浙江省民办中小学办学现状的调研报告

浙江省民办中小学办学现状的调研报告_浙江省民办教育发

浙江省民办中小学办学现状的调研报告

浙江省民办教育协会

2010年3月

新时期的浙江民办教育，起步于我国改革开放之初，至20世纪90年代后期，在省政府《关于鼓励社会力量参与办学的若干规定》的指引下，得以快速发展。进入21世纪后，特别是近几年来，由于国内大环境和其他各种内外因素的叠加影响，致使我省民办教育的发展步履维艰，整体面临日益加重的生存压力。2009年实施的义务教育学校绩效工资改革，对正处于艰难成长期的民办教育尤其是民办基础教育，无疑是又一次严峻的考验。

受中国民办教育协会的委托，浙江省民办教育协会成立专题调研组，在省市两级教育行政部门的大力支持下，从调查全省民办中小学办学现状入手，进行深入研讨。调研组由协会会长带领，于2010年2月26日至3月11日，先后到我省宁波、杭州、嘉兴、湖州、金华、绍兴、温州、丽水、台州、衢州等10个市进行实地调研，分别召开了由当地市教育局领导、民办中小学校长和董事长参加的座谈会。10次座谈会的参会人数合计达303人，其中民办中小学校长和董事长252人（代表250所民办中小学），10个市的教育局正副局长和处长51人。与此同时，通过各市教育局向全省所有民办中小学发送了《办学现状调查表》，向7个市的民办小学和初中发送了《2009年教师增资情况调查表》，向全省11个市教育局发送了《民办教育促进法实施条例执行情况调查表》。至3月20日，共收回《办学现状调查表》135份，《2009年教师增资情况调查表》74份。11个市教育局也如期返回了问卷调查表。在此基础上形成了《调研报告》（讨论稿）。(www.guayunfan.com)

3月25日，由浙江省民办教育协会主办的“促进浙江民办教育持续发展研讨会”在杭州召开。协会的83位常务理事和7个地市级民办教育协会的会长参与了研讨。原全国人大常委毛昭晰、省政协副主席徐辉、省人大教科文卫委员会副主任陈永昊、省教育厅分管政策法规的副厅级巡视员丁天乐等领导应邀出席了研讨会并在会上作重要发言。应邀与会的还有省政府办公厅、省人大办公厅、省政协办公厅和省教育厅的8位处级领导。中国民办教育协会副会长胡卫、宁波市政协副主席华长慧、衢州市民办教育协会会长祝瑜英、温州市教育局局长林卫平、杭州文澜中学校长任继长、浙大民办教育研究中心主任吴华、德清县教育局局长任桂荣等7位特邀代表在会上发言。众多与会领导、特邀代表和协会常务理事的发言，为《调研报告》的修改提供了许多极为重要的意见和建议。

现综合10次座谈会和大型研讨会上的意见和建议，分析从三类问卷调查表中获取的一系列数据，提出促使我省民办教育持续发展的对策建议，供省人大、省政府和有关部门决策民办教育时参考。

一、值得关注的九项统计数据

（一）135所民办中小学近两年教师人均年收入情况

表1的统计数据显示，在所调查的208个校（部）中，2008年教师人均年收入在6万元以下的校（部），共有117个，占总数的比例为56%；而其中人均年收入低于3万元的有44个，占总数的比例为21%。2009年教师人均年收入在6万元以下的校（部），仍有116个；而其中人均年收入低于3万元的也仍有41个。由此推断，浙江省现阶段至少有约占总数60%的民办中小学，教师人均年收入低于当地公办学校；而其中1/3左右的民办中小学，教师年收入长期处于低水平状态，且与当地公办学校教师的收入差距越来越大。

表1　我省2008年和2009年135所民办中小学教师人均年收入情况

说明：（1）由于所调查的135所民办中小学中，有的兼设初中部和小学部，有的兼设高中部、初中部和小学部，因而表中的合计学校数超过135所，确切地说，应是208个校（部）；（2）由于一时难以获取各市、县公办中小学教师人均年收入的数据，因而难以作两类学校教师年收入的比较。

