专业技术职务制度与大学管理人员职业的“学术化”取向

专业技术职务制度与大学管理人员职业的“学术化”取向_大学教育职员制度

3　中国大学管理人员的传统身份定位及管理制度——转型期的问题与困境

在对大学管理人员职业变迁过程进行描述之后，我们需要进一步追问的是：在西方社会形成独立的大学管理人员职业并走向专业化时，中国为什么没有出现大学管理人员职业？在历史现象背后是否隐藏着某种规律？回答是肯定的。上一章已经谈及，新中国成立以后我国大学管理人员的职业定位存在着模糊甚至错位现象。本章将对大学管理人员的传统定位及其管理制度特点展开详细分析。

笔者认为，在《中华人民共和国教育法》颁布之前，准确地说应该是在教育部进行教育职员制度改革试点之前，中国大学内部管理人员制度实际上是两种制度的混合：从大学外部来看，与国家党政机关干部管理制度（也就是后来的国家公务员制度）一致；从大学内部来看，与教师管理制度（也就是大学教师职称职务制度）趋同。在职业定位方面，则是这两类群体的综合，表现出了国家“官员”和大学教师的双重身份特点。教师只有通过职称和个人的待遇挂钩。而管理人员却有两个系列，既可以走行政系列，又可以走教师系列，职称和行政级别“两条腿走路”，表现在工资待遇上，人事管理往往就高不就低。也就是说，哪边工资高就靠哪一边。这一现象也折射出了大学管理人员传统的职业定位取向。新中国成立以后的中国大学管理人员作为一种非专业化群体，没有一个专门的人事制度对其进行管理、约束，因此大学管理人员也就无法获得专业人员的身份，表现出错位甚至失位的现象，这也是大学管理人员人事制度改革的直接动因。本章将具体分析中国大学管理人员的职业身份错位与失位现象，从管理人员制度缺位来分析这种现象背后的原因和带来的弊端，指出改革管理人员制度、正确定位大学管理人员的必要性。

3．1　传统干部人事制度与大学管理人员职业的“行政化”取向

3．1．1　国家干部：计划经济时代大学管理人员的身份定位(www.guayunfan.com)

（一）干部的含义

“干部”在中国人的话语世界里是一个出现频率极高的词汇，源于法文Cadre，意为框架、军官、高级管理人员等。后来作为军队官员、社会团体和企事业首脑等含义，逐步为许多国家所通用。它在不同的国家有不同的含义。在一些资本主义国家，干部一般是指国家机关中的官员。干部在社会的各种组织中，居于领导者的地位。

中国使用的干部一词，则是来源于日本。在日本，干部是一种很难说清的、复杂的职业。日语中的干部原意是在公司、团体中居于要位，并且是事业活动的中心人物。日本管理名人畠山芳雄认为，所谓干部，就是“利用他人智慧的人”，“最初的主意未必要出自自己，要不遗余力地借用他人的智慧。从广义上说，指拥有一个以上下属的人，相当于英语中的Manager”。[1]日本企业中的经营者、部长、科长、主任、班长等自不待言，干部还存在于政府机关、事业单位、地方自治机构、医院、学校以及工会和各种团体等一切组织中，从“利用人来工作”这一点来说，他们从事着共同的活动。因此，各种组织的命运好坏与否，都掌握在这些干部的手中。日本管理界认为干部必须具备七种基本能力，这就是日本人事管理中关于干部资格的规定。这七种能力包括：目标指向力、发现良策的能力、组织能力、传达能力、赋予积极性的能力、培育部属的能力、自我革新的能力。[2]

在中国干部一词最早沿用时，便有了广义和狭义之分。中国共产党成立之初，就广泛应用了干部一词。其狭义是指党的骨干和指挥人员，广义的干部概念则包含为政党从事政治、经济、文化活动等方面工作的人员和军队排以上的军政人员。中国共产党夺取政权以后，继续沿用、扩大了这一概念的内涵。于建新等人认为，目前在我国汉语中，干部含义大体可分四种。[3]①与群众相区别，指担任一定领导职务的人员。如村长称为“村干部”，学校的班长称为“班干部”。②泛指党和国家机关、群众团体中担任一定职务的工作人员。如党委书记、科长、办事员等。③指党和国家机关、群众团体中的工作人员，文教、卫生、体育、科技等方面的专业技术人员，以及企事业单位的管理人员。④我国历年干部统计的范围和对象是：农村乡镇和城市街道以上各级党委、人民代表大会、政府、政协机关和人民团体的办事机构，全民所有制企业、事业单位和由国家派到集体所有制企业、事业单位中相当于办事员以上的并保留国家干部身份的行政管理和各类专业技术人员，以及上述范围的离休、退休干部。通常意义上人们所指的是后两种范围。干部有行政机关干部、事业单位干部、企业干部等几类，大学作为事业单位，其中具有干部身份的人属于“事业单位干部”，并且，在大学的“干部”里面，根据干部的基本职能不同，还可以分为行政干部、专业技术干部、党群干部。行政干部是指在大学里担任副科级以上领导职务的干部和专职的行政管理干部。专业技术干部是指具有一定专业知识和特殊劳动技能，在一定组织内，从事具有专业性质的工作的干部，包括大学教学科研人员和一些专业技术人员。党群干部是指在大学里专职从事党务和群众团体组织工作的干部。例如，大学党委、纪委、工会、团组织的专职干部和党群部门的办公室、组织、宣传等科室的干部。

中国传统社会是一个身份制社会，人事管理的特点也是依据身份而不是职业特性进行管理。学者毛寿龙认为，传统计划经济体制下，中国社会被分成两种人：一类是干部，处于治人者的位置；另一类是群众，处于治于人者的位置。一个人一旦取得干部身份，就拥有了与这一身份相关的名誉、地位和福利待遇。[4]在计划经济体制下“一体化”的干部体系中，掌握着资源的干部才是名副其实的干部。在20世纪70年代左右，没有一个人不向往成为一名正式国家干部，中国的干部体制自然而然地促成了一种干部文化。在这种干部文化里，也就势必使得中国的干部队伍越来越膨胀，使人们对于干部身份的向往越来越强烈……即使那些并不真正具有干部实质，而只是具有干部称谓的人，为了显示自己的诚信和尊严，也常常会在众人面前摆出自己认为最具说服力的身份：“还用说吗？怎么着咱也是个国家干部……”改革开放以来，干部一词的内涵也在悄悄地发生着变化，最大的变化莫过于国家公务员称谓的出现，现在似乎人们意识中已经形成这样一种定势，只有成为国家公务员的人，才能算是真正的干部。[5]干部这一职业在中国人的语境中，被赋予了特殊含义：代表一种政治身份和社会地位。

（二）作为“国家干部”的大学管理人员

在新中国成立初期，由于当时的经济政治条件十分恶劣，为了便于管理和提高效率，国家对全国的人才资源实行计划配置。将全国各行各业中以脑力劳动为主要特征的工作人员，包括国家机关工作人员、党组织和社会团体的专职工作人员，企业、事业单位[6]的管理人员和专业技术人员，统称为干部，由国家采取“统包统配”的方式，统一选拔、统一管理、统一使用。大学需要管理人员、教师，都要由国家制定计划，统一下达指标，统一分配或派遣。在这种情况下，大学管理人员也和其他社会组织除去工人以外的公职人员一样，列为“国家干部”行列，归为“官员”管理。

“官员型”大学管理人员的特征可以概括为两点：①以行政官员的身份从事大学管理工作。大学科级以上管理人员由组织人事部门任免的体制表明，大学管理人员作为政府行政官员群体的一部分，是被组织人事部门当作“国家干部”来管理的。②以行政级别判断管理人员的地位。政府先将大学确定行政级别，副部级、正厅级等，然后把大学内部的管理人员相应套进省、厅、处、科等级别编制，各种政治、物质待遇都按照这种行政级别划分来管理。

3．1．2　干部人事制度的特点与大学管理人员职业的“行政化”

计划经济体制下，大学管理人员的管理制度是干部人事制度。传统干部管理制度非常笼统，特征如下：①人员任命基本上实行委任制，单纯依靠行政手段任命干部，一旦任命，只要不犯严重错误，就终身享受干部待遇。选拔任用或者由少数领导决策，组织部门负责实施，带有很强的主观性和随意性；或者就是论资排辈。大学管理人员直接由教育行政机关调派，其任命是行政机关单方面的行为。管理人员经任命成为国家干部，教育行政机关与高校管理人员是行政隶属关系。②在管理人员的职务方面，与行政机关工作人员采用同样的职务制度。③在管理人员的工资待遇方面，因为计划时代实行“供给制”，待遇以行政级别划分，所有的学校均被赋予一定的行政级别，与地方行政机构相对应，高校管理人员是国家工作人员，采取行政机关国家工作人员的管理方式，实行与行政干部一样的薪酬和晋升制度。其工资待遇根据相应的干部级别与行政机关同级人员同等对待。④在管理人员的考核、奖惩等方面，与行政机关人员一样。干部考核只有定性标准，缺乏定量化标准，重视政治标准，忽视业务考核。总的来说，干部管理缺乏基本的法律规章制度。录用、考核、退休、工资福利、权利与义务等方面，缺乏具体的管理制度。大学管理人员作为国家干部，其管理也适用上述大一统的干部管理制度，无论是政府工作人员、企业管理人员还是大学管理人员，他们的任职条件、工资标准、福利待遇等都相同，并由党和政府的组织人事部门统一管理。大学管理人员和其他干部在身份上、地位上毫无差别。成为大学管理人员，也没有任何特别的程序。具体表现如下：

