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运用资本市场推进高等教育发展的十条建议_改革涌春潮

时间:2022-06-27 理论教育 版权反馈
【摘要】:运用资本市场推进高等教育发展的十条建议_改革涌春潮_教育运用资本市场推进高等教育发展的十条建议根据“高等教育发展速度、规模与资本市场关系的研究”课题研究成果,特提出如下建议,供教育主管部门决策参考。从允许高等教育营利与高教法所规定的”不以营利为目的”之间的关系来看,不允许营利和“不以营利为目的”是两个不同的概念。

运用资本市场推进高等教育发展的十条建议_改革涌春潮_教育

运用资本市场推进高等教育发展的十条建议

根据“高等教育发展速度、规模与资本市场关系的研究”课题研究成果,特提出如下建议,供教育主管部门决策参考。

建议一:坚持唯物辩证法,理清高等教育的属性

存在的问题:当前,人们对高等教育产业属性的认识还存在分歧和误区。一种观点认为,高等教育只是一种崇高的社会公益事业,否认其产业属性;另一种观点认为,高等教育的本质属性就在于其产业性,在其产业运作过程中表现出社会公益事业性,否认高等教育的公益事业属性。我们认为,高等教育从社会结构来看,它既有上层建筑属性,也具有经济基础属性;从社会功能来看,它既具有社会公益属性,也具有产业属性。在我国,由于长期受计划经济思维定势和“左”的思想的影响,人们往往承认高等教育是上层建筑的范畴,只看到高等教育作为崇高事业的社会公益性一面,而否认高等教育也属经济基础的范畴,忽视高等教育产业属性的一面。有的甚至在观念上把接受高等教育看作是一种社会福利,把高等学校看作是慈善机构。这既造成国家财政不堪重负,严重制约了高等教育规模、速度的发展,又造成社会投资和国家投资之间的比例失衡,令高等教育步履维艰。造成这种状况的原因就在于忽视了高等教育的产业属性。发达国家和部分发展中国家多年来一直把高等教育作为产业,甚至称之为21世纪最大的产业,其高等教育产业的特征愈来愈清晰,进而相继出现教育投资收益率超过物质资本投入收益率的现象。更有甚者,有些发达国家的教育产业已成为国家经济增长的实际推动力。高等教育作为一种产业,与其他产业相比又有其独特性,可以说是一种特殊的产业,同样应予高度重视。

对策建议:国家应把高等教育作为中国产业调整的前提与基础。产业结构的优化和高级化的关键是应把高等教育作为中国高科技产业。原因是,第一,高等教育是提供智力支持和知识贡献的基础产业,是其他一切产业发展的基础,在知识经济时代,它对经济的贡献远远超过了以往任何一个时期。第二,高等教育是资本有机构成很低、开发费用较少、对自然资源的需求消耗较小,而又具有无限可良性循环、可持续发展的特征,属于21世纪产业运营的新增长点和朝阳产业。第三,高等教育和市场经济是社会大系统中两个相对独立而又相互联系的系统,高等教育既要遵循经济规律和市场运行规则,同时更应遵循教育规律和教学运行规则。我们只有准确地认识和勇敢地承认高等教育的产业属性,才能全面地科学地把握我国高等教育的本质属性。只有树立高等教育产业观,才能主动变革高校办学机制和运行模式,自觉地运用资本市场扩大我国高等教育的规模,加快高等教育的发展速度,提高高等教育的质量。(www.guayunfan.com)

建议二:允许高等教育营利,但不以营利为目的

存在的问题:现实生活中,人们似乎对高等教育的营利问题或者避而不谈,或者谈利色变。其原因一是担心承认高等教育的营利性会损害高等教育的公益性,二是认为我国高等教育法已明确作出了“不得以营利为目的”的规定。结果,民间资本难以进入高等教育市场。高等教育发展的速度、规模难以保证,国家制定的“今后3—5年,基本形成以政府办学为主体、社会各界共同参与、公办学校和民办学校共同发展的办学体制”的总方针和总政策难以实现。

