中等教育财政发展概况_中国教育财政史论

中等教育财政发展概况_中国教育财政史论

第一节　中等教育财政发展概况

一、中等教育经费来源

中华人民共和国成立后,特别是从50年代后期开始,国家提倡多种形式举办普通中学,以解决中学教育发展供需矛盾,出现了各种办学主体并存的局面。民间的力量渗透进来,民办学校兴起；各种企事业单位也逐渐发挥其积极性,独立开办普通教育,创办了工矿、企业等子弟学校；农村合作社等集体组织兴办中学等等。这些学校的兴起改变了中等教育财政单一的来源渠道。此外,“教育与生产劳动相结合”、勤俭办学等一系列方针的提出,推动了中学勤工俭学活动展开,而与之所带来的收益也日益成为中学经费来源之一。最后,中学的学杂费收入一直以来都是中学经费的一个重要来源。因此,这就形成了以国家拨款为主的多渠道中等教育财政筹资模式。

中等教育财政收入是中等教育发展的基础,其财政收入的多寡与国家和地方政府的政治决策紧密相关。

1950年,为了恢复和发展经济,并获得军事上最后胜利,中共中央提出要统一财政经济工作,时任财政部部长的陈云要求:“机关、学校和工厂企业,按照工作和生产情况,均须规定工作人员的数量和每个人员的工作额,一切可省和应该缓办者,统统节省和缓办,反对百废俱兴。要集中财力于军事上消灭残敌,经济上重点恢复……一切军政机关、学校、团体和公营企业的现金,除留若干近期使用者外,一律存入国家银行。”[1]为此,国家财政支出主要用于国防费用及工农业基础建设。特别是为了支持抗美援朝战争,各级政府的财政工作重点主要放在军事科研、军工企业发展以及后勤保障等方面的军费支出上,“经济建设的投资,要规定这样一条原则:对直接与战争有关的军工投资,对财政收入直接有帮助的投资,对稳定市场有密切关系的投资,这三者应该予以满足。除此以外,应加以削减和收缩。文教卫生、公用事业以及军政经常费用,也应大大减缩。”[2](www.guayunfan.com)

从1956年开始,全国开展勤工俭学活动,国家开始把勤工俭学作为弥补教育财政投入不足的重要手段。如毛泽东在《工作六十条》中就曾提出:“大学和城市里的中等学校,在可能条件下,可以由几个学校联合设立附属工厂或者作坊,也可以同工厂、工地或者服务行业订立参加劳动的合同。一切有土地的大中小学,应当设立附属农场；没有土地而邻近郊区的学校,可以到农业合作社参加劳动。”[3]国家对勤工俭学的提倡,这直接影响到中等教育财政收入的构成。换言之,由于勤工俭学活动被作为弥补中等教育财政收入的手段之一,致使国家和地方政府在教育财政方面的支出越来越多地把中等教育中的勤工俭学收入考虑进来,结果是政府在教育投入上不但没有增加,反而日渐减少。因此,勤工俭学的大力实施,也是中等教育财政收入变革中的一个重要转折点。这种变革,使国家和地方政府原先在中等教育投入中的绝对主体地位（也是唯一的主体）开始改变,即逐渐由各级政府为主体转向政府、企事业单位、农村集体队、社及个人多种主体并存的中等教育投入模式。这种投入主体的转变随后又被国家进一步强化。

1958年,“大跃进”开始,国家提出要“多快好省地建设社会主义”,提出“勤俭建国、勤俭办企业、勤俭办合作社、勤俭办一切事业,这是我们党建设社会主义的长远方针,这也是拟定和执行第二个五年计划所必须遵循的方针。”[4]反映在教育上则强调要节约国家财政,依靠群众路线,集资办学。这些政策使政府在中等教育财政的投入减少。而且“大跃进”,也使中学大量增加,教育财政无法担负随之而来的沉重的教育开支,因而中等教育财政收入大都转而依靠地方政府、企事业单位、农民集体合作社或学生勤工俭学。以江西省为例,大跃进开始之前的1950年至1957年,地方财政使本地中学的教育经费平均每年增长1.6%,而到了1958年,则各中学教育经费普遍减少,政府财政支持基本微乎其微。江西的这种情况也基本反映了当时国内其他地区中等教育财政收入的变化。

