西方广播电视体制的变革趋向与现实困境

8.1　西方广播电视体制的变革趋向与现实困境

公共体制与商业体制作为全球广播电视的两种主流体制模式，既具有各自优越性，也难以回避其优越性所带来的负面效应，它们为中国广播电视体制改革提供了来自两个向度的鲜活案例。

每一种新生事物的诞生总是建立在对前行者继承、整合、重组和再生的基础之上。在公共与商业、政府与市场、权利与义务、公平与效率等等看似对立矛盾的概念之间寻求新的平衡点，并从中寻找适合中国国情的“第三条道路”，这不仅是对“中庸之道”的哲学思想的秉承，也与社会主义市场经济中所力图构建的“和谐”理念契合。

8.1.1　公共体制：全球性式微

对于广播电视体制，一度让人无比推崇的是西欧的公共体制。

公共广播的核心理念，根植于“对公众启蒙的思想，以及造就一个公共场所，以便社会政治生活在其中平等展开的观点”⁽²⁾，倡导在保持民主、多元化，增强社会凝聚力和保持文化多样性方面做更多的努力。“公共服务广播的作用是提供一个揭示和解决社会对抗的空间，发掘寻求共识的新的可能性，而不是将‘一致’强加于人。”⁽³⁾

那么在这一公共理想的指引之下，广播电视公共体制的核心特点又表征为什么？在英国广播研究所1985年发行的一份小册子中，公共服务广播的主要原则被归纳如下：

1、普及（地理特点）；

2、广泛需求（普遍兴趣）；

3、对少数群体的特殊关照；

4、对民族和社区认同感作贡献；

5、与既得利益保持距离；

6、直接和普遍付费（不通过广告中介）；

7、就节目质量（“好”、“坏”）竞争，而非观众人数（“多”、“少”）竞争；

8、对节目创作者的方针是鼓励创造，而非限制创造。⁽⁴⁾

当然，由于政治、经济、社会、文化等等方面具体国情的不同，对上述公共理想的坚守与实践，在全球各个国家和区域也有所差异与侧重。在欧洲，公共广播电视更多的是与“公共领域”的运动紧密关联。欧盟视听政策一贯主张，媒介是社会的重要组成部分，媒介和社会福利是紧密联系的，媒介能够也的确扮演着一个积极的角色：塑造多元、实践言论自由、形成观点和意见。在阿姆斯特丹议定书中，关于公共广播的条款也强调，“各成员国的公共广播系统直接地满足着各自的民主、文化和社会需求。”⁽⁵⁾他们认为，公共广播电视在教育大众、提高大众智识、提供全面详尽的信息，也许最终形成整个欧洲的公共领域方面占据着特殊的地位。

8.1.1.1　BBC：营造公共领域

BBC一向被认为世界公共广播的最佳典范，其稳固后盾来自于1927年BBC与英国皇室签订并延续至今的《皇家宪章》。每隔10年，BBC管理层必须向监管部门述职，以便赢得新的《宪章》。《宪章》规定，BBC是特许经营广播电视的公共服务机构，属于国家所有，政府只是受托提名管理人员，不能干涉具体日常报道工作。当政府与BBC发生冲突时，国会有权干涉，以维护《宪章》所规定BBC的公营原则。同时，作为公共广播机构，BBC禁止播放任何商业广告和付费节目，其经费来源主要是观众交纳的电视机执照费。

《皇家宪章》一方面在法律上高度保障了BBC作为媒介的相对独立性；另一方面，法定收视费制度又确保BBC在经济上免受商业利益直接左右，实现编辑把关权与经营权的彻底分离。这样就为BBC营造了一个排除政权干涉和商业逻辑侵蚀的纯粹生存空间，使之得以用公共利益作为惟一指针，执着于一贯“客观、公正、全面”的原则，打造成这一全球最具公信力的媒体，进而被奉为全球公共广播的圭臬。

