运动项目协会的实体化转型迟缓_公共服务型体育体

运动项目协会的实体化转型迟缓_公共服务型体育体

5.3.2　运动项目协会的实体化转型迟缓

1．运动项目协会实体化的含义和历程

建立服务型管理体制要求弱化政府在具体体育事务中的职能，使政府从具体体育事务中抽身而出，加强宏观管理和公共服务。而各运动项目的具体业务管理，正是政府应逐渐淡出的领域。可见，运动项目管理体制改革是体育管理体制改革的核心内容，也是传统体育管理体制向服务型管理体制转型的关键环节。运动项目管理体制改革的重点，即是弱化政府体育行政部门在具体的运动项目业务管理职能，将其交给运动项目协会来履行，也就是说，让各运动项目协会真正负起各运动项目发展的责任，成为真正意义上的法人实体。

通过各类运动项目协会来管理和发展本国体育，是世界上众多国家所采用的运动项目管理方式。运动项目协会是依照法律程序设立的非政府的社会团体，主要是为了组织和管理某一运动项目的开展，致力于运动项目的普及推广。作为一种非营利性组织，运动项目协会发挥着既不同于政府的体育事务管理功能，又与一般商业经营的体育服务义务存在差异。根据《奥林匹克宪章》和其他国际体育组织章程规定，一个国家某一方面项目的全国性单项运动协会一般只能有一个，是该国某一运动项目的最高领导机构。全国性单项运动协会必须隶属一个国际单项体育联合会，并按其规则开展自己的活动。可见，按照国际通行准则，各单项运动协会是各运动项目的代言人，所有体育活动，都应统一在单项运动协会的组织下来开展。

20世纪50年代，参照苏联模式，我国运动项目管理采用国家行政部门直接管理，高度集中的管理体制，体育总局机关内设司处两级职能部门，具体负责各运动项目业务管理。后来，为了积极参与国际体育活动，便于国际有关组织机构接轨，我国开始成立全国性的单项运动协会，但都附设在相应的业务管理部门中，没有专门编制、经费、人员，实行“一套人马，两块牌子”。各运动项目协会只在名义上、形式上存在，并未实际履行相应项目的管理职责和功能。运动项目的真正管理权限在国家体育总局，由其业务处室具体执行。从运动项目的发展战略到项目的竞赛、裁判、组建国家队、业余训练甚至运动队服装器材的购买，都有其具体实施。总之，体育总局机关对运动项目的人、财、物大包大揽，既管又办。(15)由于利益的驱动，过多介入应该由运动项目协会来办的微观事务而忽视了本该着力履行的战略制定、制度建设、公共服务等宏观管理职能。而使运动项目协会一直处于一种“虚化”状态。要使运动项目协会真正发挥其作用，必须转变其职能“虚化”的状态，实现运动项目协会实体化。其具体包括三个方面：（1）成为本运动项目的主体；（2）符合社团法人条件，责、权、利统一，能够独立承担民事责任；（3）能够依托社会，适应市场，自我管理，自我发展。(www.guayunfan.com)

1986年4月15日国家体委下发《关于体育体制改革的决定（草案）》，确立了以社会化为突破口，以竞赛和训练改革为重点的改革思路为协会实体化改革的正式启动作了舆论上的准备和理论上的探索与铺垫。1989年，国家体委为加快单项运动协会的建立，开始分阶段地逐步把运动项目管理的职责从行政机关中分离出来，对拳击、足球、登山、武术、射击、摩托车等八个项目六个协会初步实行“实体化”改革试点。按照国家1989年出台的《社会团体登记管理条例》中的“体育协会从属于社会团体”范畴的规定，所有项目协会已于1993年统一在民政部门进行了注册和社团登记，这说明我国运动项目协会实体化进程迈出了关键性的一步。1994年，运动项目管理中心成立。国家体委根据国务院机构改革的要求，在总结对协会“实体化”试点经验的基础上，又将45个运动项目的管理职能从机关划出，并根据项目特点，分别划归到14个运动项目管理中心。到20世纪90年代中期，我国已有20个运动项目管理中心相继成立。1997年又颁布了《国家体委运动项目管理中心工作规范暂行规定》。至此，我国运动项目的管理已全部由20个运动项目管理中心承担。体育总局2000年制定的《2001～2010年体育改革与发展纲要》中，指出了进一步深化协会制改革的重要性。但随着2001年北京成功获得2008奥运会举办权，体育行政部门备战奥运会的压力增大，改革处于调整阶段，由事业型协会向社团性协会的转变没有实质性展开。(16)

2．运动项目协会实体化的不足及成因

（1）体育社会化网络基础薄弱是实体化进程缓慢的内在原因

当前，我国全社会参与体育的积极性尚有待提高。我国大部分单项运动协会还没有形成以俱乐部和各级地方单项运动协会为会员的社会化的组织网络基础。如某学者曾经中国羽毛球协会同意，以中国羽毛球协会的名义向全国31个省、市、自治区羽毛球协会发出调查问卷（盖有中国羽毛球协会的印章），最终有反馈的仅有5份，其中包括一份协会未成立的说明。通过采访了解到其他未作反馈的有三种情况：一是协会没成立；二是虽然成立，但缺乏人员、经费；另外还有些协会与中国羽毛球协会沟通不畅，因此没有反馈。(17)

