层：铁西区实践

2006年，沈阳市5个市区开始自主实施学区制改革。下面，我们以铁西区建大东学区区长、127中学校长李洪涛的视角，探讨学区制改革在基层的实施经验。

铁西区共设有5个学区，其中李洪涛所在的建大东学区，共有5所初中学校：127中学、749中学、173中学、杏坛中学、848中学。其中127中学是龙头学校，杏坛中学原来是127中学的校中校[9]。其他3所学校173中学、749中学和848中学都曾是薄弱学校，被列入沈阳市综合改革学校计划，进行硬件设施改造。因此，5所学校中，有2所是优质学校，3所是薄弱学校。

教学组织活动

学区制的主体制度是开展“五统一”的教学管理活动，即统一安排教师、统一组织备课、统一开展教学、统一质量监测、统一教师培训。以教研活动为例，原来比较大的学校拥有近200名教师，小学校大约40—50名教师。分学科后，某些学校部分学科（例如地理学科）只有一名教师，无法开展教研活动。组建学区以后，5所学校的教师集中起来，从5所学校中选学科组长。例如，127中学某个学科比较突出，它的教师就出任该学科组长，其他4所学校的教师都到127中学来备课；杏坛中学的数学比较强，其他4所学校的教师都到杏坛中学备课。相关学科的教研活动一学期至少进行四次，期中和期末考试前后分别有两次左右。

“统一开展教学”还包括统一课程、统一教材、统一进度、统一日常教研活动等。在此过程中，通过网络将5个学校最优质的教学资源展现给所有学生，“教学的课堂环节，体现出了集团作战的优势”。

学区特色打造

李洪涛原来在建大北区的95中学担任校长，同时也是该学区的学区长。他当学区长的时候，在学区内办有宣传窗口，有三份报纸，读者群分别是家长、学生和教师。每个月家长都能够看到，因此家长对学区的了解很及时。报纸都是学生自己办的，团委来组织。那份报纸把学校和家长距离拉得特别近。家长通过报纸，了解了学区内每所学校的办学情况，可以真切地看到资源是共享的，学校差距在不断缩小。

现在李洪涛所在的建大东区127中学，开展了国际合作交流项目，他就把这个作为学区的一个特色内容。127中学与新加坡的一个学校合作，每年有5名交换学生名额，127中学送4个，学区内其他学校可以选送1个。

现在，学区内每个学校都有自己的特色。127中学原来是篮球特色校，是全省初中篮球冠军学校；现在正在打造科技特色，并且已经申请到了国家级的中学生科技创新大赛的参赛资格，每年学校还举办全市的中小学科技创新大赛。学校在初中1—2年级开设科技课，学生们都喜欢这门课程，因此，学生们也爱来上学了；因为动手能力得到了锻炼，其他学科的兴趣也提高了，形成了良性循环。

李洪涛谈了他对发展学校教育特色的思考：

我作为校长的任务很简单，就是如何让教师高高兴兴上班，学生高高兴兴上学。我天天琢磨这事，心想能够让学生学习积极性提上去，学习成绩也肯定能上去。

现在独生子女最大的弊病，就是不动手，全家人都在帮他做事情。因此，要想办法让学生动起来，也会使其头脑更活络、更聪明。另外，现在的孩子普遍厌学，连学校都不愿意来，课也不愿意上，他怎么能够学好？

所以我就想，有什么办法把学生激活了，孩子愿意上学了，教学也就好抓了。以前这个学校是篮球特色，初中男篮连续三年是全国冠军。现在开始搞科技特色，是我来以后引进来的，初一的学生每周的校本课程就上科技（机器人）课，这个课程带来了新的东西。今年学生开始打比赛，已经获得了省四块金牌、六块银牌、五块铜牌，并且代表辽宁省到北京参加全国大赛。今年我们学校已经成为国家挂牌的科技创新学校，承办了区里的科技大赛。

说点实话，刚开始的时候，一些教师不同意我的做法，他们说，课都完不成，还上什么机器人课，开什么玩笑！甚至有些教师有一些抵抗的想法。但是孩子不一样，一上了科技课就兴奋得不得了，每天都愿意来上学，盼着上科技课。教师们也利用学生这种心理，要求学生：“上不好课，不许去上科技课”，所以学生上课都好好地上。科技课动手，激活了学生的学习热情，使学生学会了积极解决问题，教学质量明显提高。效果很明显：前一阵我们初一的期中考试，我们就超过了培英！[10]

