浙江省民办教育立法调研报告_浙江省民办教育发

浙江省民办教育立法调研报告_浙江省民办教育发

浙江省民办教育立法调研报告

浙江省教育厅民办教育立法调研组

2006年7月

2006年年初，在省人大教科文卫委员会的支持下，省教育厅正式启动民办教育立法调研工作，组成了由厅有关处室负责人、部分市教育局主管处室负责人、省民办学校协会部分成员和专家学者共27人参加的立法调研组，部署开展全方位的立法调研工作。六个多月来，共发放、回收调查问卷表1800多份，实地考察民办学校38所，召开由各方面人士参加的座谈会、研讨会13次，参加了2个全国性的地方立法研讨会，在此基础上形成的《浙江省民办教育促进条例》（框架构想）已八易其稿。现将调研情况分五个部分报告如下。

一、我省民办教育的发展现状(www.guayunfan.com)

（一）事业规模

根据2005年教育年报统计，全省现有各类民办学校和教育机构9808所，约占全国的1/8；在校学生171万人，约占全国的1/12。其中：

民办普通高校12所，独立学院20所，在校学生合计16.2万人；

民办专修学院32所，在校学生6万人；

民办普通高中201所，在校学生20.8万人，占全省普通高中学生总数的23%；

民办职业高中151所，在校学生11.6万人，占全省中职学生总数的15.8%；

民办初中135所，在校学生14.7万人，占全省初中学生总数的8.6%；

民办小学202所，在校学生20.3万人，占全省小学生总数的6%；

民办幼儿园9055所，在园幼儿81.3万人，占全省在园幼儿总数的61.5%。

此外，还有各类民办培训机构2940所。

目前，全省民办中小学的校均规模为：普通高中1035人，职业高中768人，初中1089人，小学1005人。

（二）办学条件

列入调查统计的341所民办中小学（约占总数的一半），共拥有校园占地面积13895亩，校均占地40.7亩；校舍建筑面积462.6万平方米，校均建筑面积1.36万平方米；运动场所239万平方米。

（三）资产状况

列入调查统计的341所民办中小学（约占总数的一半），学校资产总数为66.3亿元，其中固定资产47.6亿元。举办者原始投入31.8亿元。学校融资贷款和其他负债22.8亿元。历年办学结余累计总数为11.7亿元。

（四）师资队伍

全省现有民办中小学专任教师59719人，占全省中小学教师总数的20.3%。其中属于退休后聘用的2390人，占民办中小学专任教师总数的4%。按全省平均计算，民办普通高中、初中和小学教师的学历合格率和高学历比例均高于同类公办学校。

（五）办学水平

截至2005年底，全省共有46所民办高中段学校被评为省级重点学校，其中4所被评为国家级重点职校；12所民办幼儿园被评为省级示范幼儿园。1996年以来，共有67所民办学校受到省政府和省教育厅的表彰。

二、民办教育的作用与贡献

改革开放以来，我省民办教育异军突起，1998年以后加快发展，一直走在全国前列，为实施教育强省战略作出了重要贡献。主要表现在以下四个方面。

（一）加快了教育普及进程

全省现有81万幼儿、83万中小学生、16万大专学生就读于各类民办学校。这一事实说明，民办教育已成为我省社会主义教育事业的重要组成部分，在普及15年教育、推进高等教育大众化进程中，发挥了不可替代的重要作用。

（二）缓解了公共财政的办学压力

据教育年报统计，2005年全省地方教育经费总投入为546.67亿元，其中社会团体和公民个人办学投入经费达47.21亿元，占总投入的8.64%。按2005年全省各级学校生均预算内教育事业费拨款标准推算，该年度单是721所实施学历教育的民办学校共为全省各级财政分担了30.34亿元教育事业费。

（三）为社会提供了多样化的教育选择

民办学校注重实施错位发展战略，追求“人无我有、人有我优”，为统得过死、“千校一面”的办学格局平添了一道亮色。一些民办职校灵活设置专业，毕业生十分走俏。不少民办中小学率先推行小班化，进行双语教学试点，注重计算机和艺术教育，深受广大家长和学生的欢迎。