对策建议:从教育的营利性和公益性的关系来看,两者并不是非此即彼的对立物,而是同一事物中相互联系、相互依赖的两个方面。首先,二者是手段与目的的关系,实现高等教育的公益性是目的,允许高等教育营利是手段,承认高等教育可以营利,是为实现高等教育的公益性目的服务的。在当今中国,只有承认并允许高等教育可以营利,才能吸引大量的资金投入高等教育,才有可能真正体现高等教育的公益性。其次,充分体现高等教育的公益性是高等教育营利的前提,在现代市场竞争中,资本的本质是逐利的,高等学校只有不断创造好的社会信誉,最大限度地满足社会公共利益的需求,才有可能产生利润,这时社会资金才有可能投入,否则,就吸引不到投资。再次,允许高等教育营利,促进教育投入增加和办学条件改善,有助于提高教育质量。因此,允许高等教育营利是鼓励社会资金投入高等教育,鼓励高校完善服务,有效经营,创造利润,并不会因此改变高等教育的公益性。那种担心一提营利就会把高等学校办成纯商业机构的观点是不对的。从允许高等教育营利与高教法所规定的”不以营利为目的”之间的关系来看,不允许营利和“不以营利为目的”是两个不同的概念。“不以营利为目的”并不意味着举办学校及其他教育机构就不能营利,它所限制的只是不能以营利为“目的”,而我们强调的是以满足人民群众接受高等教育日益增长的需求,为社会培养人才为目的,在实现这一目的的过程中允许营利,这与法律的规定是并不矛盾的。况且,我国现行法律法规都明确提出要鼓励社会力量投资办学,投资意味着有回报,有回报就意味着营利。如果把“不以营利为目的”与不允许营利等同起来,无疑是把社会资本拒之于高等教育之外,那么鼓励社会力量投资办学就成为一句空话。当然,这里所谈的营利是指正当营利,绝非不择手段牟取暴利。

建议三:正确认识维护教育主权和保护教育产权的关系

存在的问题:在我国,教育市场长期在计划经济的模式下运作,对国外基本上处于封闭状态。这主要是由于我国过去有过一段丧失主权、遭受屈辱的历史,人们不愿触及这一敏感问题;其次是不少同志把教育主权与教育产权混为一谈,误认为教育产权是教育主权,主张禁止国外机构在境内投资办大学,错误地认为将境外资金阻挡在国门之外就是维护了教育主权。

从20世纪90年代开始,西方国家以各种形式,加快占领中国教育市场的份额,已经介入中国教育市场,甚至出现抢占我国教育市场的现象。而期望子女接受优良教育而又具有经济能力的家庭就把目光投向了国外,越来越多的青年人选择出国,以满足自己对高等教育的需求,甚至还出现了出国留学低龄化的趋势。根据美国商务部提供的数据,中国大陆是美国高等教育出口的第二大市场,仅就高等教育服务贸易而论,我国与美国之间服务贸易的逆差是非常大的。近年来每年有大约2.5万人自费出国留学,其中接受高等教育者为多数。按每人每年14万至18万元人民币计算,我国每年就有40亿元作为留学投资流向了国外。与此同时,大量留学人员受到发达国家良好工作环境和优越生活条件的吸引,毕业后长期居留国外。据估计,我国1978年实施留学政策以来,共外派留学人员近30万人,学成归国者不足1/3,其中自费留学的人数中归国者仅占2%。可见,我们的教育资金实际上正在大量外流,一大批中华儿女实际上正在接受西方的教育和文化的熏陶,这种状况还有发展的势头。正同我们不能怕学生受到外国影响而拒绝派留学生一样,也不能怕外来影响而拒绝国外投资发展高等教育。

对策建议:我国成为WTO成员国以后,必须遵守《服务贸易总协定》,把高等教育作为第三产业,介入高等教育服务贸易,开放国内教育市场,提供国际合作办学、互相交流教师、互招留学生,以及围绕这些活动形成的相关产业的服务,如教材、教学设施、生活设施等。WTO有关规则规定:除由各国政府彻底资助的教学活动外(如军事院校),凡收取学费,带有商业性质的教学活动均属教育贸易服务范畴。它涵盖基础教育、高等教育、成人教育和技术培训。从这个意义上说,必须进一步开放国内高等教育市场。外资进入中国高教市场、中外合作办学,甚至外国独资办学可能成为一种必然。固定传统的教育主权观,一味采取堵的办法看来是难以行得通了。在维护教育主权问题上,我们面临的任务不是开不开放教育市场、允不允许国外机构进入境内办大学的问题,倒是要针对新情况研究如何吸引国外机构在华积极投资办大学,让他们有“利”可图,又能有效控制和规范其办学行为,以避免由于我们现存的有关制度与入世承诺相违背所带来的尴尬境遇。首先,在引进教育资源时,要把好入关口,鼓励优质教育资源进入我国教育市场,防止鱼目混珠。其次,选派好具有政治家、教育家素质的人才担任校长。办大学校长是关键,因为校长作为学校日常工作的最高领导,具有管理教师和教学的权力,以把握学校教育和教学的正确方向。再次,加强监管。要逐步建立和健全国家法规,用以规范中外合作办学行为,对中外合作办学依照法定程序实行审批、实施监督和评估。