（一）大学管理人员选拔标准“政治化”

大学管理人员选拔标准的“政治化”。表现在选拔条件上与党政机关的干部条件相同，强调政治性，而大学管理工作的专业性则不是很突出。中国共产党在建立和巩固国家政权的过程中，十分重视干部人事制度建设。早在建立革命根据地时期，就确定了“任人唯贤”的干部路线，制定了德才兼备的用人标准，把全心全意为人民服务作为干部的宗旨，把艰苦朴素、廉洁奉公作为对干部的基本要求，并根据各个历史时期政治、经济形势，逐步探索建立和不断完善人事管理制度。但由于多种原因，国家人事制度的建立和完善，也同经济制度一样，经历了一个曲折复杂的漫长过程。1949年中华人民共和国的成立，开辟了中国历史的新纪元。饱受战争创伤的神州大地，百废待举。新生国家政权的建立和巩固，大规模的经济文化建设事业的展开，需要吸收、培养和统一调配大量各方面人才，党和国家在继承革命战争年代干部制度的基础上，根据当时形势发展的要求，并仿效苏联的一些做法，不断建立一些制度和采取措施，到1956年基本形成了一套系统的人事制度。从1957年到改革开放前，人事制度虽然经历了很多变化，特别是1966—1976年的“文化大革命”期间，很多制度遭到严重破坏，但基本模式一直保持着。

（二）大学管理人员的职位等级遵循行政序列

即完全按照行政机关干部的等级要求，将每一位在大学从事管理工作的人员行政“格式化”，套上相应的行政级别。大学管理部门在编的工作人员不论是从事大学后勤工作，还是从事人事或管理工作，每一个人都纳入统一的行政等级体系之中。大学管理人员有办事员、科员、副科级、科级、副处级、处级、副厅级、厅级，最近几年又出现了副部级学校，这些学校的党委书记和校长享受副部级待遇。即使管理人员从岗位上退居二线，也完全按照党政干部的做法任命为调研员、助理调研员等。由于管理人员是按照干部管理权限任命的，其收入、晋升等也是由上级行政部门决定的，所以，这些人不关心自己的职能是什么，和教师的关系如何，因为对管理人员的考核就类似于对国家机关党政干部人员考核一样，不管工作业绩如何，有无创新，只要不犯错误，就不会丢掉自己的职位，至少可以到别的岗位继续做管理工作，甚至还有晋升的机会。对于业绩突出的管理人员的激励方式就是“加官晋职”。在这种情况下，大学管理人员就是另一种形式的行政官员。

（三）大学管理人员的考核：偏重“考德”

我国的干部考核制度是在革命战争时期中国共产党的干部考核制度的基础上建立并逐渐发展起来的，有其自身的成长和发展历程。在“新民主主义时期，由于战争的特殊环境的需要，考核干部的主要目的是防止和清除奸细，所以对干部考核的内容重点是‘德’、政治思想、社会关系和历史的表现”。[7]新中国成立后，为适应新的政治形势和经济发展的需要，对干部的考核逐渐从“唯德独尊”向“以绩为重”转变。1949年11月，中共中央组织部规定干部考核内容“重点应放在立场、观点、作风、掌握政策、遵守纪律、联系群众、学习态度等方面”。可以看出，这明显地保留了较多的革命战争年代的痕迹，指导思想仍然是以德为主。1964年，中央组织部在《关于科技干部管理工作条例试行草案》给中央的报告中，提出以政治思想和业务能力为考核的主要内容。对干部考核的全面性和科学性做出了有益的探索，但是这一尝试很快便被1966年开始的“文革”所中断。1979年，中共中央组织部在《关于实行干部考核制度的意见》这一通知中规定：“干部考核的标准和内容，要坚持德才兼备的原则……从德、能、勤、绩四个方面进行考察。”这样，“德、能、勤、绩”的指标体系被最终确定下来。但是，从实践的角度来看，此后运行的考核制度，考绩仍然处于从属的或极其次要的位置。

（四）行政主管部门直接管理大学的人事

1986年国务院发布的《高等教育管理职责暂行规定》中，规定国家教委的职责有“制定高等学校人事管理的规章制度，规划、组织高等学校师资队伍和干部队伍建设。”[8]文件还规定省、自治区、直辖市人民政府管理本地区内的高等学校，扩大了大学自身的管理权限。关于干部管理权限，文件规定，大学“可以根据规定的干部条件、编制和选拔步骤由校长提名报请任免副校长；任免其他各级行政人员；聘任、辞退教师和辞退职工。”[9]国家教委1987年颁布的《关于高等学校各级领导干部任免的实施办法》规定，大学的党委正副书记和正副校长的任免，按照干部管理权限由学校主管部门审批或报中央、国务院审批，并送国家教委备案，设相当于党委副书记一级的纪委书记一名，纪委副书记级别相当于校党委部长一级的干部。实行双重领导、以中央各部门为主管理的大学，其党委正副书记和正副校长、纪委书记的任免，“中央各部门与地方党委应互相尊重，密切合作，并由主管部门在充分考虑地方党委意见的基础上决定审批。”[10]这些规定可以看出，学校里的高层管理人员完全由上级党委和政府任免，学校内部教职工在高层管理人员的任免上基本没有建议和参与的权利。此外，大学内其他中层管理人员都有相应的任免主管机关和任免程序，完全和党政部门相同，呈现出“行政化”特点。其中，处级以上的管理人员由学校决定任免，党委组织部长、人事处长、财务处长、审计处长的任免还要由学校征得主管部门同意后决定，并报主管部门备案。“属于党委系统的领导干部，根据党章规定审批；属于行政系统的干部，由校长在群众推荐基础上提名，经组织人事部门考察，党委集体讨论决定，再按照干部管理权限任免。”[11]在中国大学中，行政本位、官本位思想十分严重，并且将行政级别提升作为一种激励措施，行政职务成了度量一个人成就的最普遍认同的标准。因为其他的福利、待遇都和行政级别挂钩。而在美国的大学里，院系的行政职务常常要靠轮流担任，因为学者只专心于学术研究，影响学术研究的职务他们都不愿承担。

新中国成立以后，大学管理人员主要来源于四个方面：党政干部、大学毕业生、教师、其他人员（包括军队复员转业军人以及从社会上吸收录用的人员）。他们无需特别训练和考核，在进入管理岗位、经过一段时间的实践之后，成为管理人员。当时的大学管理人员群体，素质参差不齐，经验成分浓厚，但是在大学中的地位很高，处于大学科层组织结构的上层。这种状况是新中国成立以后逐渐形成和发展起来的，也是和当时的社会条件和人事制度相联系的。

在管理人员选聘和职务晋升过程中，由于校长掌握提名权，加上民意测验的结果不对外公布，因此实际上很多时候都是校长说了算或最后党委讨论的结果算，群众的推荐结果只是作为参考而已，导致得到群众推荐票数多的反而选不上，而许多得票少的却被任命的现象。这种选拔方式其实还是上级说了算。今天，社会对大学制度和管理人员职业提出了新的要求，因而对现行大学管理人员的选聘体制予以改革和完善势在必行。

大学管理人员的人事管理机构是组织部和人事处，主要负责管理人员的选聘、升迁、奖罚、离任辞退的工作。在大学，所有管理岗位工作人员都被称为“干部”。同时，只要在大学工作，人们也将其称为“大学老师”。大学管理人员和学校外的行政机关、企业管理人员以及校内的教师之间没有质的区别。这几类人在理论上也是可以互换的，这与行政机关的人事管理是完全相同的。我们可以从管理人员与行政机关人员、教师的关系上清晰地看到管理人员行政化、学术化的属性。大学管理人员的传统升迁路径有两种：一种是行政级别的提升；另一种是专业技术职称的提升。前者如从副科提升为正科、从副处提升为正处。后者如从讲师提升为副教授、副教授提升为教授，再后来又特别规定了教育管理系列单独评职称。还有就是从本身业务提升，如从助理会计师提升为会计师。不管是哪一种升迁都是统一由大学内部的组织部、人事处负责（大学的人事组织部门和机关的人事组织部门称谓相同，这似乎也说明了在人们传统意识中大学与行政机关有相同的属性）。除此之外，奖惩处罚、离任辞退也都由大学组织人事部门按照行政机关的人事管理模式来运作。大学管理人员升迁的根据主要有两个标准：政治标准和业务标准。关于政治标准大家都很熟悉，业务标准则包括岗位职责完成情况和工作效果两个方面，由管理人员向组织人事部门述职。这种由专门的人事组织部门对大学管理人员所进行的考核方法也同样是一种行政管理方法。

3．1．3　原因分析

（一）认识方面

（1）干部是一种“万能”职业。大学管理人员被定位为干部，是基于以下这样的人才观：从新中国成立初期到以后很长一段时间，存在一种“大内行”和“小内行”的人才观，“大内行”其实也就是人们所说的“通才”，而小内行就是“专才”。“大内行”和“小内行”的问题就是“通才”和“专才”的问题。因为干部的重要地位，所以也就成了“通才”的另一种称谓，尤其是那些从事政治和行政工作的干部被认为是可以管理各种组织的“大内行”。这一观点对当时大学管理人员的职业定位产生了很大影响，表现为许多军队干部和党政干部被分配到大学从事领导和管理工作。有一种观点在当时颇有代表性：“科学是分门别类的，每一个科学家只能是那一门的内行，而对别的门类就是外行。因此，每个科学家只能是一个‘小内行’。治国平天下是哪一门科学呢？哪一门也包括不了。它是一门大科学，也可以说它是‘大内行’。因此，说党对科学的领导是外行领导内行，这种说法是错误的。应该说，党对科学的领导（无论是对哪一门科学），都是‘大内行’领导‘小内行’。”[12]在这种观点指导下，大学管理人员的政治化、行政化，就是“大内行化”，因此按照政党和行政管理人员标准选拔大学管理人员也就有了充分的理论依据，干部被作为“万能”职业成为中国社会各种组织的管理人员标准，大学管理人员“官员化”在所难免。