教师流动

对于建大东学区的教师流动政策执行情况，李洪涛介绍说：

教师流动政策开始执行的时候，当时区长和教育局长很重视这个工作。

我们反反复复座谈了不下十次，讨论怎么做更好，和校长和教师座谈，宣传政策的内容。然后，一个一个学科地过，哪个学校缺什么学科，缺哪个年龄段的教师，先进行第一次普查；然后组织教师座谈，确定谁走。假如让某个教师走，什么条件才能走。比如说其中有一个教师，子女马上小学毕业上初中，希望能够在95中学上。教师有想法提出来，我就和教育局协商，尽可能满足教师的要求，做到人性化。

从开始讨论这件事，到最后交流完成，将近一个学期。实际交流的时候就是一天，5个学校流动的教师都组织好了，现场办公，交流完毕。那个时候压力很大，政策要求必须是高级和一级教师流动到薄弱学校，低职称教师开始还不允许流动到薄弱学校。但是谁愿意去薄弱学校啊，都愿意来好学校。现在想想都不知道怎么过来的，一天到晚很忙，也失眠。

第一年，要求15%的教师流动，我们做了好多工作。第一年的流动反馈的是什么呢？就是这些教师各有所得。铁西区组织教师就第一年的流动进行经验交流，谈一谈感受是什么，必须说，而且要说实话，还要谈第二年怎么交流。我们学校到薄弱学校的教师，普遍觉得好的一面就是证实了自己的价值，好学校来的啊，当然大家期望都很高，都当做宝贝一样，委以重任。他们自己在实际教学过程中，有一种强烈的感觉，就是以前没见过那么调皮的学生，办法不多；在那个环境耳濡目染，学会了许多办法，以后也会处理如何教育那类孩子了。薄弱学校的教师到我们这儿的，受益更大了，因为这类学校有一种向上的风气，总是想着怎么去拔高。

这些教师互相学得很快，但那不是你领导教会他的，是173中学的教师自己看到127中学的教师怎么干的了，而127中学的教师看到173中学的教师怎么做的。这种学习、这种受益，在无形中，使得学校之间有均衡的感觉，能互相借鉴。

前三年，每年按照15%的比例流动教师。后来，我们越做越理性了。现在学校教师交流有一半是计划，一半是市场。例如，今年的教师流动，学校都运作完了。具体的方式是，学校要引进一个体育教师，引进一个计算机教师，就在学区内宣传，有因为评职称或者有想法的教师就可以向自己的学校申请，流动到需求学校去，要引进的单位有可能是学区内的，也有可能跨学区的。因此，现在的教师流动，基本是按照需求进行的。

经过调整，现在的127中学，原来本校的教师和交流来的教师基本各占一半。而对于由此产生的学校之间成绩上的相对变化，李洪涛说：

我们这一类学校，相对往下沉了点，那些学校明显上升了。假如说过去我们要是差10分的话，现在最多是5分，薄弱学校进步特别大。像173中学，173初二期中考试的语文成绩在全区前三名，过去173中学的语文成绩能排到前三名，基本不太可能。

学区的组织体系

建大东学区的学区长每两年轮一次，开始是127中学和杏林中学的校长担任学区长，未来将轮到其他三个学校的校长。全区定期组织5个学区开会座谈，互相介绍经验。

学区内择校

目前，沈阳市的义务教育阶段入学，实行的是按照户口（非沈阳户籍按照居住证）划片入学的方式。每所义务教育阶段的学校都与一个居委会对应，每个居委会片内的适龄学生只能进入相对应的学校学习，没有其他的选择。

根据学区制的最初设想，学生可以在学区内根据个人兴趣自主择校，就近入学。在学区制开始实行时，尚不具备落实这个设想的条件。但随着校际之间差别的缩小，建大东路学区开始酝酿学区内择校。学生可以因为特长或者兴趣选择学校。已有个别的学生，由于有科技的特长，由区教育局批准，跨片被录入127中学了。这种择校应该会在学区内铺开，“家长已经感到学校之间差不多，那么就会有进一步的选择要求，这样学校就会突出发展特色。现在，这种想法已经在区里酝酿”。

学区内学校之间的竞争关系

学区内学校之间的竞争仍然存在，但已不是过去那种激烈的竞争，而是“君子之争”。主要的竞争，是一致对外与其他类型学校，比如和私立学校比考试成绩。李洪涛认为：

私立学校的竞争力，除了招生自主，更重要的，它们有灵活的用人机制，已经不再用退休的老教师，而是在现在就业形势不好的情况下，聘请了大量新毕业的研究生，这些研究生有新的教学方法，知识更新快，知识面广，学生很欢迎。而公办学校由于受到编制的限制，很多年不能更新教师。我觉得，私立学校确实对公办学校的质量提高产生竞争。