建议四:重构高等教育国有资产产权新体制

存在的问题:应当承认,到目前为止,高等教育的国有产权体制并没有得到根本的改变,计划经济下的一些弊端依然严重存在,公立高等学校自主发展仍然不足。我们认为这是政府一直履行着双重职能:国有资产所有者职能和社会经济管理职能,其结果是,顾此失彼,政府难以很好地履行其在市场经济条件下应该履行的公共管理职能。

对策建议:按照政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开的原则,积极探索高等学校的国有资产管理和经营的合理形式和途径,逐步建立高等教育国有资产的科学管理体系,通过产权关系的变革实现“政学分离”。同时构建高等教育的国有资产运营新体系。与高等学校国有资产的宏观管理体制改革相适应,高等学校国有资产应当逐步形成一个独立的运营体系,这个运营体系应当由独立的高等学校国有资产投资中介机构来建立。高等学校国有资产部门不直接从事高等学校的教学、行政经营,只委派代表进入投资中介机构的董事会或管理委员会,参与学校发展的战略决策和实施监督。

建议五:实施部分公立高等学校产权股份制,推进“国退民进”和“抓大放小”战略

存在的问题:没有对传统高等学校的产权进行改造,没有构建高等教育新的产权制度,没有明晰化的高等学校国有产权,没有高等教育产权的多元化,教育市场与资本市场对接将成为无本之木、无源之水;搞得不好,我们会重蹈国有企业进入中国股市的覆辙,犯了没有产权的股权交易的根本性错误。所以,我们必须改变高等教育国有产权“一股独大”、国有产权不明晰、办学效益低下、高等学校活力不够、高等学校衙门化及高等学校校(院)长行政化问题。

对策建议:要解决这些问题的唯一出发点就是重新构建高等教育产权新体制,实现高等教育产权多元化。我们建议学习国有企业改革的经验,通过组建高等教育国有资产控股公司,实行国有高等教育产权的部分退出;实现部分高等学校的“国退民进”和“抓大放小”。公立高等学校的产权退出主要是指将公办高等学校交给企事业组织、社会团体或校长个人,利用民办教育的部分政策,把公立高等学校改办成具有股份制性质的民办高等学校经营与管理机制的新型高校,促使部分公立高等学校“转制”成为股份制高等学校,即把“一股独大”的部分公立高等学校改造成股份制的高等学校。可以通过私人投资、社会团体、企事业单位和多种社会力量合作办学,共建重组,院校改制(国有民办、民办公助、产权转让、股份制)等途径大力发展非政府办的教育,通过成立能够上市流通的教育事业发展基金等方式募集社会各方面闲散资金,实现办学主体和经营主体的多元化。只有这样,才能真正把有限的教育资源都充分利用起来,真正形成以政府为主体,社会各界共同参与,公办、民办共同发展的多元化办学体制。

建议六:以产权为突破口实现高等学校的法人治理

存在的问题:政府与高校的关系问题,本质上是政府作为所有者的代表与高校作为代理人的委托代理关系,也是政府作为行政权利的代表对高校实施管理的关系。所以,调整政府与高校的关系本质是政府应从作为所有者的身份中退出,一心负责行政管理职能。现在高等教育出现的许多问题其产生的原因是多方面的,其中政府承担太多的产权责任而弱化了宏观的监督、调控权是其重要原因之一。从目前办学体制改革的现状来看,在产权组合的结构多元化、利益主体多元化的条件下,以学校法人财产权的独立性和完整性为前提,建立学校法人治理模式。

对策建议:对于公立高等学校来说,就是依法独立支配国家授予其办学的财产;对于民办的高等学校来说,要有明确的投资主体,政府和监督机构不得直接支配学校法人财产。高等学校的法人一旦设立,无论是投资者还是国家、政府,不直接参与学校的具体运作,不得以任何形式抽取注入学校的资金以及学校运作的节余资金,不得以任何名义向学校收取任何费用,而且杜绝“关联交易”。