（2）大学管理人员等同于一般行政机构人员。我国大学的创生由于受特殊的历史条件所限制，加上新中国成立初期的计划体制和与国外大学交往的缺乏，在学科专业发展上与世界高水平大学有很大差距，特别是发端于西方国家的管理科学的发展速度更是极为缓慢。不仅在大学内部，就是其他社会组织中为数众多的管理人员的管理专业知识也都十分薄弱，更不用说高等教育管理的知识系统。在大学内部，即使是原来专业技术职称较高的管理人员，属于其他专业性学科的专家学者多，属于管理专业的“专家”少，尤其是属于高等教育管理和其他管理类（比如经济管理、科技管理、财务管理、人力资源管理等）专业的人员更少。许多大学管理人员基本上都属于传统的经验型管理类人员。这样，由于忽视大学内部各种管理工作的特殊性，许多管理人员和教师都将大学各种管理职位看作是一般行政管理工作。主要表现在：①认为管理工作具有普适性，如果在党政机关的行政管理岗位干得出色，那么在大学的任何管理岗位上也一定能够干好。②认为大学管理不是一种专门知识，不需要专门学习和具备相应的专业素质，只要具备一定能力水平的人有一定的时间进行熟悉，就完全能够胜任。受上述错误意识的支配，许多大学管理人员完全凭主观经验进行管理活动，忽视对一般管理知识和高等教育管理知识的学习，不是将精力投入到钻研大学管理的业务上面，而是按照党政机关的管理方式管理大学，导致大学政治化、行政化，也培养了大学管理人员的“官本位”思想。长此以往，大学管理人员的业务素质难以提高。

（二）大学本身的原因

（1）中国大学的创生特点。中国的大学不是自然生成的，而是“后发外生”型的。新中国成立后，中国的大学大都是经过改造或者由政府创办的，这也是导致大学管理人员行政化现象产生的因素之一。从某种意义上讲，大学组织的建立如果借助外在的支持力量会产生两个效果：一是其组织建构的目的性和方向性更强，可尽量减少其他势力和思潮的干扰与影响。避免大学长时间处于摸索徘徊状态。正因为如此，大学组织的发展、内部机构的设置与大学制度的确立在很大程度上比没有外在支持力量的大学更容易获得成功。二是大学在外在力量的支持下建立和发展会或多或少地失去其自主性，大学成员的组织服务对象也将会偏向于外在支持者而把对大学组织内部的服务降于次要地位。外在支持力量也往往根据其自身的利益要求，左右被扶持的大学领导层，甚至不惜代价挑起大学内部的权力斗争，直接影响大学组织结构的发展。毋庸置疑，中国现代大学组织结构的建立和发展的确借助了外在的力量，而且这种外在力量主要来自国家。正因为如此，以上所说的两个效果在中国大学身上都得到了印证：一是大学组织的创生过程短。建一所大学仅花很短的时间，例如，华中科技大学的前身——华中工学院从中南高等教育管理局通知成立筹备委员会，到当年10月初就完成了招生准备工作，其速度之快令人感叹。可以断定，如果没有政府的帮助，是很难做到这一点的，政府的帮助的确缩短了中国大学的创生过程。二是大学组织在孕育过程中不存在办学目标不明确的问题（当然办学目标是否符合高等教育规律则另当别论）。但是，政府的领导使中国大学组织自身的权威性和独立性被淡化。在中国大学的草创时期，大学的领导权威和组织权威都更多地来自政府及其代表而不是大学自身。但是，大学借助政府的力量来发展自身的组织也存在着一大隐患：即其组织有被政府同化的可能。

（2）中国大学传统定位的影响。按照涂又光先生的社会生活“三P”理论（或“三LI”理论）审视中国大学的传统定位，会发现自古至今中国的高等教育机构在长时间内被定位于政治领域。与此相对应的是，高等教育组织中的管理人员尤其是高层管理者都是有品级的，甚至许多管理者就是在职的官员。这和西方许多国家的大学有着明显不同。涂又光先生认为，在社会的整体之内，有三个最基本的领域：一个是政治领域，一个是经济领域，一个是文化领域。[13]整个社会生活由政治、经济、文化这三个基本领域（或者说三种最基本的成分、元素）所构成。社会整体的三个基本领域是并存的，也就是说，虽然是三个领域，但是每个领域里，比如政治领域，同时有经济的元素和文化的元素。经济领域和文化领域也是如此。

社会生活的三个领域各有不同的本质。这三个基本领域的根本区别在于这三种元素各自按照不同的原则结合，并且各个领域里面有自己的中心元素，其他两个元素为这个中心服务。政治领域的中心是政治元素，其本质是“权力”，相当于英文的Power，在此领域中的经济元素和文化元素都为这个中心服务，也就是为权力服务。以此类推，经济领域的中心是经济元素，其本质是“利润”，相当于英文中的Profit，此领域中存在的政治元素和文化元素都为这个中心服务，目标是追求“利润”。文化领域的中心元素是文化，其本质是“真理”，可以用单词Pravda[14]表示，存在于此领域中的政治元素和经济元素都为文化和寻求真理服务。涂先生基于以上研究，在对中国教育发展的历史进行了深刻反思后，认为教育应该定位于文化领域。[15]既然大学作为教育机构定位于文化领域，那么大学管理人员作为教育组织内部的管理人员也只能定位于文化领域的管理人员，将其身份定位为政治领域（政党和政府）的管理人员或者经济领域（企业）内部管理人员进行管理的理论和实践也是不正确的，或者是偏离的。

从这个意义上讲，中国大学在新中国成立后很长一段时间里，就是定位于政治领域，因此，大学管理人员也将自己的职业身份定位于国家行政人员之中。这从中国的大学发挥着重要的政治功能上可以看出，具体表现在：第一，大学是行政系统的一个组成部分。在过去完全计划经济条件下，大学不是一个独立的“第三部门”组织，而是作为一个行政单位、一级行政组织，对其上级领导机关负责。目前在社会主义市场经济初期，大学一方面在向自主办学的高等教育组织回归，另一方面还没有完全摆脱行政单位的属性，还要接受上级行政领导机关的领导和直接干预。第二，在大学内部建立有完备的党、团组织系统。党、团组织系统一方面要保证党的政治方针、路线在大学中得以执行；另一方面进行政治动员，充分发挥大学中党员和团员的模范带头作用，充分调动教职工的政治热情，采取政治激励手段调动他们的积极性，确保大学办学目标和任务的实现。大学政治功能的合理性是由我国高度集权的高等教育管理体制特征所决定的。在计划经济体制和高度集权的高等教育管理体制下，如果大学不是行政机关的附属物，不是行政系统的组成部分，上级机关就难以支配大学的活动，大学也就难以服从上级领导机关的各项指令。计划经济的核心是资源由国家分配，国家掌握了经济资源，行政机关是资源的分配者和平衡者。大学在国家面前的地位是由其行政级别（不同类型高校的行政级别不同）、隶属关系来决定的。我国的大学，基本上是靠政权力量改造或建立起来的，是在政权力量的支持下发展起来的。大学如果积极发挥政治功能，支持政权、巩固社会主义制度，则会得到政府的支持，获得更好的生存和发展条件，否则就会面临生存危机。

大学的定位其实主要体现在大学与政府的关系上。大学与政府的关系一般有两种主要类型：一是政府控制型。比如日本和德国。这些国家的大学一开始便是由政府建立的，大学的目标定位也是国家至上，具有很强的国家主义色彩。二是大学自主型。比如大部分欧洲大学和美国的大学，这些国家的大学是由中世纪欧洲大学演变或模仿建成的，具有很强的学术自由和大学自治传统。这方面法国大学是个例外，因为1789年法国大革命后拿破仑将原来的巴黎大学传统进行了强制改造，后来的帝国大学可以说是国家政权力量强制重建的结果，而不是中世纪巴黎大学的自然演变。我国的大学不是原生自主型大学，而是新中国成立后由国家政权经过社会主义改造或者重新建立的，因而从一开始就处于政府的集中控制之下，也属于政府控制型大学。大学管理人员的“官员”定位和干部人事制度其实就是把大学当作了政府的附属物，或者是直接将大学作为行政机关来看待。

在不同类型的大学中，大学管理人员的管理方式也有很大差异。比如大学内部高级管理人员的任命，在政府控制型的大学中，政府将其作为人事行政的一个方面，不用征求大学内部其他成员的意见。而在自主型大学里面，大学高级管理人员的任命则是基于教职工代表组成的委员会或者教授会的选举和推荐，即使是由政府任命，政府也是尊重大学内部成员的意见，只是在程序上需要得到政府的最终认可。大学内部其他管理人员的选聘和考核，也是由学校自己来决定，大学拥有非常广泛的自主权。那么同样地，谁选拔任命了管理人员，管理人员就会对谁负责。管理人员和教师的关系定位也就有所不同。由政府自上而下以行政方式任命的大学管理人员，自然以对政府负责为前提，作为政府的委托代理人，以管理者的身份来命令其他成员；而如果是大学内部师生员工选举出来的大学管理人员，他们就会以服务者的姿态对待教师和学生，因为他们的权限和职位是由师生赋予的，他们所负责的对象自然就不是政府而是学校内部成员了。