（二）2009年74所义务教育段民办学校教师增资情况

表2　2009年74所义务教育段民办学校教师增资情况

从表2的统计数据中可以看出，六个市74所接受调查的义务教育段民办学校中，有21所至今未给本校教师增发工资，占所调查学校总数的29%；有26所学校的教师人均增资额低于当地公办学校，占调查学校总数的35%。以上两项合计，共有47所学校靠自身努力，已无法与当地公办学校同步等额增资，占调查学校总数的64%。

以上这些数据也显示，现阶段，浙江省多数义务教育段的民办学校，已没有与当地同类公办学校同步提升教师待遇的空间。其中占调查总数29%的学校已陷入进退维谷的困境。值得一提的是，温州、台州等民办教育大市，填表的学校不到与会总数的1/3，而与会的学校又多数属于中上水平。因此，实际陷于增资困境的学校比例，可能超过总数的一半以上。

（三）2009年135所民办中小学人员经费支出占学费收入的比例

从表3的统计数据中可以看出，学校人员经费支出占学费收入60%以上的民办中小学，共有81所，占所调查学校总数的比例为60%；而其中人员经费支出占学费收入80%以上的学校，共有31所，占总数的23%。据了解，浙江公办中小学人员经费支出占学校事业费支出的平均比例约为60%。由此可以推断，现阶段，浙江省60%以上的民办中小学已没有提升教师待遇的空间，而且根据其现有的财务收支状况，也无法凭自身能力进一步改善学校的办学条件。

表3　2009年135所民办中小学人员经费支出占学费收入的比例

（四）2009年135所民办中小学生均培养成本与全省公办中小学生均教育事业费的比较

调查数据显示，2009年，135所参与调查的民办中小学中，有17所民办小学、25所民办初中、41所民办高中的生均培养成本，低于全省同类公办学校的生均教育经费。三类学校合计，共83所，占所调查学校总数的62%。

调查数据还显示，135所民办中小学中，有110所在学费收取标准上受到当地物价部门的限高制约，占所调查学校总数的82%。

（五）2009年135所民办中小学的借贷情况

调查数据表明，在所调查的135所民办中小学中，有68所学校有300万以上的欠债，占所调查学校总数的50%；而其中欠债总额达1000万以上的学校有39所，占所调查学校总数的29%。有33所民办中小学的借贷资金占学校财产总值的20%以上，占所调查学校总数的24%；而其中借贷资金占学校财产总值50%以上的学校有15所，占所调查学校总数的11%。

（六）135所民办中小学近三年专任教师流失情况

2007年，流失的专任教师占该校教师总数的比例达10%以上的学校共86所，占所调查学校总数的64%；而其中流失比例在20%以上的学校48所，占所调查学校总数的36%。

2008年，流失的专任教师占该校教师总数的比例达10%以上的学校，共79所，占所调查学校总数的59%；而其中流失比例达20%以上的学校45所，占所调查学校总数的33%。

2009年，流失专任教师占该校教师总数的比例达10%以上的学校，共69所，占所调查学校总数的51%；而其中流失比例达20%以上的学校39所，占所调查学校总数的29%。

如果按一般常规，流失教师占学校教师总数的比例在10%以下为相对稳定，那么，135所参与调查的民办中小学中，有约占总数一半以上的学校，师资队伍已难以稳定；而其中约占总数1/3左右的学校，师资队伍已处于严重不稳定状态。

（七）2009年135所民办中小学获得地方财政资助的情况

调查数据显示，2009年，在所调查的135所民办中小学中，有72所没有获得义务教育段学校学生免交杂费的财政补助，占所调查学校总数的53%。这一年，除免交杂费的补助外，没有得到当地财政其他任何资助的学校，共有124所，占所调查学校总数的92%。这些调查数据显示，省政府规定的义务教育段民办学校学生免收杂费后，由地方财政给予等额补助的政策，在不少县（市、区）没有得到落实。地方公共财政对民办学校的资助面，还不到民办学校总数的10%。

（八）市县两级民办教育专项资金的设立情况

调查统计数据显示，全省迄今只有3个设区市本级财政依法设立了民办教育专项资金，不到总数的1/3。2009年，这3个市本级财政安排的专项资金合计为2260万元，其中宁波市达1430万元。全省只有20个县级财政依法设立了民办教育专项资金，约占总数的22%。2009年，这20个县级财政安排的专项资金合计为4017万元，县均200余万元。温州市11个县（市、区）中已有7个建立专项资金，2009年合计金额为600万元。