学区运行经费

学区制的运行经费相比改革之前是否增加了？

为推动实验区改革顺利，沈阳市一次性奖励每个区三五百万元，由区里统筹支配，区里大都用于每年的学校运行。这些经费主要用于，综合学校改造配套费（市里另拨20万元，要求区里配套），学区教学管理活动每年5万元固定经费，教师培训以及学区内教师教研考察活动，优秀学区的奖励经费2万元等。实际上，没有学区制的改革，区政府也要花费相应的经费。只不过，现在这些经费都纳入到以实验区名义的政策范围，增加了一些奖励性经费，有效地推动了政策的实施效果。可以说，学区制本身的运行没有特别的花费。

对于校长流动和学区制的总体运行，李洪涛总结道：

校长交流有好的地方，也有不好的地方。好的地方就是，这种工作机制，经常会给职业倦怠以新的刺激，逼迫你做以前没有做过的事情。不好的地方是，一些更长期的学校发展设想没有办法渗透到教师那儿。好在现在教学管理学区化了、集团化了，感觉距离显得小了，信息畅通了。

学区制运行的经验总结

学区制运行了4年，张振忠和同事们对学区制实践进行了一番系统的梳理和盘点：

学区制运行以后，发现了很多以前学校运行中存在的问题。第一，过去存在校际盲点，而且特别厉害。学校互相之间，都形成一个固定概念，来判断A学校这方面好，B学校那方面好，C学校很差。但是，A学校从没到B学校去过，B学校也没到C学校去过，C学校也没到A学校去过，校际之间的盲点特别厉害。这还不像外地学校之间，例如沈阳的学校到大连去参观学校，一定会反反复复地问，这是怎么回事，那是怎么回事，然后就清楚了。相近的学校之间反而从来不去，尤其是相邻的学校，特别不了解。不了解就有好多误解，这是一个成见，而学区制的第一件事是把所有的校际盲点打破，学校之间必须互相沟通。

第二，所有的教师无论是好学校的还是坏学校，都会发现真正的教学差距、能力差距，并不是想象得那么大。为什么？教师的能力发挥是和工作的环境有关系、和管理方式有关系、和校园关系有关系、和学校文化有关系。越是在一个好的环境里，个人因素占比越小；越是在一个差的环境里，个人因素显现越大。

第三，所有的学校都有拔尖突出的地方。有个校长进大学区后，成为学区长。他在学区经验座谈的时候就说，‘我当时的概念想得很清楚，就是承担义务，帮帮别人，我真是觉得学区化管理就是好学校出力帮帮差学校。但是当我走完了4所初中学校，回来我就坐不住了。这哪里是我帮人家，这可能就是人家帮我。有的学校管理比较好，管得比我校到位，有的校园文化建得比我校有特色，比我校先进，有的教师上课，比我校教师上得好多了’。所以，他在组织学区搞备课的时候，想出这么一个办法，比如语文备课出一个牵头人，谁来当呢？各家挑，不管你是好学校、坏学校，哪个学校里发现确实有好的语文教师，语文备课就由这个学校牵头，这就把弱校和好校之间的差距一下子拉近了。这样，所有校长的关系发生变化，好校长不再趾高气扬，弱校长也觉得我校有比你校强的地方。

第四，学区化这种教学管理调整，最后形成了一个顺口溜：搞教研全区一起搞太大，学校自己搞太小，大学区搞正好。一个大学区最大的学科是语、数、外，比如说语文是最大学科，三四所学校加在一块也就是五六十人。这些人开始坐下来集体备课、搞教研，新的教学方法、教学点子层出不穷。而一个学校一个学科最多十几个人，互相之间特别熟悉，没有任何新鲜感，而且互相也发挥不出新鲜东西，很容易形成一个倦怠状态。所以，大学区运行之后，发现它确实创造了一个均衡发展的路径。

第五，校长不是流动的，校长是调动的问题，教师是流动的问题。教师流动必须制度化，因为教师数量多，是最基层的人员，没有一套制度框着，不按制度走，就停滞不动。干部不是，干部是调动的问题。为什么这么说？如果硬性规定校长几年一流动，几年都不合适。那什么情况走呢？我认为，只有两类校长要走，一类校长不要走。校长的流动要以学校的校园文化建设为基准，这个学校形成了一个完整的校园文化体系，这个体系又变成了一个气场，力量特别大，谁当校长都会按照这个去走。那么，校园文化包括了什么？包括学校的基本制度建设完成，学校人员的行为方式、教育教学的行为方式形成文化习惯了，学校的外部条件和内部设施都稳定了，谁来都改不了这些了。尤其是制度，尤其是人的惯性行为及习惯思维方式，哪个校长进去都要适应、教师进去也要适应。这时候，这个校长就可以离开了。