（3）中国大学特殊组织特性影响。作为大学组织的一个群体，大学管理人员的身份定位深受大学组织特性的影响。大学是中国社会组织中的一个重要类型，现代大学组织是由几类群体在相互影响和相互作用的情况下，为完成大学组织共同的目的而组合起来的一个从事学术活动的单位。早在一个半世纪以前，法国学者托克维尔（Alexis de Toqueville）曾经做过一个形象的比喻：“在一个新诞生的机构里，如果是在法国你会看到一个政府；如果是在英国，你会看到一位绅士；如果是在美国，你会发现一个协会。”[16]这是由各国的文化所决定的。那么，中国的政治社会结构特点也决定了在中国的任何组织里会发现和政府一样的结构和“干部”，中国的大学也不例外。将中国公立大学组织结构与国家政治、行政组织结构相比较，会发现它们具有很强的同构性，表现出类似于党和政府组织的“行政”属性。现代大学内部除了教学科研系统，还有行政系统。大学行政系统存在的合法性，原本体现在作为一个组织的大学必然要遵循组织的管理原则，也就是要提高组织效率，使组织行动变得有秩序，取得效果。特别是随着大学规模的扩大和日益复杂化，要求更高层次的专业化管理的压力也将与日俱增，而这一切需要依靠一定的内部行政组织来维持保证。与西方大学专业化的行政系统相比，中国大学的行政系统明显存在着不同，并且在行政系统之外还存在着一个结构严密的党群系统。在早期的组织网络中，大学作为基层单位实际上表现为国家行政系统在高等教育领域的延伸，它的组织结构与国家的行政结构有很强的同构性，而且是相互联结的。所有公立大学都被纳入行政的条块分割中，成为行政部门的一个附属机关。虽然改革开放至今经过高等教育管理体制改革，中国大学的组织结构发生了很大变化，但实际上到目前为止，中国大学作为行政机关的附属机构的地位没有从根本上改变，具有明显的行政属性。大学行政组织系统不但要“行学校之政”，还要“行党和政府之政”。从各大学的组织结构安排情况可以看出，公立大学就像一个小国家、小政府：国家和政府有行政首长、副首长，大学有校长、副校长；国家和政府有人事、财政、公安、建设、武装等部门，大学也相应地有人事处、财务处、基建处、公安（保卫）处、武装部等对应机构。由于大学是“基层单位”，政出多门，党委系统和群众团体的组织、宣传、统战、纪委、老干部、团委、工会等部门在大学里也一应俱全，可谓“上面千条线，下面一根针”。在20世纪70年代末以前，大学里面还设有革命委员会、政治部、落实政策办公室等管理机构。[17]这种与党政群组织的雷同性使中国大学表现出了鲜明的行政属性，大学组织的“行政化”现象十分突出。这种行政化的组织结构在当前的大学中仍然没有很大改变。

图3－1、图3－2是国内某重点大学的党群和行政结构设置。

图3－1　××大学党委组织机构设置

新中国成立初期的政治、经济和社会环境使得人们自然而然地运用党组织和政府组织管理人员的标准来选拔大学管理人员，这也是隐喻大学管理活动相同或者至少类似于政党组织、政府部门的管理活动，从而否认大学管理人员作为高等教育组织管理者的特殊性，实际上就是将大学这种高等教育组织和政党组织、政府组织之间的界限取消，否认大学作为高等教育组织自身所具有的特性。管理人员在意识中也是直接对任命和管理他们的党政机构负责，他们的使命就是作为党和政府在大学的委托代理人对学校里的其他人员进行管理，而不是对教师和学生等大学成员负责，为他们提供服务。大学师生不是他们的服务对象，而是他们的管理对象。这和当时的政治环境密切相关。当时整个的社会大系统都是一个政治、行政性的组织系统，大学只是这个政治、行政系统中的一个组织，是一个为政治和行政提供服务的动力提供机构，比如，大学被作为培养和争夺共产主义接班人的阵地，是无产阶级专政的工具，“为无产阶级政治服务”。大学管理人员身份被政治化和行政化为“官员”也就顺理成章了。

图3－2　××大学行政组织机构设置

3．2　专业技术职务制度与大学管理人员职业的“学术化”取向

被作为“教师”的大学管理人员

在中国大学内部，如果稍加留意的话，你会发现这样一个有趣的现象：中国大学内部的管理人员和教师都被泛称为“教师”。“老师”是大学内部人员之间最普遍使用的称谓，一般人见面打招呼习惯称“某某老师”。而在日本的大学里，教员和职员称谓是严格区分的，除了教员可以被称为老师，其他人员是不能被称为老师的。任何细节里面都会蕴涵某种必然，这从一个侧面反映了国人对大学管理人员和教师职业的模糊认识。

（一）大学管理人员职业“学术化”的历史溯源

其实将大学管理人员当作“学术人员”管理在历史上就有先例。1929年金陵大学制定的《金陵大学教职员职称分类及薪水等级条例》就将教师和管理人员“一体化”管理：非教师人员也像教师一样按照教授、副教授、讲师、助教4个等级进行分类，并且增加了一个等级：助理。也就是说，非教学人员是按照教授、副教授、讲师、助教、助理5个等级进行分类管理。其中学历低于助教者为助理，助理分为两种：文书助理和技术助理。并且对教职员一律实行聘任制，聘期为两年。教职员工资也相应地每档分为5等，教授最高数为银元290—300元，等差为20元；副教授最高数为200元，讲师为150元，助教为100元，等差均为10元；技术助理为25—60元，文书助理为20—40元。当时金陵大学校长陈裕光的薪水为300元，文理科长刘国钧为220元，农林科长过探先为260元，这三人都是教授等级。[18]但是当时的大学组织结构简单，学生规模很小，教学以外的非学术事务相对较少，人员数量少，因此人事管理也不复杂。

（二）大学管理人员职业“学术化”的制度因素

（1）管理人员任用制度的“学术性”倾向。1983年中央宣传部和教育部党组制定的大学管理人员的选拔标准，突出了政治性和学术性，比如对于校长人选的条件是这样规定的，“要能坚持社会主义方向，教育思想端正，熟悉教学和科研工作，组织领导能力较强，或在学术上造诣较深，有较多的教学经验，并有一定的管理工作能力。”[19]解读这一条文的含义，主要强调政治素质和学术水平，管理能力只要有“一定”即可，也反映了当时大学管理主要靠政治家和教授来进行经验管理，并不要求有专门的管理知识，进行科学管理。

（2）管理人员专业技术职称制度的导向。1986年，国务院发布了《关于实行专业技术职务聘任制度的规定》，[20]其中关于管理人员兼任专业技术职务的条款中规定，“专业技术人员兼任行政领导职务的，任职期间的工资待遇，在专业技术职务工资和行政职务工资中，按较高的职务工资标准执行。”这样一来，因为行政职务暂时提升不上去，或者提升有困难的管理人员，就把目标转移到了评定专业技术职称上面。同年，中央职称改革工作领导小组转发了国家教育委员会《高等学校教师职务试行条例》，该条例的原初目的是为了调动大学教师的积极性和创造性，激励教师提高教育水平、学术水平和履行相应职责的能力。但是，因为教师界定范围的宽泛性，导致职称职务制度成了解决大学管理人员待遇的一条路径，从而失去了教师职称的学术性和严肃性，偏离了教师职称评定的本来目的。该条例规定，教师职务是根据学校所承担的教学、科研等任务而设置的工作岗位，分别设助教、讲师、副教授、教授。“各级职务实行聘任制或任命制，并有明确的职责、任职年限和任期。”文件还规定“兼任教学工作的高等学校党政领导干部，经评审，符合教师职务任职条件的，可按规定手续聘任或任命相应教师职务，其承担的教师职务部分的职责与工作任务，可由学校实际情况决定”，“担任党政管理职务的教师，在任职期间的工资待遇，按教师职务和党政职务中较高的职务工资标准执行。”[21]在这一规定下，许多管理人员纷纷兼任大学生思想品德课或形势政策课的讲授，特别是1986年国家教委职称改革领导小组《关于高等学校校长、党委书记的教授、副教授职务任职资格评审通知》和1987年国家教委《关于在高等学校学生思想政治教育专职人员中聘任教师职务的实施意见》下发后，大学内部从事党务和学生思想教育工作的管理人员（政工人员）都成了教师中的一员，党政管理人员评聘教师职务也就有了合法的依据，管理人员的“学术”身份合法化。1988年，国家教委颁布了《国家教委所属高等学校行政管理部门实行专业技术职务聘任制度暂行规定》，“高等学校行政管理部门实行与行政职务并行的专业技术职务”。高等学校行政管理部门实行专业技术职务的对象是：直接从事专业技术工作或从事高等教育管理的专业技术人员。高等学校行政管理部门在实行专业技术职务的工作中，一般采取学校领导推荐的申报方式。该规定本意是“实行专业技术职务聘任制度，必须有利于提高学校行政管理部门的工作效率和管理水平，有利于提高专业技术人员的素质和工作责任感。”实际上产生“劣币驱逐良币”效应，降低了学术水准，助长了“官本位”思想，并未达到理想的效果。