上述调查数据表明，法律规定的公共财政资助政策，在全省绝大多数市、县得不到贯彻落实；在已设立专项资金的市、县中，多数市、县财政安排的资金额度也有待增大。

（九）近六年全省民办中小学的发展情况

调查统计数据显示，自2004年4月1日起施行《民办教育促进法实施条例》以来，六年中，全省新增纯由社会力量举办的中小学（不含民工子女学校）43所；因各种原因终止办学的纯民办中小学21所；已被政府接管转为公办学校的纯民办学校12所。后两项合计，共有33所纯民办中小学相继消亡。

与此同时，这六年中，全省新增由公办学校参与举办的中小学42所；迄今已正式转为公办的20所。

这六年中，全省新增由社会力量合法举办的民工子女学校125所。这是由浙江特殊省情催生的特殊现象。

上述调查统计数据表明，与全国多数省市的情况相仿，旨在促进民办教育发展的法律法规，并没有真正调动社会力量的办学积极性，却促进了“名校办民校”掀起高潮。出现这种局面，如果不是《实施条例》的起草部门在指导思想上出了问题，那就是地方执法走偏了方向。

二、发人深省的四种现象

10次座谈会上，与会校长和董事长在摆现状、找出路、议对策的过程中，对近几年发生在民办教育领域的四种现象进行了重点剖析。

现象之一：为什么2004年颁布的《民办教育促进法实施条例》，在施行的六年中并没有促进“真民办”的发展，却导致了“公校办名校”遍地开花？

较为一致的看法是，《实施条例》中的某些条文与《民办教育促进法》的立法宗旨不完全一致。先前在理论界乃至教育行政部门内部颇有争议的“公校办民校”，在2004年之后却“有法可依”了。正是大批“假民办”的兴起，挤压了“真民办”的发展空间，使真正的民办学校不得不面对来自公办名校和“国有民办”学校的双重挤压，从而招致普遍的生存危机，一批学校被迫终止办学。同时也使有志于回报社会的企业家和热心公益事业的社会人士望而却步。

现象之二：为什么同样在这六年里，一些市县的民办教育相对发展平稳，而另有一些市县则明显衰退？

大家的一致看法是，当地政府及有关部门的执法力度和政策扶持力度起着关键性的作用。一些市县执法力度大，且不时推出创新举措和扶持政策；而在另一些市县，法定的扶持政策迟迟得不到贯彻，却炮制出不少歧视性的土政策和不合理的土规定。

现象之三：为什么同一个市县，一段时间“风和日丽”，民办教育红红火火，隔了一段时间则“风雨交加”，办学者怨声载道？

大家的共同看法是，主要领导者和决策者的认识高度，决定一个地区民办教育的发展程度。对一个市县的民办教育发展起决策作用的领导人换了，民办学校的生存环境也就变了。

现象之四：为什么在冠名“促进”的法律法规颁行之后，在一些地区，关心、支持民办教育的领导干部反而少了，而轻视甚至歧视民办教育的人却相对多起来了？

与会者的一致看法是，某些领导干部的急功近利思想和短视行为，是问题的关键所在。在有些部门领导人的观念里，党和国家关于民办教育的“十六字”方针，只不过是政府办学财力不足时才采取的“权宜之计”，如今普及15年教育已大功告成，政府财力也今非昔比，“过河拆桥”乃理所当然。有些部门领导认为，民办学校是体制外存在的“异类”，将其打入另册，听其自生自灭，无可指责。有些部门领导则把民办教育当作保持教育普及程度的组成部分，可以允许其存在，但不能让其办优办强，否则有损自己的脸面。

由此引出的结论是：这几年，导致我省民办基础教育在一些地区整体走弱的主要原因在外部，民办教育的相关法律法规执行不力是问题的关键所在，而当地领导干部特别是主要决策者的思想认识不到位则是根本原因。

三、值得推广的六项制度创新

民办教育是教育与社会主义市场经济接轨的重要接口，是教育体制改革的重要成果。这一新生事物在发展进程中面临的诸多问题，也只有通过深化改革、大胆探索才能解决。进入21世纪以来，特别是《民办教育促进法》颁布施行以后，我省一些市、县政府秉持“促进发展”的立法宗旨，解放思想，敢为人先，向困扰和制约民办教育发展的一些“老大难”问题相继发起攻坚战，取得了一系列制度创新和政策创新的可喜成果，为省人大、省政府及有关部门决策民办教育提供了可资借鉴的宝贵经验。