二、中等教育财政经费规模

由于中等教育财政收入主要是与地区财政支出以及地区教育财政的总体规模紧密联系在一起的,因而,要想对中等教育财政收入做更进一步考察,我们必须将其置于不同的参照系中作横向比较,以期把握其发展脉络。

首先,中等教育财政收入与地方财政支出。中等教育财政收入主要是来自地方,即省市县（乡）财政负担的,以地方财政的发展变化为参照系,从另一个侧面更为具体地考察中等教育财政发展变化情况。本文选取了天津市、安徽、福建、山东、湖北、广东、甘肃、青海、江西、浙江、湖南、江苏等12个省、市作为分析样本,以考察中等教育财政收入与当地财政支出两者间的发展轨迹。（见表6－1）

表6－1　中等教育财政收入占地方财政支出百分比（1949—1967）　（单位:%）[5]

1949—1955年各地中等教育财政收支总体呈较平稳发展态势,在中等教育财政上没有大起大落的变化。这主要是新中国成立初及第一个五年计划期间,国民经济改造任务基本完成,国家经济社会发展较快,各省为了完成对各类非公办中学的接收、整顿,均比较重视财政上的投入,以确保整个中等教育的发展与稳定。

1956年开始到1960年,中等教育财政收入急剧下降。这一时期由于1958年开始的“大跃进”以及1960年开始的三年困难时期,导致了全国经济发展遇到严重困难,这种情况下,各省财政收入均大幅下降,相应地教育财政方面的支出也大幅减少。

其次,中等教育财政收入与地方教育财政支出。本文选取全国12个省、市中学教育经费占本省（市）教育财政支出的百分比,作为样本来反映中等教育财政收入的总体变化情况。（见表6－2）

表6－2　中等教育财政收入占当地教育经费支出比重（1949—1967）

（单位:%）[6]

中等教育财政收入除了受国家宏观的各种因素影响外,也受当地经济发展水平制约。中等教育财政与经济之间存在错综复杂关系。比如,有些地区的人均国内生产总值（增长率）低于其他省市,但是中等教育事业费的年均增长率却高于这些省市,江西、甘肃、青海三省即是这种情况；而有些省市正好相反,即虽然人均国内生产总值（增长率）水平较高,但中等教育事业费的年均增长率却偏低,山东、广东、湖南、江苏、安徽、湖北等省即属这种情形；而天津、浙江、福建等省的中等教育事业费年均增长率则与人均国内生产总值的水平较为一致,成正比例关系。事实上,这也反映出教育地方性特点,即中等教育事业费的支出与各地方的教育政策、教育自身发展等密切相关。从总的发展脉络看,中等教育事业费与经济的发展存在着复杂的关系,并不是简单的负比例关系或正比例关系,而是存在着明显的地区差异和时间差异。