之后，各省和各高校纷纷制定了有关管理人员评聘职称的文件。例如，某一学校的文件中将评聘范围和对象又做了扩大，只要是属于“高等学校党政人员编制，现从事学校教学、科学研究、人事、党务、行政等管理岗位上工作的干部，已具备相应社会科学（教育管理）研究职务任职条件，在上级核定的职务指标内；当年办理离退休的教育管理人员，若离退休时已达到本文所规定的相应职务任职资格最低任职年限要求并符合其他任职条件，又尚未有机会评审相应职务任职资格者”，皆可申报评审相应社会科学（教育管理）研究职务任职资格。[22]在评聘条件中，相对于专业教师的学术条件有了下降，甚至连起草“工作计划、报告、文件、总结等，独立处理工作中一般疑难问题”也算作申报职称的学术成果，直接导致了高职称并非高学术水平的现象。

改革开放以后，国家政策规定事业单位专业技术人员可以评定职称，大学管理人员职业表现出“学术化”的特点。改革开放以后，随着高等教育工作的正常化和大学教师地位的提高，过去单纯以政治标准选拔、衡量管理人员的做法得到改善。大学管理人员的干部身份之中多了学者的成分，许多教师进入了管理人员队伍，也就是所谓的“双肩挑”人员。很多管理人员的职务头衔不是很高，但是具有副教授或者教授职称，在公开场合，向别人介绍时喜欢介绍自己的职称而不是职务。

管理人员评职称和“双肩挑”存在区别。“双肩挑”一般指的是大学内部既从事大学管理工作又承担教学科研任务的一类人，而管理人员评职称很多是不从事教学科研任务。教师资格制度实行以后，许多不从事教学科研工作的管理人员也相应地获得了大学教师资格，使自己的教师身份合法化。

（3）管理人员工资制度不合理。我国大学作为事业单位的组成部分，其内部人员的工资标准是按照事业单位的工资制度统一制定的。事业单位的工资制度几经改革，形成了当前的“职务等级工资制”。但是新的工资制度出台以后，导致管理人员的工资标准比同等条件的具有专业技术职称的教师低。[23]大学管理人员也是“经济人”，这就导致了大学管理人员为提高自己的工资标准而不按工作需要和专业技术职务岗位要求，乱评、乱套专业技术职务。这不仅冲击了教师的职称评定改革工作，也引发了诸多矛盾和问题。1993年国务院下发的79号文件虽然规定了“事业单位的管理人员，根据自身特点，在建立职员序列的基础上，实行职员职务等级工资制”，但事业单位并没有建立起管理人员的职务序列，缺乏相应的管理法规作依据，所以大学管理人员工资仍然按照原来的制度行事。

（三）大学管理人员职业“学术化”的观念因素

对于大学管理“内行”的理解。1977年，邓小平在谈到科研部门和教育部门的调整问题时，强调一个单位要选好“三个人”，其中“第二个人是领导科研或教学的人，要内行，至少是接近内行或者比较接近内行的外行”。[24]此后，他又强调了各种机构组织的领导要具备专业知识，大学管理人员也应该是专业人员，“他可以不是教学人员，但至少应该是懂得教育的有管理学校专长的专业人员。”[25]由于当时没有“高等教育管理学”这一学科专业，连教育管理学科也是刚刚起步，因为教学科研人员至少可以算得上“接近内行或者比较接近内行的外行”了，“懂得教育的专业人员”往往被组织人事部门的人员理解为学术造诣高的学术人员。因此，“双肩挑”模式成为一种时代的选择。暂时从教学科研人员中补充大学管理人员，本来应该是一种过渡时期大学管理人员的选拔标准，却被作为一种“制度”规定下来，最后走入误区。大学管理人员与教学科研人员身份界限模糊，强化了管理人员“学术化”倾向。

3．3　大学管理人员传统定位与管理制度的现代困境及改革的必要性

大学作为一种学术组织，其管理与政府、企业有着根本区别。但在新中国成立之初，由于当时普遍缺乏专门的大学管理人才和现成的大学管理制度，且高等学校数量较少，内部组织结构单一，因此，国家和政府借鉴了民主革命时期的国家干部管理制度，将高等教育的管理体系整合为全国行政系统的一部分，由政府对大学进行统一领导、直接管理。在高等教育内部建立了“行政化”的大学管理人员制度，该制度直接为当时的大学部门选拔到一批水平相对较高的管理人员，并为当时历经战乱之苦的大学师生提供了稳定有序的教学环境，为改造和调控旧的中国高等教育系统，建立和发展新式大学提供了强有力的制度保障。它适应了当时建立我国社会主义基本政治制度和经济体制的需要，为中国高等教育的迅速发展以及新政权的巩固起到了积极的作用。因此，在高度集中的计划体制和高度集权的政府管理体制下，传统的大学管理人员身份定位和管理制度被人们所普遍认可和接受。

近些年来，从外部环境来看，由于受“政企分开”制度有力地推动我国市场经济发展的启发，高等教育领域内不少大学管理者和学者开始意识到“政学分开”是落实大学办学自主权，真正促进高等教育大发展的关键；从内部环境来看，在高等教育制度发展方面，伴随着我国高等教育管理体制改革的不断深入发展，我国大学内部的管理工作中需要逐步减少各类行政干预对学术活动的影响，行政管理需要向系统化、专业化更进一步发展，但事实上近些年来，我国政府对大学之间，大学内部上下级间的行政制度干预反而被进一步强化，学者的知识创造、传授和应用等学术活动遭到更进一步的干预甚至限制；而从大学理念层面来看，社会和高等教育内部的有识之士开始重新对大学的本质和大学的精神进行科学的界定，大学精神的逐渐复苏、大学逻辑的逐步回归开始呼唤大学摆脱原有的行政组织身份，实现“政学分离”，逐渐消除学术权力和行政权力间的冲突，重新回归学术组织的本质属性。在上述三方面力量的推动下，当前高等教育系统中的大学与政府、大学与社会、大学管理人员与教师和学生之间的各种原有平衡开始被打破，高等教育领域内迫切需要重新建构新的关系。其中，来自计划经济体制下的传统大学管理人员身份定位及其制度遇到的合法性质疑尤为强烈，对大学管理人员的“官员身份”、“教师身份”及其管理制度的“行政（官僚）化”、“学术化”趋向的检讨甚至反对的声音开始出现。人们逐渐认识到，突破传统的大学管理人员身份及其管理制度“瓶颈”，对其进行重新定位，是高等教育管理体制改革的一项重要内容，是恢复大学以教学科研为中心的传统，提高大学教师的地位和创新能力，增强大学的学术竞争力的关键所在。

作为在大学发展中起着重要作用的管理人员，和政府工作人员、企业管理人员的专业定位应该存在差别。将大学管理工作与政府行政工作对等，在专业知识划分上犯了常识性的错误，由于我国大学普遍沿用政府管理人员的身份定位，缺少对大学管理人员制定专门的科学管理法规，缺乏对管理人员进行符合高等教育管理规律所必须具备的专业性定位，导致大学管理人员不能有效地明确其自身的合理专业化身份，并使得在这一职业群体中逐渐出现两大不良倾向：一是“官本位”观念下的“行政化”倾向（旨在依附行政系列以实现其行政晋级和提升官衔）；二是“学术化”倾向，管理人员占用学校专业技术职称指标，造成专业技术职称学术含量缩水。这两大类不良倾向往往直接导致大学管理效率低下和学术效率低下两大方面的问题，使大学发展走入误区。

3．3．1　管理人员及其制度的“行政化”之弊端

（一）“行政化”导致大学管理人员服务对象和服务主体不明

大学的存在是以知识的传授、创造、保存为根基的，而知识活动组织、运作全靠学术人员。在以知识发展和传授为中心的大学组织内部，居于核心地位、发挥核心作用的群体永远是以教授为代表的大学教师群体。学校的其他派生机构——比如行政机构——都是衍生工具，大学管理人员这一职业是派生出来的而非原初的存在，是教授为了创生知识而派生出来的一些对行政系统服务的需求。教师的主业是围绕学术展开的，为了能够把最大限度的时间用在教学、科研方面，教师需要有一部分人做一些辅助性的工作，帮助他们处理非学术事务，以便他们能够安心于学术，创造更多的知识，更好地教育学生。因此，大学管理人员不是大学里的官僚，而是服务于教师的群体，没有大学教师就不会有管理人员的存在。[26]为实现民主治校，当年的西南联大坚决反对“官本位”意识，学校教职员一律称“先生”，而不称职务，不搞行政级别和官衔，认为把官场习气带进学校是对学术的亵渎。为了维护学术殿堂的尊严，他们坚决反对教育部把西南联大作为教育部下属的一个教育机关，把教授视为教育部科员的做法。[27]

大学管理人员行政化的身份定位，将自己作为国家行政人员，而自然就将大学里的教师和学生看作管理的对象。从大学管理人员和教师的关系来看，虽然同为“干部身份”，但是管理人员处于管理者地位，教师是被管理者地位。教师作为不掌握资源、徒有虚名的“干部”，处于大学科层结构的最底层。管理人员是支配学校运行的核心，他们依据权力意志指挥、编排教学科研人员。教学科研人员在相当程度上成了行政系统上的“螺丝钉”，成了执行权力意志的工具，没有独立自主发展的可能性，没有充分发挥教学科研人员在教学科研管理中的作用。更有甚者，学术领域的事也要由行政部门来主宰，教学科研人员不容置喙。在一般情况下，一说干部大家马上会想到大学管理人员，而提起群众，则往往会想到“教师”，这些感觉看似无意识，实际上是大学管理人员和教师之间现实关系的反映。虽然教师也具有干部身份，但是真正的干部是那些掌握有资源配置权的管理人员，教师虽然有“干部”之名却无“干部”之实。计划体制下大学里的资源配置全部是掌握在管理人员手中，所以大学管理人员才是大学内部真正的干部，而教师和其他职工只是大学里的群众。在这种情况下，大学管理人员往往会运用手中的权力干预大学内部的一切事务，所以在干部体制下，行政权力泛化而学术权力式微也就不难理解了。