（一）宁波市实行财政资助制度

2006年颁布的《宁波市民办教育促进条例》规定，市和县（市、区）人民政府应当设立民办教育发展专项资金。目前，该市政府对民办学校的财政资助主要在两个方面：一是对符合规定条件，实施义务教育和中等职业教育的民办学校，按照同类公办学校生均教育经费的1/4标准给予补助；二是对符合规定条件，为具有专业技术职务的教师按规定缴纳社会保险费用的实施学历教育和学前教育的民办学校，按学校缴纳部分的1/2给予补助。2007年、2008年和2009年，该市本级财政资助5所市直属民办学校的经费分别达到1010万元、1200万元、1430万元。

（二）德清县为民办中小学单独定编

2002年，县教育局联合县人事局等部门制定了《德清县民办学校中的公办教职工管理暂行办法的通知》，明确规定：公办学校在职教职工到民办学校工作，身份不变，编制按照学校规模进行单独核编，在公办学校与民办学校之间可相互流动，养老保险、失业保险、医疗保险、住房公积金等均由民办学校参照公办教职工标准到有关部门办理。该县现有民办普通中小学7所，在这7所民办学校任教的在编公办教师共201人。德清县的这一做法，曾得到上一届全国人大教科文卫委员会领导的高度肯定，认为值得在更广范围推广。

（三）绍兴、杭州、宁波、温州等市试行与公办教师相一致的社保政策

绍兴市机构编制委员会于2003年发文规定：应聘进入民办学校的人员，原身份是事业性质的，继续享受与事业单位相一致的养老、失业、医疗社会保险政策；对新就业的大专及以上毕业生，被聘到教师或行政管理岗位的，可以参照执行与事业单位相一致的养老、失业、医疗社会保险政策，所需费用由民办学校和个人自理。这一规定率先打破了阻碍教师合理流动的“坚冰”，在全省乃至全国产生了积极影响。

杭州市劳动和社会保障局、财政局、教育局、人事局于2005年联合发文规定：达到规定要求和相关条件的市区民办学校教师，为参加市区机关事业单位职工基本养老保险的对象。市教育行政部门统一为参加机关事业单位职工基本养老保险的民办学校教师参照公办教师工资制度建立并管理人事工资档案。参加机关事业单位职工基本养老保险的民办学校教师到达退休年龄，由所在学校报市教育行政部门办理退休审核手续并核定退休费待遇。市社会保险经办机构凭市教育行政部门审核材料核发退休费。这一文件操作性很强，在养老保险的办理、人事档案的管理及退休费的核发这三个方面均有新的突破。

《宁波市民办教育促进条例》颁布后，市人民政府于2007年发文规定：在校生人数达到本市同类学校校均规模的全日制民办中小学和幼儿园，对聘用的具有中级以上（含中级）专业技术职务的教师，按规定报审批机关办理有关手续后，可申报参加事业养老保险。对全日制民办中小学和幼儿园为具有专业技术职务的教师按规定缴纳的社会保险费中学校承担部分，给予不少于1/2的财政补助。宁波市的这一规定，在全省首开财政补助的先河。

温州市教育局等五部门于2008年7月发文规定：民办学校符合规定的教师，同等享受公办学校教师养老保险待遇、医疗保险待遇、失业保险待遇、工伤保险待遇、生育保险待遇和住房公积金待遇。教师达到法定退休年龄，民办学校报当地人事代理部门按人事代理的有关规定程序办理退休审批手续并核定退休费标准，社会保险经办机构凭人事代理部门批准的退休审批表核发退休费。未纳入社保统筹的地方性津贴，由民办学校保障。温州市五部门的这一规定，率先将民办学校教师的社保由单一的养老保险扩大到“五险一金”。