不能调走的一类就是，他正在校园文化的建设中期，刚有点模样，你就把他调走了，学校就废了，前面的事也白干了，这样的校长呆三年也好、八年也好，建完他才可以走，还没有完成之前就不要调走这个校长。一定要把这个校园文化打造完成，这就是一个标准。但这是需要行政经验来把握的事。所以，不是所有的事情是制度管理的，人的判断也很重要。

还有一类就是那个学校怎么干都干不好，那你就把他换换地方。不过，如果像这样的校长到哪个学校都总是干不好、管不好，其实他都不应该当校长了。所以，我们今年想做的一个事情，想搞一个校长的任职的基本资格。

学区制的未来

对于学区制的未来发展，仍有一些亟待探讨的问题。第一，学区的性质是什么？它是不是一个行政层级？

沈阳市教育局始终没有将学区设计成一个行政层级。在实际操作中，市教育局更多的是进行学区制改革的整体框架设计，具体运作模式则由各学区内的学校共同商议制定。例如，学区长应该由谁担任，客观上由声誉好的学校校长担任。但事实上，各学校之间的协商结果与预期不同。有的学区长就明确提出，“咱们轮流坐庄”。

“从经验来看，有些政策行政上不要干预太多，不要做太细致的规定，否则会限制基层的积极性。制度化而不规范化。”

对于学区制的性质，张振忠认为：

我们定义在是校际联合体，或者是校际发展共同体，或者是校际均衡发展共同体。有了4年推动的经验，现在这个概念就更明确了，主要做了三件事情：一是让老百姓尽快享受改革成果。二是有序地推进教师流动。三是在大学区内完成区域资源共享。

第二，学区之间是什么关系？

张振忠清晰地记得，在学区制政策运行半年后市里召开的一次座谈会上，有些区长说：“我们这个学区争取用三到五年的时间，变成我区里最好的大学区。”

“这是什么概念？我整个学区比你那个学区都好。”张振忠反思道，“我赞同大家把一个学区内的学校拉近。等到你和别的学区有明显差别的时候，家长会选择你这个学区，而不选择其他的学区。”

在这种状态下，该如何应对？张振忠谈了沈阳市教育局未来工作的设想：

现在的学区制，就像过去的学校。过去是学校之间有盲点，现在学区之间盲点也存在。只要你划了单位，单位和单位之间就有盲区，这是一样的。按照这个思路，未来的学区制发展肯定要打破学区，当学区之间明显不均衡的时候，就想办法让学区之间手拉手，到最终全区变成了一个大单位，这就是发展历程。张局长谈到其他的遗憾时，感慨地说：

现在学区制逐步走上正轨，肯定会持续运行。但是，我仍然明显地感觉到，教育局的辫子很难打到教师的身上。现代教育日新月异，但我们的教育很少反映现代知识的更新内容。

【注释】

[1]本案例由国家教育行政学院教育行政管理教研部刘亚荣根据实地调研撰写而成。特别鸣谢沈阳市教育局对此案例开发与写作的大力支持与合作，北京大学案例中心主任周长辉教授在案例撰写方面的学术指导。

[2]2000年，小升初入学问题已经非常严重。张振忠曾邀请沈阳市几所大学的专家教授研讨对策。大家讨论后一致认为最好的解决办法还是“考试”。因为沈阳市择校的基础依靠的就是小学毕业成绩。但小学毕业成绩也存在问题，毕竟各个区之间在做法上存在差异。为此，各市区从原先的小学学校自主命题演变为全区统一命题。

[3]有关民办公助学校的改革过程详见下文。

[4]见“沈阳市教育局2006年工作总结”，http://www.syedu.syn.cn,2007-02-28。

[5]这些措施简称“20字方针”。资产国有，即学校资产仍为国有；社会承办，即学校既可以独立承办，也可以委托个人承办；经费自筹，即国家不再提供经费；法人独立，即必须和原来的学校分开，独立办学；民办管理，即按照民办的方式管理，并维持运行。

[6]参考沈教发〔2005〕122号文件，沈阳市教育局关于进一步推进中小学干部教师交流工作的意见。

[7]数据来源：“沈阳教育局发展研究中心的调查报告”，由沈阳市教育局提供。

[8]参考沈阳市教育局发的“关于做好大学区工作的意见（沈教发〔2007〕54号）”文件。

[9]后来在2006年取消体制改革学校之际，与母校分开独立为一所公办学校。

[10]培英学校是沈阳市当地一所著名的民办学校。