（四）为公办教育的改革提供了足资借鉴的经验

民办学校办学机制灵活，敢于面向市场，以特色图生存，凭质量求发展，在增强自身活力的同时，也在一定程度上为公办学校的改革提供了可资借鉴的经验，激活了整个教育的一池春水。从总体上看，相对于公办学校，民办学校更注重办出特色，更讲求办学效益，更重视师资的优胜劣汰，更关注以优质服务留住学生。

三、地方政府的创新举措

《民办教育促进法》及其实施条例颁行以来，我省各级政府及其有关部门秉承“促进发展”这一立法宗旨，结合当地实际推出一系列创新举措，主要集中在以下三个方面。

（一）实行有选择的财政资助

调查数据表明，2005年，全省各级地方财政资助民办教育的资金总额达8818万元，受助的民办162所（其中民办职业学校27所），受助的学生总数为18261人。

资助的方式多种多样。有的按中职招生人数补助，一般每生补助300～500元，最高的达1500元，长兴县和瑞安市则首创以“教育券”和“教育凭证”的形式发放补助款。有的按教师数补助，每办一个班补助2～4位教师的工资。有的按办学规模以奖代补，如台州市政府规定，在校生超过1000人、1500人、2000人的民办学校，每年按5万元、10万元、15万元的额度给予奖励。有的则按生均经费的一定比例给予补助，如台州市政府规定，对规模较大、教育质量较高的民办中等职校，按不少于公办职校生均经费的20%给予补助；诸暨市支持民办普通高中招收若干公费班，政府全额拨付生均经费，学校按公办生标准收费。

（二）试行与公办教师相一致的养老保险政策

绍兴、杭州等市在党政主要领导的直接关注下，在有关部门的共同努力下，相继出台了有利于教师在公办学校与民办学校之间合理流动的养老保险政策。绍兴市机构编制委员会于2003年制发的文件规定：“应聘进入民办学校、民营医院的人员，原身份是事业性质的，继续享受与事业单位相一致的养老、失业、医疗社会保险政策；原身份是企业性质的，则按企业参加社会保险；对新就业的大专及以上毕业生，被聘到卫技、教师或行政管理岗位的，可以参照执行与事业单位相一致的养老、失业、医疗社会保险政策，所需费用由民办学校、民营医院和个人自理。”这一规定率先打破了阻碍教师合理流动的“坚冰”，在全省乃至全国产生积极的反响。

杭州市劳动和社会保障局、财政局、教育局、人事局于2005年联合发文规定：杭州市区“按国家规定的权限批准建立的实施高等教育、基础教育、职业资格培训、职业技能培训的民办学校聘用的具有杭州市区户籍、国家规定任教资格、在劳动年龄内、符合事业单位进人条件的教师，为参加市区机关事业单位职工基本养老保险的对象。”“市教育行政部门统一为参加机关事业单位职工基本养老保险的民办学校教师参照公办教师工资制度建立并管理人事工资档案。”“参加机关事业单位职工基本养老保险的民办学校教师到达退休年龄，由所在学校报市教育行政部门办理退休审核手续并核定退休费待遇。市社会保险经办机构凭市教育行政部门审核材料核发退休费。”这一文件操作性很强，在养老保险的办理、人事档案的管理及退休费的核发这三个方面均有新的突破，给杭州市区的民办学校教师吃了“定心丸”，使市区民办学校招聘优质师资更具吸引力。

（三）让接受义务教育的民校学生也享受免交杂费的待遇

2006年春季开始，杭州市区和宁波市的鄞州区、江北区、北仑区、大榭开发区、慈溪市率先实行城乡义务教育免收杂费。在民办学校中接受义务教育的学生，也按公办学校学生的免费标准给予财政补助，民办学校在收费时相应予以扣减。

四、当前面临的突出问题

调查中发现，各地在贯彻《民办教育促进法》及其实施条例的过程中也遇到一些突出问题，亟待由地方立法作出规范。

（一）民办学校性质的界定问题

2002年12月颁布的《民办教育促进法》规定，“民办教育事业是社会公益事业，是社会主义教育事业的组成部分”、“民办学校享有与公办学校同等的法律地位”。民办教育的法定性质与民办学校的法定地位，决定了民办学校应当具有与公办学校相同的法人属性。