（四）嘉兴市创建教师“无障碍流动”制度

嘉兴市教育局和人事局于2004年联合发文规定：按照“相对稳定、合理流动、资源共享”的原则，运用市场对人才的调节机制，打破教师单位所有、部门所有的壁垒。在本市范围内，凡公办学校合同期满或解除聘用合同的教职工、民办学校合同期满或解除聘用合同并具有完整的人事档案关系的教职工，可进行无障碍流动，学校不得人为设置障碍，不得收取各种不合理的费用。该文件阐明的原则与规定极具创新意义。

（五）台州、丽水等市实行以奖代补制度

2001年，台州市政府发文规定：凡被评为国家级、省级和市级优秀学校的民办教育机构，每年度分别按使用教师的2/3、1/2和1/3，给予相当于公办教师平均基本工资数额的奖励。自建校舍举办学历教育和学前教育的教育机构，在学校规范招生、规范办学的前提下，可以采取以奖代补的办法给予鼓励支持，在校生超过1000人的，每年奖励5万元；在校生超过1500人的，每年奖励10万元；在校生超过2000人的，每年奖励15万元。

2005年，属于经济欠发达地区的丽水市政府也发文规定：被评为国家级民办学校，一次性奖励50万元；被评为省一级重点、省二级重点、省三级重点和市级优秀的民办学校，一次性奖励30万元、20万元、10万元，并每年度分别按应使用教师数的2/3、1/2、1/3给予相当于当地上年度公办教师统发工资数额的奖励。

（六）长兴、瑞安等县市试行“教育券”制度

2001年，长兴县政府规定：自当年新生入学起，凡就读义务教育段民办学校和民办职业中学的长兴籍新生，可分别获得一张面额为500元和300元的教育券，学生持证可冲抵学杂费。当年，该县共发放两类教育券1845张，合计金额达61.5万元。

地处浙南温州的瑞安市规定：自2001年起，民办职高和民办普高每招收一名瑞安籍学生，可凭“助学凭证”分别获得300元、200元的公共财政资助。该市当年的资助金额达170万元。

四、促进我省民办教育持续发展的政策建议

建议省政府尽早制定一个促进民办教育持续发展的政策性文件。规定：

1.民办教育是我省教育事业的重要组成部分和促进教育改革的重要力量。各级政府要把发展民办教育作为重要的工作职责，把民办教育纳入当地教育发展的总体规划，统筹辖区内公、民办学校的布局，为民办教育的发展留出空间；要积极支持、扶持一批有条件的民办学校成为优质教育资源，以满足人民群众的多样化需求。

2.实施学历教育的民办学校（含民办全日制高教自考助学院校）属于自收自支的事业单位。当地人事和教育行政部门要为这些民办学校（含符合省定标准的幼儿园）核定事业编制，在编教师身份与公办学校教师相同，工资由所在学校发放。人事与工资档案由当地教育行政部门代为管理。在编教师按照事业单位职工相同规定参加社会保险，由民办学校负责办理，当地财政给予一定比例的补贴。在编教师在民办学校连续工作到退休年龄时，由所在学校报当地教育行政部门统一办理退休手续，享受与公办学校教师同等的退休待遇。

3.大力支持民办学校加强师资队伍建设。各级教育行政部门要会同有关部门，建立教师在公办学校和民办学校之间合理流动的保障机制，允许公办学校教师带编到民办学校任教；要把民办学校教师的进修提高纳入当地政府制定的师资培训计划，并免收费用；要给民办学校招聘优秀的大中专毕业生以特殊方便；要制止当地公办学校招收合同期未满的民办学校教师。

4.切实保障民办学校学生的合法权益。民办学校学生与公办学校学生具有平等的法律地位。民办学校的学生资助纳入同级同类公办学校学生资助体系，助学金、奖学金、困难补助以及办理助学贷款等与公办学校学生享受同等待遇。民办学校毕业生与公办学校毕业生享受平等的就业机会。

5.依法确保民办学校的招生自主权。义务教育段和高中段的民办学校，可以依法自主确定招生的范围、标准和方式。任何行政部门不得附加招生的限制条件，不得实行地区封锁，不得滥收费用。

允许被评为省级和国家级重点的民办中等职业学校实行免试入学。

允许民办高校经批准开展自主招生试点；支持从事高教自考助学的民办高等教育机构开展中、高职衔接的自学考试试验。

6.依法确保民办学校的收费自主权。当地物价部门制定的收费政策，应当有利于促进民办学校优化师资、提高质量、办出特色。民办学校向学生收取费用的项目由学校自主确定，收费标准按照生均培养成本并略有节余的原则，由学校自主确定，报当地有关部门备案并公示。