我们还可以实行高等学校国有资产市场化政策。高等学校的国有资产应该在资本市场和产权市场上进行交易流动,实现产权的转让和重新组合。为此,要大力发展资本市场,建立健全股票市场和产权市场,鼓励高等学校的产权交易。在高等学校国有资产“一股独大”的产权结构调整中,可以把一般性的高等学校,特别是省属高等学校,转为国有民办和民有民营。这可以通过企业产权的转让、拍卖,企业经营权的公开招标方式进行,使地方高等学校的产权多元化,投资主体多元化,实行产权变革和机制转换。高等学校法人的财产具有法权性质,受法律保护,任何投资者或政府作为所有者不能因“终极所有权”而抽调高等学校法人财产,但允许监督和管理。同时,建立和进一步完善高等学校法人的内部治理结构,理顺董事会和校长之间的关系,建立学校的内部民主决策制度。

建议七:完善高等教育国有产权保护与流失的政策

存在的问题:在社会资金以各种形式、通过各种途径进入高等教育产业的时候,也带来了一些值得重视的问题。如:高等教育资源的产权问题、国有资产流失问题等。由于历史原因,高等教育普遍存在产权意识淡薄、产权不清的问题。在计划经济体制下高等教育的资源全部由国家划拨,财政是高等教育唯一的资金来源,学校的有形、无形资源都没有法律意义上的产权。目前,不少产业资本与金融资本纷纷投资高等教育市场,且投资形式也多样化,股份制、合作制、托管制等是较为常见的形式。但是,无论是通过股权投资组建股份制公司,还是委托高等学校托管、联合管理等,在投资回报上大多采用收益分成、经营年限两种方式。由于国有高等学校的资源基本上没有法律意义上的产权,使许多资源在会计账上没有进行核算,而产业资本对资产的产权与核算都是很重视的,所以在共同投资中往往校方只是简单的占有一定比例的收益,而根本放弃了自己所占的股份及对应的有形与无形资产价值的评估、确认、计量与核算,这势必会出现日后的产权不清,也可能出现办学主体的移位。一旦出现我出资你办学的情况,学校将会更多地按照产业资本方式运作,而不是遵从教育自身规律。这就为国有资产的流失埋下了很大的隐患。

对策建议:对于高等教育产业化进程中因投资多元化而出现的产权及国有资产流失的隐患,我们应该采用以下办法对社会资本进入高等教育进行规范,并加以引导。一是国有资产管理与教育行政主管部门应对高等教育的资产进行彻底的产权清理与登记,按照法律程序完善产权手续,为高等教育的产业运作创造条件。二是加强审计监督,对高等学校联合办学中的出资资产按审计程序进行资产评估、确认,防止投资中低估或不评估国有资产价值的情况发生,导致国有资产的流失。三是修改行政事业单位会计制度,改革高等学校会计核算制度,加快高等教育的完全成本核算,建立完整的成本与利润核算体系,使之更能满足高等教育产业化、成本化、国际化的需要。四是在引进资金来源时一定要注意结构性问题,防止产业资本只注重经济效益,而忽视社会效益,使外来资金只流向那些高收益的投资项目上,而把困难留给学校。

建议八:严格对进入高等教育市场的资本主体资格进行审核

存在的问题:我国社会力量办学虽然还仅处于起步阶段,但其间暴露出来的问题可以看出高等教育与资本市场之间的价值背离决定了不是一切资本力量都可以介入高等教育领域,也不是所有高等教育机构都可以按市场规则运行,而且对接也不是无条件的。从兼顾高等教育健康发展与资本市场稳健运行的双重目标考虑,只能选择在价值取向兼容性较强的市场资本和高等教育形态在一定条件下进行对接。