（二）“行政化”导致大学管理人员服务意识淡漠

管理人员职业错位导致了管理理念错位，这不仅降低了大学的管理效率，而且服务观念缺失，表现为工作态度不佳。大学管理人员官僚意识浓厚而服务意识差。教师经常抱怨，一个管理部门的科员会对教授发布指示，甚至会对教师出言不逊。管理人员对于教师和学生的态度也可以归结为对于所从事职业工作本质的理解。也就是说，大学管理人员的职业定位会导致管理观念和态度差异，对于大学管理人员来说，也就是管制还是服务的管理理念问题。大学中管理机构臃肿、人员编制庞大问题的根源之一就是将大学管理人员职业视为领导和管制，其职业地位高于教学、科研人员，这导致了教职工千方百计想跻身管理人员队伍。大学各群体之间的关系出现偏颇：管理部门的人员可以任意指挥教师；管理人员的生活安排优于同等情况的教师；对待学生，有时管理人员的态度也表现得十分恶劣。而这一些问题的根源都是由于大学管理人员职业定位不当导致管理理念错位所引起的，其影响巨大，不可等闲视之。大学里的职能部门是上级设置的，本意是为教学科研提供支撑，“但是如何支撑，具体措施是什么，则很难说清楚。”[28]在对教师和学生的访谈中，则往往听到对管理和教学部门的各种意见和不满。特别是现在各个大学都建立了自己的网站和BBS，许多对学校管理部门不满的帖子经常充斥其中。在大学中有副部级学校、厅级学校，大学内不相同职务的管理人员还有先后次序，谁先谁后在文件中规定得清清楚楚，甚至还要在姓名后加括号注明特别待遇。完全成为一个地地道道的“官僚机构”，鉴于此，有学者提出要尽快废除大学的行政级别，使大学管理者由“官员”变成“教育职员”。[29]在日本大学里，每一位管理人员对师生服务态度非常热情，也十分敬业，因为他们深感工作来之不易，如果表现不好就会失去工作，因而倍加珍惜。

如今在社会上反映较多的政府机关“门难进、脸难看、事难办”的现象在大学管理部门也不同程度地存在着，教师和学生对大学管理人员的“官僚”作风颇有微词。

大学管理机构作为大学组织运行的中枢部位，其工作的大学管理人员就应当在大学的生存和发展中充当极其重要的角色，服务学生和教师，与大学中其他群体保持密切的沟通。可实际情况是，管理人员和其他群体隔膜较深，教师和学生对大学管理人员也是没什么好话，认为他们是只知道“吃吃喝喝”捞好处。大学管理人员受到许多指责，被诉诸素质低、服务态度差。大学管理人员所处的矛盾境地以及变异状况使其根本无法在大学起到一种“协调者”、“服务者”的作用。

（三）“行政化”导致大学管理效率低下

管理制度的“行政化”导致大学管理人员“非专业化”。大学管理专业人员不多，大部分没有管理类或教育管理类教育经历。管理人员来源复杂，有留校的毕业生、接收的校外毕业生、从校外调入（军队转业）或因引进人才的家属随调、教师转岗或“双肩挑”。卢铁成曾对大学管理部门效率低下提出批评，“师生员工抱怨在校内办事难，有的事多头管，有的事无人管，推诿扯皮，效率低下。”[30]他还分析了管理人员队伍不熟悉规章制度，缺乏敬业精神，以及办事靠人情，制度不健全等现象。这一切都是管理人员职业素质不高、官僚化的反映。既然大学作为政府行政机构的延伸，就不得不把大量的时间和精力都浪费在应付上级主管部门身上，而为了应付主管部门，就要设置更多的管理岗位来一一对应，“上面千条线”，大学也要一一进行对口设置人员应对。

因为工资待遇与专业技术职称直接挂钩，有专业技术职务的管理人员往往需要花大量的时间用于准备高一级职称的申请，无专业技术职务的管理人员又希望有参加专业技术职务评审的机会，使他们均不能安心本职工作。[31]上述问题直接导致了管理人员不稳定、管理水平低、管理创新弱等后果，影响了大学发展。大量人员为了机遇、特权、物质利益等，跻身于行政和后勤系统，使这两大系统人满为患，不能形成灵活、合理的用人机制和淘汰机制，使得高等学校人浮于事，冗员堆积，特别是衍生出大量与高等学校正常运作无关的人员。[32]现在的大学里，在校级领导中，党、政正副职加起来，有十几人之多，办事机构有二十几个，每一机构中又设有正副职，且大多为专职职位，致使管理人员人数大大超过教师人员数。现在有少数大学取消了行政级别，但大多数大学仍然坚持着原来的行政格局，学院一级也是县团级的处级单位，加之学院设立分党委，党政均设正副职，官员人数有增不减，处级干部一般上百名，多达几百名。国外的大学，一般只有校长1名，副校长按照学校事务设置（传统的日本大学不设副校长）；系主任（院长）1名，副系主任1名或者没有。而中国的大学，几乎都是“校长一走廊，处长一礼堂，科长一操场”。在正常情况下，大学校长、副校长达5—6人，此外还有党委书记1人、副书记数量多者也达4—5人；学校的常设机构，有的大学多达40多个处、室，精简后也有20多个，但是精简的办法往往也是“拼盘法”：把几个部门合并或者“合署办公”，实际上人员数量没有减少。每个处（部）里有1名处长（或部长）、至少2名副处长（或副部长），下面还有许多科级干部。在每个学院或系里，有院长（系主任）1名、副院长（副主任）3名甚至更多，还设有院长（主任）助理。此外，中国大学所特有的党团组织系统管理人员数量也很可观。

3．3．2　管理人员及其制度的“学术化”对学术的阻碍

（一）管理人员及其制度本身的“行政化”特性阻碍大学学术发展

大学组织的特性是什么？传统组织社会学认为，每个组织都围绕着自身的核心技术而建立，并区别于其他组织。组织的这种核心技术就是组织为生产其基本有用之物而采用的系统。[33]比如，对于工厂来说，核心技术是生产线，空间形式上表现为车间生产系统。而对于大学来说，核心技术就是传授、创造高深知识的教学研究单元所构成的系统，具体呈现的空间形式就是教室、图书馆、实验（研究）室。这是现代大学区别于其他组织的本质特征。布鲁贝克说过，大学是这样一种高等教育机构，这种机构的任务是“传递深奥的知识，分析批判现存的知识，并探索新的学问领域”。[34]大学之所以称为“大”，并不在于它的人多、建筑、设备图书齐全，甚至于是一种像“综合大学”的庞大组织。事实上最重要的是其学术成就之“伟大”。[35]因此，大学就是和知识有关的一个机构。胡克和科恩认为，无论学院和大学都不是一个政治团体。它的职责不是行政管理，而是发现、发表和讲授高深学问。它的管理不是根据少数人服从多数人的原则，而是以知识为基础。社会在政治上是作为民主政体组织起来这一事实，并不限定它的所有机构，如教会、企业、海军和陆军都是如此组织。[36]布鲁贝克曾指出，大学组织工作包括学术工作和事务工作（事务工作指的是学术工作以外的非学术性的工作，也是维系大学组织正常运转和发展的必不可少的一部分，也就是本研究中的大学管理人员所从事的主要工作——笔者注），事务工作和学术工作必须区别开，因为每一方面都有它自己的一套专门的知识体系。[37]

实际上，长期以来中国的公立大学充满了“官本位”的色彩。最突出的表现是高层管理人员的选拔机制，沿袭的都是政府公务员管理办法。上级主管部门或学校组织人事机构按照选择政府官员的标准来任命的，而不是按照专业化大学管理人员的标准，选择真正有修养、专业精神和能力的人。在这种干部行政化体制下，公立大学的管理人员完全是大学管理者与“准政府官员”一体化。而在西方发达国家的公立大学，比如美国，对于空缺的管理人员岗位一般都有一套产生的程序。为此成立一个专门委员会，启动在大学内外部寻找的机制。选聘委员会在遴选出候选人后，还要上报给大学董事会或校长，由他们对候选人进行选择而后任命。而我们传统的情况下通常是，一个职位空缺了，马上就任命了新人。传统的大学管理人员并不是真正的专业管理人员，没有专业管理者的职业自豪感和职业精神。特别是在既可以行政级别上提升又可以评职称走教师系列的情况下，许多人不是追求做一个优秀的专业化大学管理人员，而是利用职务之便，追求自己在仕途上的提升或者在职称上发展，为自己“铺后路”。因此，从严格意义上讲，中国公立大学中的管理人员不是真正意义上的专业化人员，而是一些“在大学的政府官员”。在原来行政级别的激励下，管理人员可以用牺牲整个大学学术自由和自治权力的利益来做政治交易，换取自己的政治级别，这严重破坏了学校作为学术机构的发展。所以，管理人员身份定位发生问题是管理制度有问题。如果不从根本上进行改革，很难使大学管理人员形成合理的职业意识。