三、中等教育财政经费的矛盾

中等教育主要属地方教育事业。地方财政拨款是中等教育财政经费的最主要来源,各地区教育财政收支的实际差距很大。

首先是不同地区经济水平差异带来的矛盾。拿广东和安徽两省来说,两省的经济状况显然有一定差距,具体体现在,从绝对数来看,1949—1967年期间广东省人均国民收入、人均国内生产总值、财政支出、教育事业费等项指标普遍高于安徽省；从绝对值来看,教育财政中教育事业费的增长,广东省也高于安徽省。这说明,在经济上发达的广东省在教育财政收入的总体规模上也明显大于安徽省,相应地,在财政支出上也高于安徽省。（见表6－3）广东、安徽两省在教育财政收支上反映出的差异,也集中反映了整个国家从新中国成立初一直以来中等教育财政始终受地区经济发展差异的影响,这包括京津沪等大城市中心发达地区与其他城市的差异,也包括东部发达地区与中、西部欠发达地区的差异,另外还包括城乡之间、少数民族地区与汉族聚居区之间的差异。经济发展上的巨大差异主要体现在中等教育和初等教育方面是因为,国家和省一级政府利用相关政策尽量缩小地区差距的举措,其影响力和作用力主要限于高等教育领域。这就使本来是同质的教育,包括国家在教育宗旨与目标、教学内容、人才培养标准等方面的统一要求,却由于地区经济发展的不平衡表现出极大的异质性:同样是中学,上海、北京、西安、西宁或更偏僻的穷困县乡的中学,从办学设备设施到师资队伍教学水平,相差不只五年、十年。

其次,教育领域与其他领域在发展中出现的矛盾。仍以广东、安徽省为例,从教育事业费占地方财政支出的百分比的变化情况来看,除1950年、1952年安徽省的百分比略高于广东省外,其他年度广东省普遍高于安徽省。（见表6－3）其主要原因之一是广东省地方政府非常重视教育发展。这其中,一是由于广东省从民国开始,就有大批华侨、商人投资办学,教育基础相对较好,也形成了较浓厚的尊师重教的社会氛围。新中国成立后,尽管学校收归国有,但一些华侨、侨眷仍然出资捐资办学,像汕头大学、暨南大学、中山大学等,都有海外华侨的大量资助,地方政府在办教育方面积极性较高。加上与香港、澳门比邻的地理优势,都使这一地区的教育教学理念更新较快。

表6－3　广东、安徽两省中等教育财政经费对照（1949—1967）[7]

再次,教育系统内部不同层次教育发展之间的矛盾。仍然以广东省为例。在中学教育经费占教育支出的比重以及中学生均年支出事业经费方面,广东省却在绝大多数年度都低于安徽省。广东在中等教育方面的投入反不及经济相对落后的安徽省。其中原因,主要是由于广东省在教育投入的政策上更多倾斜于高等教育,对中等教育,省财政主要依靠市、县（区）、乡财政去解决。这实际仍是把中等教育置于原来的计划经济体制之下,或者说,经济体制的变革并没从根本上撼动原来的中等教育财政收支模式。而像安徽这类经济体制改革相对滞后的省份,由于高等教育规模相对小,兼之政府比较重视中等教育发展,因而在政策上也比广东这类省份倾斜力度大。

广东、安徽两省的比较充分体现了影响中等教育财政收支的主要矛盾。在这三对矛盾当中,教育与社会经济发展之间的矛盾是最根本的矛盾,另外两对矛盾,即教育系统内部不同层次教育发展之间的矛盾和教育领域与其他领域在发展中出现的矛盾,主要是第一对基本矛盾衍生的,也是其具体体现。三对矛盾始终困扰着中等教育的收支平衡,也是中等教育财政体制改革和发展必须正确面对的问题。（见表6－3）

中等教育财政的收支变化与政治、经济、教育自身的发展密切相关,并且具有明显的时代性和地域性。中等教育财政收入总的趋势是不断提高,一直占地方教育财政支出的20%～40%左右。一个很重要的转变就是,在教育系统内部中等教育财政的收支水平由一开始的低于初等教育,逐渐高于初等教育。这也部分地说明中等教育越来越被重视,也符合中等教育自身的发展诉求。当然,这种变化也是整个普通教育发展的大势所趋,特别是在逐渐普及小学教育基础上,国家逐渐把重点放在中等教育上,这也在一定程度上体现了我国教育结构的自我调整与优化。而另一方面,中等教育财政收支的变化历程也充分暴露出其自身存在的问题,即收支的矛盾与平衡问题。而这一问题又是与教育的发展和国家经济社会发展水平,与教育以外的其他领域以及教育系统内其他层次的教育事业发展紧密相联的。