（2）自上而下的推进方式使协会实体化改革呈现渐进性和反复性特点。

西方发达国家的运动项目协会本身就是体育社会化发展到一定程度为协调体育俱乐部之间的活动和统一竞赛规则需要而应运而生的。我国运动项目协会实体化改革是在体育社会化程度还相当低下，没有俱乐部会员的情况下自上而下进行的(18)，政府在其中起着主导作用，政府机构即是改革的发起者，又是改革的对象。虽然非政府主体也参与，但由于体育行政部门在政治力量与资源配置上均处于优势地位，成为决定改革方向、速度、形式、战略安排的主导力量。由于政府机构也有自身的部门利益，不会轻易将手中的运动项目管理权完全交给社会。这使得运动项目协会实体化的进程容易受到政府利益和意志的左右呈现出渐进性和反复性的特点。

（3）项目管理中心模式影响了运动项目协会实体化的进程

按照1993年《国家体委关于深化体育改革的意见》，运动项目管理的改革目标是使项目协会实体化。然而，随着运动项目管理中心的成立，“中心”，特别是对若干项目综合实施项目管理的中心，似乎被定性为过渡机构，待条件成熟后再让所属协会实体化。在运动实践中，特别是实行项群管理的“中心”，协会对项目的管理仍然是名义性质的，实施项目管理实际上是“中心”所属业务处室。按照这些“中心”运作方式，客观上却影响了协会实体化进程。(19)

在这种管理体制下，项目管理中心既是国家体育总局的直属单位，接受国家体育总局的领导，同时又是协会的常设办事机构。这意味着，管理中心兼有行政、事业、社团甚至企业多种身份。一方面，使得单项协会定位模糊、职能不清，另一方面，管理中心身份交叉，职责不明，直接影响管理的效果。另外，还可能造成协会官僚主义作风以及权力的寻租与腐败。

项目管理中心对运动项目协会实体化的影响体现在以下几个方面：（1）人员方面。在项目管理中心体制下，单项运动协会基本上没有独立的人事任免权，其负责人和工作人员大多由上级主管部门任命或指派。由于中心的工作人员以前多是在体育行政部门工作，由于习惯了以行政指令为手段的管理方法，在协会的日常管理工作中难免出现管理方面的错位。（2）制度建设方面：项目管理中心是单项运动协会的办事机构，其只向上一级的体育行政部门负责。管理中心在处理协会的日常工作的过程中，一旦出现上级部门的要求与协会制度的要求不一致的情况时，往往是以执行上一级体育行政部门的要求为第一选择，这就在一定程度上致使协会制度“名存实亡”。（3）组织管理方面。实际上，在对项目的组织管理上，项目管理中心有着绝对的权力，很多协会在制定各项决策时，并不是通过协会制度的规定程序决策，而是由主要负责人或两个以上的负责人商量决定，严重影响了决策的科学性。（4）在物质设施与经费方面。目前大多数单项协会所使用的办公场所和场馆都是国有资产，这使得协会和政府有着“割不断”的关系。(20)

3．加快运动项目协会实体化进程的对策措施

（1）转变政府体育管理职能，赋予协会行业更多自治权。政府体育行政职能部门的职责在于制定体育发展规划，有效监督单项运动协会的活动，规范体育市场，通过规则的制定引导体育组织的行为与活动。政府应放手让单项运动协会独立行使行业自治权，只要协会在法律的框架内活动，政府均不应干预。

（2）改革竞赛体制，落实单项运动协会项目管理自主权。应将体育赛事完全交给单项协会举办，而不必以行政区为单位进行竞争。这样一来，一方面有利于协会合理开发赛事资源，将运动竞赛的无形资产转变为商业利益，有利于协会募集社会资源，提高自身的资源获得能力；另一方面，也有利于我国政府体育组织转变机制。

（3）培育基层体育组织，构建社会化的体育组织体系。运动项目协会实体化的进程与基层体育组织的培育和发展密不可分，只有在中国社会培育起众多的草根体育组织，单项运动协会的作用发挥才能有所依托。一方面，体育局系统的专业运动队要逐步转制为体育俱乐部，另一方面，青少年体校等人才培养单位改制成为民办非企业单位或体育俱乐部，国家对这些体育组织进行分类，给予一定的政策扶持，帮助其成长、壮大。

（4）在条件具备的情况下，逐步取消项目管理中心，使运动项目协会独立行使运动项目管理权。积极发展各项目协会的地方会员协会和俱乐部组织，培育、建立协会内部的代表大会制度，会员代表大会真正成为项目管理的最高权力机构。(21)