（二）行政管理队伍中引入高层“学术化”人才阻碍学术发展

美国的一项研究表明，在某一方面才能突出的人在其他方面并不一定突出，甚至在一般人之下。[38]因此，选拔优秀的学术人才来担负大学管理的重任，不仅是一种轻视大学管理工作的表现，也是对学术人才的一种很大浪费。William Brown认为，教授对大学事务的最优参与度与决策类型有关。他把大学管理决策分为两类：一类是学术事务（academic performance），另一类是行政管理（organizational management）；前者包括课程的设置、学位的设置、成绩的考核、教员的聘用等，后者包括资源的分配、新学科的建设、教员的编制、院长的任命等。他们发现，教授参与管理学术事务的程度越高，学校的业绩表现越好；而教授参与管理行政事务的程度越高，学校的业绩表现越糟糕。其原因在于：教授在学术事务方面不仅有信息优势，而且其个人利益与组织的目标不冲突，所以有效；而在参与行政事务方面，教授不仅没有信息优势，而且其个人利益往往与组织目标相冲突。[39]因此，教授不是大学管理人员的最佳人选。据美国学者考尔·莫里森的统计，管理工作需要长时间坚守岗位，一般管理人员每周要坚守岗位50多个小时，而较高的阶层要坚守90个小时，职位越高的主管则会有越多的时间停留在自己的办公室内。[40]这对于学术型的管理人员来说是很难做到的，势必提高管理成本，或者降低管理效率。

（三）管理人员参与职称评定阻碍学术的发展

管理人员职称评定导致职称学术含量下降和不公平竞争，影响了学术人员的积极性。国际上通常对于“职称”的定义是：“区别专业技术或学术水平的等级称号”，对于专业技术职称来说，它应该是学术人员学术水平的标志。《高等学校教师职务试行条例》规定，教师职务是根据学校所承担的教学、科研等任务而设置的工作岗位，分别设助教、讲师、副教授、教授。“各级职务实行聘任制或任命制，并有明确的职责、任职年限和任期。”因为大学里面的“教师编制是依据国家规定的师生比例确定”，[41]管理人员参与评职称，必然占用专职教师编制数，因此，导致了教师群体的不满情绪，更重要的是影响了教学科研工作。

而管理人员为了应付各级职称条件的规定，写一些与自己的工作无关的研究论文，并且大部分论文与所从事工作毫无关系，由于教师职称评审制度存在的问题，只重数量不重质量，影响了工作，也制造了一些“文字垃圾”，甚至导致了学术失范现象。当职称制度完全沦为一种待遇制度的时候，不但影响了教师的积极性，也对管理工作无益。比如条例中关于各类教师职务的任职条件规定中，除了有关政治思想素质方面的统一要求之外，在专业方面，助教只要本科毕业一年实习期满就可以晋升，讲师只要担任满四年助教职务，或者获得硕士学位并承担两年的助教职务工作就可以晋升。讲师和助教没有发表文章的要求。而副教授和教授则对文章发表有了量化指标。关于副教授的任职条件中规定，“发表过有一定水平的科学论文或出版过有价值的著作、教科书；或在教学研究方面有较高造诣；或在试验或其他科学技术工作方面有较大的贡献。”教授的任职条件中有“发表、出版过有创见性的科学论文、著作或教科书，或有重大的创造发明”。[42]当时的教师职务评审也是行政行为，而不像国外的学科领域内同行专家评审。许多管理人员因为论文质量不高，很多地方和学校单独为管理人员特设了一个“高教管理研究”系列，这类职称的学术性大打折扣，完全是为管理人员而设，这导致专业教师非常不满。

一些不具备教师资格者进入教师队伍，是导致教师质量成为主要矛盾的一个重要原因。这几年，我国教师队伍不断扩大，但其中有相当一部分是不合格的。这与对教师的资格认定和录用把关不严有直接关系。在笔者对大学老师的访谈中，许多老师都愤愤不平，认为许多专职管理人员占用教师岗位，有的老师将这些人叫做教师群体中的“南郭先生”。国外大学许多高层管理人员也是教授，但是教授是作为竞聘某些特定职位的资格条件；在中国则是先成为管理人员，然后再评教授，与国外大学高级管理人员的教授职称完全是两码事。

由于专业技术职务同工资挂钩，系列设置过多，导致专业技术人员心理失衡。事业单位专业技术人员是专业职务评聘制的主体，然而1986年首次职称改革，将原22个技术职称和业务职称系列改为专业技术职务系列后，专业技术职务系列不但没有减少，反而呈增加趋势。到1988年上半年增加至29个，导致职称泛滥，有的系列名称本身带有很强的行业属性，很难与学术挂钩。这29个系列，囊括了除工人、农民、士兵、国家党政机关干部外的所有职业，大有“全民皆师”之势。这就导致事业单位的所有干部编制的人员只要学历符合要求，都可以找到合适的系列晋升职称，这对真正的专业技术人员是很不公平的，也是一个很大的打击。而大学管理人员专门职称系列的确定，实际上把专业技术职务合法地给予了并非从事大学教学科研工作的人员，用晋升职称来提高工资待遇。通过评定职称，使工资晋级、提高政治待遇和生活待遇联系在一起，恐怕也是国家在设置专业技术职务系列时所没有想到的。系列多了，职称多了，也就贬值了，导致“劣币驱逐良币”。并且在教师岗位编制既定的情况下，管理人员评聘职称实际上占用了大学教师的岗位，造成了许多不教课的“教授”和不搞科研的“研究员”，增加了教师和管理人员之间的冲突。

职称是“工作成就、学术水平和业务能力”的标志，[43]大学作为一个学术组织，需要管理人员有一定的学术背景，了解高等教育规律。但是这并不是要求大学管理人员成为学者。实际上他们从事的是学术部门的管理工作，这和学术工作还是有很大不同的。[44]以学术标准选拔、考核大学管理人员，一方面影响了大学管理人员做好管理工作的积极性，而把精力放在和管理工作无关或没多大关系的论文写作、教学代课上面；另一方面会造成和专业教师的不公平竞争。而行政资源和学术资本可以让大学管理人员左右逢源。在与教师的访谈中，一位兼任大学管理部门负责人的教授对笔者说，尽管他很后悔在行政工作上花费了许多时间，耽误了教学科研，但是从另一个方面讲，担任管理职务也有好处，评职称和申请课题、发表论文方面容易很多，机会也很多。这导致许多专业教学科研人员颇有微词。大学管理人员利用自己的行政权力和学术职务，较容易争取到科研项目，而普通教师的成功率则低得多。一个教授哪怕只是当上副处长，其争取学术资源的能力也会因此提高若干倍；而先当官再反过来做教授，则更容易。

3．3．3　传统管理制度导制对管理人员的激励不相容

激励是通过引导人的内在动力，并使之自觉自愿地去完成本职工作和组织目标，进而达到激发人的动机，调动人的积极性、主动性和创造性，充分发挥人的潜能和提高工作效率的有效手段。蒋硕亮认为，激励相容指的是“群体与其代理人之间利益相一致”。[45]密尔认为完美的、理想的公共机构的特征是，“在其中，工作人员的利益完全与其职责相吻合。”[46]大学管理人员作为“理性经济人”受利益驱动，也就是说，他们倾向于采取自己利益或效用最大化的行动选择。对大学管理人员采用干部制度和教师制度进行管理，会造成考核标准和岗位职责不符的状况。许多大学管理人员专注的不是专业的发展，而是行政级别的提高；关心的不是岗位工作的业绩，而是迎合职称评定标准的论文数量。比如说，教学管理工作的核心应该是管理，但是以往的考核中总是按照政治标准或者学术标准来评定管理人员的工作绩效，比如行政级别高低，发表论文多少，是这种考核激励行为失去了对本职工作的支持，造成激励贬值甚至失效，使得管理人员将精力放在追求与本职工作无关或至少无直接关系的方面而舍本逐末。大学组织内部如果相当多的管理人员出于对本职工作的敷衍状态，那么在管理质量、教学科研服务、组织效率方面都会大大下降，从而影响到大学的发展。大学管理人员从事的是大学管理岗位的工作，执行的却是机关行政人员和专业技术人员职务等级工资，出现激励不相容现象，也使得大学管理人员的注意力放在行政职务提升和专业技术职称评定上，从而忽视了本职工作。大学管理人员势必视管理工作为副业，不肯将精力完全放在管理业务工作上，而是转向行政职务晋升或者职称评定上，不仅对自身承担的管理工作的效能和创新无益，对于大学学术人员的职业发展也存在消极影响。一方面，对管理工作的重要性认识不足，认为管理工作是一些简单的事务性的工作，该做什么、怎么去做上级早已经安排好了，不需要去动脑筋、做研究；另一方面，干好干坏、干多干少对教学、科研工作没有什么大的影响。

3．3．4　传统管理制度导致大学管理人员定位失调

大学管理人员由于其服务组织的不同，决定了该群体与国家公务员的差别：在社会认同方面表现为“大学管理人员”与“政府官员”的区别。而由于其职业特点的不同，决定了该群体与大学内部学术人员群体的差别：在社会认同方面表现为“大学管理人员”与“大学教师”的区别。传统大学管理人员职业的位置是暧昧的，社会性位置是边缘化的，但是在中国大学，该群体的中介化的功能位置又是不可或缺的。这种地位与功能之间的不一致或不协调情况叫做定位失调。