但1998年10月发布的《民办非企业单位登记暂行条例》则把民办学校定性为“民办非企业”，规定民办学校必须到民政部门登记，领取《民办非企业单位（法人）登记证书》，并由民政部门负责年度检查。这一暂行规定一直沿用至今，未因《民办教育促进法》的颁行而改变。“民办非企业”是一种模糊的法人定位。正是这种模糊的法人定位，使民办学校因身份不明而难以享受与公办学校同等的法律地位。

众所周知，我国现行的养老保险、医疗保险等涉及职工福利待遇的政策，均按事业和企业两个大类分别制定。身份不明的民办学校必定会因此而面临政策上无所适从的尴尬处境。民办学校教师的法定权益难以落实，教师队伍不稳的情况日趋严重，其源盖出于此。

（二）出资人的合理回报问题

《民办教育促进法》允许民办学校的出资人在办学结余中取得合理回报，并将此列为国家支持民办教育发展的奖励措施之一，这是基于现阶段国情和民办教育实践的正确决策。从我省的实际情况来看，目前属于捐资举办的民办学校只有1所，其余均为投资办学。而投资办学者中，多数希望得到利益增值的回报。这是可以理解的，只要依法加强引导，也是有利于民办教育发展的。

调查数据显示，全省700多所实施学历教育的民办学校中，只有154所按规定在换发的办学许可证副本上注明“要求取得合理回报”。

究其原因有四：一是多数学校仍处于归还借贷的阶段，谈回报为时尚早。二是因国务院制定的实施条例规定，对出资人要求取得合理回报的民办学校要征税，而征税规定又迟迟没有出台。三是害怕因此被“打入另册”，享受不到政府的政策优惠。四是不想让回报公示于社会，引发不利于学校发展的社会舆论。

多数出资人正是基于上述原因，想要而不敢要，或等待，或变通。而这正是问题的严重性所在。近几年社会资金投入教育的势头反而减弱，部分出资人正在策划退出，即为明证。法律旨在“促进”的这一规定，在实践中并没有真正起到促进的作用。

（三）民办学校的产权归属问题

学校产权归属是投资者普遍关心的问题。我省近几年停办或被公办学校兼并的民办学校开始增多，校产的归属是一个现实的问题。产权明晰，可以调动和保护投资人的积极性，降低办学风险，有利于学校的稳定与发展。

但现行法律法规对举办者投入民办学校的产权归属问题缺乏明晰的规定。《民办教育促进法》只是规定：“举办者投入学校的资产应当与举办者的其他资产相分离。”“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学结累，享受法人财产权。”“民办学校存续期间，所有资产由民办学校依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占。”

理论界和法学界人士普遍认为，法律作出的这一规定只适用于捐资办学，“学校法人财产”这一概念过于超前，在我国当前尚无与之配套的法律细则，执行中必定会遇到一系列说不清道不明的问题。

（四）“公校办民校”和公校改制的规范问题

近几年，在推进办学体制改革的进程中，出现了全国性的“公校办民校”和公办学校改制的热潮。我省也不例外。据不完全统计全省共有优质公办学校（多数是省一级重点高中）参与举办的民办中小学41所，其中属于义务教育阶段的民办学校16所；校园未独立的10所。进行公办改制的学校72所，其中未领取民办学校办学许可证的23所；无民间资金投入的54所。全省改制学校共有在校学生8.5万人；教师7303人，其中保留事业编制的5604人，占总数的77%。

这些由公办学校举与举办或改制的学校，利用公共财政提供的优质教育资源和学校的无形资产，凭借两种体制的双重优势，大举进入并挤占民办教育市场，使一批原先办得不错的民办学校在竞争中处于弱势地位，使部分创办不久的民办学校被迫终止办学，使有意投资办学的社会人士望而却步。

国务院制发的《民办教育促进法实施条例》已就规范“公校办民校”问题作出原则规定，国家发改委和教育部正在对公办学校改制问题进行清理整顿。立法调研过程中，广大民办学校要求依法规范、整肃办学秩序的呼声十分强烈，亟盼我省在地方立法时能出台更具操作性的规范措施。