对策建议:对于高等教育领域的资本投入者而言,其主体资格的规范应着眼于有利于高等教育长久、连续、公益的运营要求。这一原则要求具体化为主体资格构成要素时应当至少包括资本规模、信用状况、服务公共事业的管理资质与经验。作出上述资格要求的理由在于:一是高等教育产业是一个百年树人的长久事业,只有保证长久稳定的资产投入,才能维护教育机构的稳定运转以及受教育者的教育利益。这就对教育投资者提出了资本能力要求,只有资本规模达到一定程度的投资者才能有长期投资的资产能力,不会因为急于追求短期经济利益而损害高等教育的长远公共利益目标。二是由于高等教育事业经营的稳定性、长久性要求参与高等教育的投资者必须具备良好的信用基础。比如考察其在信用记录上是否有违法、违约经营及其他违反道德规范的行为。这既是维护高等教育事业的稳定发展,也是对受教育者权利的有效保护。三是由于教育事业本身有着特殊的规律性,高等教育服务本身包括教学、科研、生活保障等诸多方面,加之教育事业的连续性、稳定性和接受服务者的弱势地位特征,对于高等教育机构运营管理必然存在着一些特殊的专业化要求,若没有相关的公共事业管理资质,则其经营活动很难做到与教育教学规律要求相一致,从而保证教育的公共利益目标的顺利实现。

建议九:加快独立学院健康发展的法律、法规建设

存在的问题:独立学院是中国高等教育新体制与新机制的有益探索,是中国高等教育市场与资本市场融合的一种新形式。但是,当前有些独立学院存在的本质问题是产权不明晰,还存在任意扩招、乱收费等违规行为。教育部的8号文件提出了独立学院要按“民办机制办学”,但没有指明是“创办”还是“经办”,也就是说,是明晰产权问题还是明晰管理权的问题。《民办教育促进法》也没有涉及独立学院的问题,《民办教育促进法实施条例》有一条涉及独立学院,但一是不明晰,二是上位法的《民办教育促进法》没有涉及,《民办教育促进法实施条例》也很难深入涉及。目前社会对独立学院的批评颇多,除了这些学院自身存在的问题外也与独立学院试办过程中法律准备不足、政策准备不足有密切关系。

对策建议:要完善独立学院的法律支撑,当前一是要完善《民办教育促进法》,或者出台《独立学院法》作为《民办教育促进法》的下位法;确定独立学院是民间办学的一种形式,是股份制的一种形式。或者出台《独立学院管理条例》之类的法律文件或管理办法解决独立学院的学生、教师和独立学院自身权益保护问题。二是通过法律界定独立学院的产权关系。在产权结构上要形成公立学校的无形资产、投资方的实物资产和专家教授所代表的社会资本(或者说人力资本)的产权结构。目前对独立学院的性质存在不同的争论,有的说是“公立”,有的说是“私立”,各种说法莫衷一是,课题组认为,对独立学院没有必要陷入公立还是私立的争论,只要它有利于发展我国高等教育就应予以支持,对独立学院倒是需要以法律的形式界定其产权关系,以保证独立学院的健康发展。

建议十:培育和规范教育中介组织,促进两大市场的对接

存在的问题:当前我国高等院校活动中存在的许多问题都与中介组织发育不成熟、提供的中介服务不足有关,特别是资本市场与高等教育市场对接中服务严重不足。因此,加快和规范我国中介组织的发展,已经成为资本市场与高等教育市场对接中一个十分重要而紧迫的课题。市场中介服务业的发展水平还严重滞后于高等教育发展的主要原因是:一是政企不分、政事(事业单位)不分、政事(学)不分的现象仍然存在。二是中介组织规模较小,中介服务的质量还比较差。三是中介组织具有不成熟性,没有形成国际知名品牌。

对策建议:一是大力扶持和发展包括高等教育投资集团、高等教育国有控股公司、高等教育基金、商业银行及各种基金会等形式的教育中介机构。二是加快政府职能转变,为中介组织发展造成良好的外部环境。从深化行政审批制度入手,改革一切阻碍生产力发展的管理体制和机制,将属于中介组织承担的职能转移出去,将政府职能真正转变到制定政策、实施监督和提供公共管理和服务上来。三是加强中介组织的法律法规建设,规范中介服务市场。

上述十条建议,建议一至建议三,是针对当前高等教育中存在的主要认识观念误区而提出的,这是实现资本市场与高等教育市场对接的认识前提。建议四至建议八,主要是就实现资本市场与高等教育市场对接有关产权管理体制、高校产权改制战略、高校要实行法人治理、保护国有资产流失、严格高教市场准入资格等方面而提出的,这是两大市场对接的关键内容。建议九至建议十,主要是针对两大市场顺利对接和健康运行的法律保障和组织保障而提出的,这是两大市场对接的保证。

(本文系向教育部、湖北省教育厅、武汉市教育局等教育主管部门所提政策性咨询建议,2005年12月22日,2006年2月12日修改,与课题组成员合作完成)

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