在新中国成立初期，大学管理人员被当作国家干部，再后来，随着事业单位职称制度改革，大学管理人员又被作为事业单位的专业技术人员。总的来说，大学管理人员一直被作为其他职业的一分子，始终没有得到一个应有的名分。从某种意义上说，大学管理人员的“官本位”和“教师化”就是这一群体定位尴尬的一个折射。特别是随着公务员制度的建立和教师制度的建立，大学管理人员这种模糊定位的问题凸现。

以往，大学管理人员在公务员眼里是“大学教育工作者”，而在大学教师眼里是“行政干部”，大学管理人员的边缘化状态可能没有引起其他群体关注。在分析该群体的边缘化状态之前，需要对“边缘化”概念进行澄清。我们通常使用的“边缘化”概念大致等同于“弱势化”或者“管理体制之外”。本书认为“大学管理人员边缘化”有两层含义：第一，大学管理人员徘徊于国家公务员和大学教师制度之外的情形；第二，该职业群体处在两个群体制度边缘抑或两个制度之间。大学管理人员群体的边缘化职业位置是众所周知的，但由其职业与管理制度分离性特点所决定的中介性功能位置则是潜在的。这种中介性功能表现在：大学管理人员作为跨越政府公务员和大学学术人员之间的群体是政治和学术矛盾的调和者。

大学管理人员职业定位的“行政化”取向和“学术化”取向，直接导致了上述一系列问题的产生，导致了管理人员与学术人员的冲突。不但理论上证明如此，大学管理实践也说明了这一点，美国哈佛大学第27任校长劳伦斯·萨默斯辞职事件就是一个很好的例证。萨默斯此前担任过世界银行首席经济学家和美国财政部长等政府高级职务，但他到任哈佛大学校长以后被教职员投诉管理手法粗野，还将较少女性担任数学及科学教授现象解释为女性“先天不足”，而惹来轩然大波，在教师抗议声中被迫宣布辞职。这一事例表明出色的政府管理人员并不一定是优秀的大学管理人员。大学作为非营利性的第三部门组织，与政府组织和企业组织有着本质的区别，大学管理人员也要具备相应的专业知识，其他组织机构的管理人员非但管理不好大学，甚至会把大学管理得更加糟糕。同样，著名的教授也不一定适合从事管理职位。

3．3．5　改革的必要性

大学管理人员传统职业身份的失位和错位，干部人事制度和职称制度对传统职业身份的强化，导致管理人员没有承担起相应的职能，扮演恰当的角色。管理人员身份一旦失位和错位，就会导致其与教师和学校其他成员关系的错位，使得学术活动和大学发展受到很大影响。导致中国的大学“不像大学”，而像一个“行政机关”。在西方大学传统中，“自治”作为一种大学理念已经经历了数百年的实践，有关“大学自治”的思想已经根深蒂固于西方大学组织文化的土壤之中。而中国的高等教育机构在经历了数千年的漫长封建社会和整齐划一的计划经济时代以后，终于对“大学自治”表现出巨大的热情，“大学自治”的理想和实践从改革开放以后开始进入中国高等教育领域的话语系统。在中国高等教育现代化的进程中，扩大办学自主权、建立现代大学制度作为高等教育发展的目标追求已为党和国家、大学所表达，作为一种理念逐渐深入人心。改革开放以后，与宏观高等教育运行机制转轨并行，微观的高等教育结构已处于不断的变革之中，一套新的大学组织结构及其现代大学制度正在逐步建构和定型化。而在大学制度的创新方面，各类人员合理定位和人事管理制度的改革具有特别重要的意义。因为这些制度安排构成了大学组织运行的内在动力机制，所以由大学改革的功能目标所决定——这种功能目标可以概括为：调动大学成员的工作积极性，提高大学的运行效率和学术竞争力——人事制度创新往往被选择为大学组织改革乃至整个高等教育改革的直接切入点。人事制度创新一方面根植于制度创新主体的新的功能目标的要求，另一方面又势必受到以传统制度为基础的利益格局的制约，正是这一点构成了当前中国人事制度改革的主要困境。因此，必须探讨大学管理人员的职业特点，给其以正确的定位，这就需要从制度约束入手改革现行的管理人员制度，这才是促进管理人员和大学和谐发展的根本之道。

【注释】

[1]［日］畠（tian）山芳雄．这样的干部辞职吧·前言．付黎旭，雷鸣译．北京：东方出版社，2004．序

[2]［日］畠（tian）山芳雄．这样的干部辞职吧．付黎旭，雷鸣译．北京：东方出版社，2004．47

[3]王建新等．干部管理概论．沈阳：辽宁大学出版社，1986．18

[4]毛寿龙．国家公务员制度与有效政府．甘肃理论学刊，2003（5）

[5]张平．国家干部·序．北京：作家出版社，2004

[6]企业单位是指以经济效益为主要目标，从事生产、经营活动的法人实体，如公司、矿山、铁路、工厂等。事业单位是指以社会效益为目标从事社会公益活动的法人实体，主要包括学校、医院、科研院所、文艺团体等。

[7]朱庆芳．国家公务员考核实务．北京：经济日报出版社，1994．18

[8]国家教育委员会办公厅．普通高等教育法规文件选编．北京：北京师范大学出版社，1988．22

[9]国家教育委员会办公厅．普通高等教育法规文件选编．北京：北京师范大学出版社，1988．23

[10]国家教育委员会办公厅．普通高等教育法规文件选编．北京：北京师范大学出版社，1988．32

[11]国家教育委员会办公厅．普通高等教育法规文件选编．北京：北京师范大学出版社，1988．33

[12]李新．范文澜的几个失误．百年潮，1997（5）

[13]文化是一个歧义众多的概念，比如，“大文化”也就是人们通常所说的广义上的文化概念，指的是包括政治和经济在内的文化，涂又光先生认为，广义上的文化概念也就是有些人所说的“大文化”应该称为“文明”更恰当。此处涂先生所指称的“文化”，指的是许多人所说的“小文化”或者狭义上的文化概念，是跟政治、经济并列的一个概念

[14]Pravda是苏联官方报纸《真理报》的名称，其含义相当于英文truth

[15]参见涂又光．文明本土化与大学．高等教育研究，1998（6）：5－7以及其为博士生所开“教育哲学”课程讲义

[16]郭国庆．浅论美国非营利部门的特征及其存在的依据．经济界，1999（4）

[17]阎凤桥，康宁．中国大学管理结构变化分析．北大教育经济研究（电子季刊），2004（2）

[18]王运来．诚真勤人 光裕金陵：金陵大学校长陈裕光．济南：山东教育出版社，2004．160—161

[19]国家教育委员会办公厅．普通高等教育法规文件选编．北京：北京师范大学出版社，1988．26

[20]国家教育委员会办公厅．普通高等教育法规文件选编．北京：北京师范大学出版社，1988．452

[21]国家教育委员会办公厅．普通高等教育法规文件选编．北京：北京师范大学出版社，1988．33

[22]www．fjmzw．com／manage／view．asp？id＝298 73K2005－12－9

[23]现行事业单位工资改革方案基于行政机关和事业单位平衡以及事业单位内部各类人员平衡考虑，要求专业技术人员工资标准略高于同等条件公务员的工资标准，但是事业单位职员的工资又不能高于公务员的工资标准

[24]邓小平文选（第二卷）．北京：人民出版社，1983．50

[25]教育部．邓小平教育理论学习纲要．北京：北京师范大学出版社，1998．68

[26]张维迎．大学的逻辑．北京：北京大学出版社，2004．5

[27]吴洪成．生斯长斯 吾爱吾庐：清华大学校长梅贻琦．济南：山东教育出版社，2003．310—311

[28]马万华．从伯克利到北大清华——中美之内公立研究型大学建设与运行．北京：教育科学出版社，2004．223

[29]别敦荣．论我国高等学校领导分权与统治．清华大学教育研究，2003（2）

[30]卢铁成．关于大学管理架构和运行机制改革与调整的思考．中国高教研究，2003（2）

[31]林健．准职员制：高校管理人事制度改革的新模式．中国高等教育，2003（17）

[32]李江源．对我国高等学校行政化的反思．有色金属高教研究，2000（1）

[33]于显洋．组织社会学．北京：中国人民大学出版社，2001．15

[34]［美］约翰·S．布鲁贝克．高等教育哲学．王承绪等译．杭州：浙江教育出版社，1987．12—16

[35]陈伯璋．意识形态与教育．台北：师大书苑有限公司，1993．188

[36]［美］约翰·布鲁贝克．高等教育哲学．王承绪等译．杭州：浙江教育出版社，1987．39

[37]［美］约翰·布鲁贝克．高等教育哲学．王承绪等译．杭州：浙江教育出版社，1987．33—34

[38]丁福虎．高校科技管理人才选拔的几个观念误区．研究与发展管理，1997（3）

[39]张维迎．大学的逻辑．北京：北京大学出版社，2004．39

[40]穆慧．如何成为一名合格的管理人才．国外科技动态，1991（8）

[41]国家教育委员会办公厅．普通高等教育法规文件选编．北京：北京师范大学出版社，1988．452

[42]国家教育委员会办公厅．普通高等教育法规文件选编．北京：北京师范大学出版社，1988．455—456

[43]中央职称评定工作领导小组办公室．职称参考资料汇编．1984．7

[44]国务院．关于专业技术职务聘任制度的规定．1986

[45]蒋硕亮．公务员激励不相容问题研究．中国行政管理，2004（6）

[46]［美］丹尼斯·缪勒．公共选择理论．北京：中国社会科学出版社，1999．516