（五）民办学校的税收优惠问题

《民办教育促进法实施条例》第三十八条第一款明确规定：“捐资举办的民办学校和出资人不要求取得合理回报的民办学校，依法享受与公办学校同等的税收及其他优惠政策。”但就在国务院第41次常务会议通过这一法规的同一天，由财政部与国家税务总局联合发出《关于教育税收政策的通知》（财税〔2004〕39号）。该《通知》的第一条第十款仍照搬国税发〔1999〕65号文件的老规定：“对学校经批准收取并纳入财政预算管理的或财政预算外资金专户管理的收费不征收企业所得税”。由此造成一些地方税务部门置国务院《实施条例》的规定于不顾，以民办学校的收费没有纳入财政预算外资金专户管理为由，强行向出资人不要求取得合理回报的民办学校和幼儿园征收所得税。这一行为于法无据，于理不合，遭到民办学校和地方教育行政部门的抵制。但双方各有所据，谁也说服不了谁。

对出资人不要求取得合理回报的民办学校予以扶持，让其享受与公办学校同等的税收优惠，这是国家为促进民办教育发展而采取的重要举措，必须依法确保落实。

此外，政府扶持与奖励政策的落实、行政监管措施的到位和民办学校法人治理结构的完善等问题，也有待通过地方立法予以细化或补充。

五、主要对策及立法建议

我们认为，关于民办教育的地方立法应当坚持教育的公益性原则，与《民办教育促进法》的立法宗旨保持一致；坚持以当前面临的实际问题为中心，寻求解决的具体途径与办法，并在操作性上多下工夫；坚持扶持与规范并重，力促浙江民办教育继续走在前列。为此提出以下主要对策及立法建议。

（一）将民办学校定性为自收自支的事业法人

这是落实民办学校与公办学校同等法律地位的根本所在，也是当前维护民办学校教师合法权益的现实途径。建议我省在地方立法时作出如下规定：

——实施学历教育的民办学校和符合省定标准的民办幼儿园属于自收自支的事业法人，按自收自支事业单位的办法进行管理。

——当地人事编制部门应当参照本省同类公办学校的定编定员标准，核定实施学历教育的民办学校招聘劳动年龄内专职教师自收自支的编制数。列入编制的民办学校教师视为在册人员，其身份与公办学校教师相同。

——当地教育行政部门应当参照公办教师工资制度建立并代为管理民办学校在编教师的人事工资档案。

——民办学校在编教师的医疗保险和养老保险依照公办学校教师相同规定参保，由民办学校负责办理，当地财政给予参保学校一定比例的补贴。其缴纳基数、比例及退休后的待遇与公办学校教师相同。

——民办学校在编教师在职期间的工资由民办学校发放，其在民办学校连续工作到法定退休年龄时，由所在学校报当地教育行政部门统一办理退休审核手续，享受与公办学校教师同等的退休待遇。

——民办学校教师在资格认定、评比先进、职称评定、岗位聘用、业务培训、教龄和工龄计算等方面，应当与公办学校的教师同等对待。

（二）简化合理回报的审核程序，引导出资人将应当取得的合理回报用于学校发展

《民办教育促进法实施条例》对取得合理回报的限制性条款太多，使人望而生畏；在合理回报比例的确定上，审核程序也过于繁复，缺乏可操作性。建议我省在地方立法时，坚持从实际出发作出如下规定：

——民办学校在扣除办学成本、财政资助和社会捐赠、预留发展基金及按国家和省有关规定提取其他必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。合理回报的具体办法，由学校董事会自主决定，报审批机构备案。

——合理回报只能在当年提取，不得累计。学校年度办学结余低于出资人可以获得合理回报的最高数额的，应当以年度办学结余为限。

——出资人将应当取得的合理回报，用于学校发展的，应当作为再投入，计入其出资额，并依法享有相应的税收减免。

——对滚动发展起来的民办学校，目前已达到省同类民办学校校均规模但没有明确出资数额的举办者，根据其对学校发展的贡献，经学校董事会或者理事会同意，审批机关核准，可以给予在扣除国有资产和社会捐赠部分后学校净资产一定比例的奖励，作为举办者的原始出资额。

（三）分类认定民办学校的产权，举办者投入民办学校的资产受法律保护

产权明晰，是立法必须面对的重要问题，事关举办者的权益和学校的稳定与发展。建议我省在地方立法时作出如下规定：

——举办者投入民办学校的资产受法律保护，但应当与举办者的其他资产相分离。

——民办学校中的国有资产属于国家所有，举办者投入民办学校的资产归举办者所有，民办学校受赠的财产以及办学积累所形成的校产为学校所有。民办学校存续期间，所有校产归民办学校依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占。