7.各级人民政府要根据扶持当地民办教育的实际需要设立专项资金。专项资金主要用于：

（1）对达到一定标准的义务教育段民办学校和民办中、高等职业学校，实行一定比例的生均教育经费补贴；

（2）对学费收取标准低于当地同类公办学校生均经费拨款的民办学校，实行生均培养经费的差额补贴；

（3）对按规定为教师办理社会保险的民办学校，实行一定比例的社保补贴；

（4）对发展本地区民办教育事业作出突出贡献的组织和个人进行表彰奖励。

8.运用金融手段支持民办教育事业的发展。鼓励金融机构积极为民办学校提供信贷支持，开发适应民办学校发展的信贷服务项目和信贷品种。支持政府部门和社会中介组织组建担保机构为民办学校申请信用贷款作担保。鼓励信托机构利用信托手段筹集资金支持民办学校的发展。民办学校可以利用非教学资产作抵押和学费收取权作质押向银行申请贷款。

9.支持民办学校通过盘活现有资源做强做大。在符合当地教育总体规划的前提下，支持有条件的民办学校盘活现有资源，拓展发展空间；支持民办学校之间通过强弱联合等多种途径实行资源整合，促其上规模、上水平。

10.依法确保民办学校享受税收优惠政策。捐资举办的民办学校和出资人不要求取得合理回报的民办学校，享受与公办学校同等的税收及其他优惠政策。各级财政部门应当为民办学校配发事业单位专用收据。任何组织向民办学校收税、收费，必须具有《民办教育促进法》及其实施条例的有关依据。对于违反法律、法规规定的收税、收费行为，民办学校有权拒绝。

五、其他相关建议

1.建议省政府、省教育厅于今年教师节前后召开一次全省民办教育工作会议（或民办教育表彰奖励大会）。从战略高度再次强调民办教育的重要性，统一各级政府及有关部门的认识；进一步重申和明确促进民办教育持续发展的指导思想，以消除民办学校举办者、管理者和广大教师的种种疑虑，调动他们办学治校和教书育人的积极性。同时，进行一次大范围的表彰和奖励：表彰一批对辖区内民办教育支持有力、管理有方、成效显著的政府部门及其负责人；表彰一批依法办学、不图回报、贡献突出的民办学校举办者；表彰并奖励一批事业心强、管理业绩突出的民办学校校长；表彰并奖励一批师德高尚、业务精良、教书育人成绩突出的民办学校教师。

2.建议省政府就民办学校出资人的合理回报问题和建立民办学校变更、退出机制问题组织专项调研。《民办教育促进法》允许出资人取得合理回报，并将此列为国家鼓励出资办学的一项重要奖励措施，这是基于现阶段国情的正确决策。这一法定的重要奖励措施，至今仍处于悬疑状态。建立民办学校变更、退出机制，同样是执法实践中面临的一大紧迫问题。切盼我省能先行探究，制定出既能体现立法宗旨而又简便可行的操作办法。

3.建议各级人大常委会加强对政府部门执法的监督。对政府有关部门执行《民办教育促进法》的情况，进行定期督查或抽查。建议在《国家中长期教育改革和发展规划纲要》颁布后，对政府部门清理、纠正对民办教育歧视政策的情况，组织一次专项督查。

4.建议各级政府教育督导机构将支持民办教育发展纳入督政范围。重点督查民办教育的法律法规执行情况，以及统筹辖区内公办教育和民办教育共同发展的情况，并将督查结果向社会公示。

5.建议各级政府编制委员会支持教育行政部门设立专门机构，负责民办教育发展的统筹、规划和管理工作。

6.建议各级教育行政部门支持民办教育行业组织参与对民办教育的管理。尝试以行政授权的方式，将部分民办教育的行政管理事项，委托给具有一定资质和相应条件的民办教育行业协会代为实施。

7.建议新闻媒体加强对民办教育的正面宣传，引导社会正确认识民办教育的地位与作用；大力宣传为发展民办教育事业做出突出贡献的组织和个人的先进事迹，努力营造“兴教光荣，办学有功”的舆论氛围。