（四）依法规范办学行为，杜绝公办学校以办学为名实行高收费、获取高回报

混淆公办学校与民办学校界限，以办学为名牟取高额回报，既不利于民办教育的健康发展，也有损于公办学校的形象，必须依法予以清理和整顿。建议我省在地方立法时作出如下规定：

——公办学校参与举办民办学校，不得利用财政拨款、依法取得并应当上缴国库或者财政专户的财政性资金；涉及占用资助性国有资产的，其占用额不得超过参与各方出资总额的30%；并须取得办学许可证，在法律规定的登机机关登记。

——公办学校参与举办的民办学校应当具有独立的校园和独立的教师队伍，实行独立的财务会计制度，独立招生，独立颁发学业证书。

——公办学校不得参与举办实施义务教育的民办学校。实施义务教育的公办学校不得改制为民办学校。

——公办学校单独举办的民办学校，民主党派、工会、共青团、妇联等社会团体单独举办的民办学校，其办学结余应当全部用于民办学校的发展。

（五）利用税费杠杆激励企业特别是民营企业集团投资办学

这是基于浙江省情特点的决策思路，是政府吸纳更多社会资金用于发展教育、扶持民办学校办大办强的重要措施。建议我省在地方立法时作出如下规定：

——企业用税后利润在本地出资办学的，与其出资额相对应的企业所得税地方所得部分，由同级财政列收列支予以返还，全额用于办学。

——对企业出资举办的具有一定规模的学历教育学校，地方财税部门应当从向其收取的城市教育费附加中划出一定比例的经费予以返还，用作学校经常性经费的补充。

——支持民办职业学校举办主要为在校学生提供实习场所的企业，对其从事该项目取得的收入，免征营业税和企业所得税。

——已组建的民办教育集团可以按照本省有关规定，建立教育发展公司，从事教育建设项目的资金筹措、资本运作以及开展面向师生的教学和生活后勤服务，并享受本省规定的税收优惠政策。

（六）设立民办教育发展基金，形成制度化的激励机制，实行有选择的财政资助

这是依法落扶持和奖励措施的重要内容。《民办教育促进法》第四十五条规定：“县级以上各级人民政府可以设立专项资金，用于资助民办学校的发展，奖励或表彰有突出贡献的集体和个人。”政府对民间举办的学校实行财政资助，是多数国家通行的做法。许多国家和地区都十分重视对私立学校特别是承担义务教育和职业教育的私立学校实行公共财政资助，并把此看作是对私立学校实行有效管理的重要手段。我省一些市、县的实践也充分证明了这一点。为此建议我省在地方立法时作出如下规定：

——县级以上人民政府应当设立民办教育专项资金。

——民办教育发展基金通过以下渠道筹集：当地政府按其管理的民办学校在校学生数，参照公办学校生均拨款标准的一定比例提供财政性经费资助；民办学校终止时，清算后的剩余资产；国内外社会团体、企事业单位和社会各界人士对民办教育的捐资；政策允许范围内的其他筹资渠道。

——民办教育专项资金主要用于：（1）表彰奖励为发展民办教育事业作出突出贡献的组织和个人；（2）对按规定缴纳社会保险费的民办学校，给予一定的补贴；（3）对达到一定条件，承担义务教育和中高等职业教育任务的民办学校，给予一定的经费资助；（4）其他有关促进民办教育发展的支出。

（七）创新民办教育管理制度，构建多元参与的管理新格局

这是依法加强对民办教育引导和管理的新思路、新举措，也是转变政府职能、更新管理手段的新尝试。建议我省在地方立法时作出如下规定：

——县级以上人民政府教育督导机构依法对民办学校实行督导，促进提高办学质量；组织或者委托社会中介组织评估办学水平和教育质量，并将评估结果向社会公布。

——支持和鼓励成立行业协会等社会中介组织为民办学校提供服务，依法加强行业自律。行业协会作为行业自律组织，应当协助或接受政府有关部门的委托，依法从事对民办学校的督导评估和年度检查等工作。

——民办学校的审批机关和其他有关部门应依法对民办学校资产的使用和财务管理情况进行监督。

——各级教育行政部门应当建立对民办学校的预警机制，由其主管民办教育的机构负责日常监管，发现问题，及时预警，提前介入，把事故和隐患消除在萌芽状态。