到了新世纪，公共广播电视在面临内外环境双重变革的挤压的同时，也更突显出其在新的社会格局与传媒生态中的独特价值与魅力。

就外部环境而言，经济全球化已成为这个时代的基本征候，新闻传媒也由此受到市场化狂潮的强烈冲击，以经济利益为唯一取向的商业广播电视开始迅速崛起。此时，公共广播电视的弥足珍贵之处正在于，它首先是一个公共产品，消费集体中的每一个人都不能被排除在外。因而在市场经济条件之下，只有公共广播电视“将社会议事日程置于市场议事日程之前”⁽⁶⁾。其扮演的“公共领域”角色之所以备受社会远见之士的高度认同与赞誉，正在于它为各种不同立场的利益集团提供了一个平等、自由、多元的“公共空间”，力图建立足以将市民社会凝聚起来的共识，进而揭示和缓解社会转型所引发的各种社会矛盾、对抗、冲突等等不和谐现象。

内部环境而言，数字技术革命正在引发整个广播电视媒介格局的重新洗牌。令人困惑的是，技术革新在给广播电视带来更多发展可能性的同时，也一并带来了收视、收听权利上的不平等，诸如付费广播电视的出现。挣扎在贫困线上的弱势群体，如失业者、老人、残疾人、少数民族等等，注定没有多余的能力来支付昂贵的收视收听费。而在信息时代，无法接触到社会主流信息所带来的“信息落差”，以及由此引发的“马太效应”，将使这些弱势群体逐渐被边缘化而变得更加的窘迫，从而引发新的社会矛盾。马特拉（Armand Mattelart）教授曾指出：

在欧洲，公共服务的思想能够让人相信是为了所有人的，公共垄断不服从商业赢利的标准，这就可能存在一个不直接从事生产性活动，能够逃避赢利逻辑，在资本增值边缘的部门。在这种主要被当作政治和文化制度因素的电视体制的评价中，我们的电视达到社会共识的剩余价值而不是短期剩余价值。电视机器是一种意义的生产者而不是价值的生产者。⁽⁷⁾

如果说欧洲广播电视的公共理想实践，更多地侧重于塑造整个社会、不同利益集团之间的“公共领域”、“公共空间”，从而带上更多地政治意味的话，那么在另外一些多族裔的区域和国家，广播电视公共理想的实践，则更多地着力于保护和传承本国文化传统，维护文化的多样性与多元文化的协调发展的努力。在这方面，加拿大公共广播电视就是一个典型案例。

8.1.1.2　CBC：保护多元文化

加拿大是一个名副其实的移民国家，移民占全国人口的99％。不管是20世纪60年代的“二元文化主义政策”，还是70年代的“多元文化主义政策”⁽⁸⁾，如何协调好各个民族之间的关系，一直是影响加拿大政治生活的焦点。加拿大的另一个特殊国情在于，近在咫尺的邻国即是从20世纪迅速崛起的美国。对于其文化霸权给全球文化传承所带来的巨大影响，处于美国一墙之隔的加拿大，比远在欧洲的其他西方国家更有深刻体会，也更具发言权。而且美加两国在政治体制、人口成分、语言文化等多方面的相似性，再加上加拿大幅员辽阔等等客观因素，如何保持加拿大文化的独立、完整与纯正，增强国家意识与身份认同，以及不同族裔间的文化共享，也是加拿大历任政府最为棘手的挑战。

基于上述国情，加拿大政府于1971年彻底放弃一贯的“同化政策”，采用了双语框架内的多元文化主义政策，成为西方第一个宣布实行多元文化主义官方政策的国家。而在这一政策体系中，覆盖全国的加拿大公共广播电视机构CBC成为不可或缺的重要环节之一。

公共广播电视在加拿大多元主义文化政策里扮演的重要角色，这一方面可以从1991年加拿大《广播法》对CBC的定位可以看出：

既为普通受众，又为特殊受众提供信息、娱乐和智慧……为整个国家的共有意识和身份认同做出贡献……提供具备“压倒数量和清晰特征”的加拿大节目……反映加拿大地区与文化的多样性，包括向其他部分的人民展现每个地区……为发展加拿大的人才和文化作贡献……通过加拿大人的眼睛、耳朵、头脑和想象力，反映加拿大的人民生活和社会变迁。⁽⁹⁾

同时也不难从CBC总裁Rabinovitch对CBC所寄予的厚望得到印证：

如果我们在这个全球化的时代还想继续拥有国家的感觉，必须拓宽思维，坚持行动的本地化，维持加拿大人之根，否则我们作为一个国家将会消失，加拿大广播公司则是这个国家最后的联接者之一，是发展加拿大文化，讲述加拿大人自己故事的关键性力量。⁽¹⁰⁾

8.1.1.3　失衡的竞争：公共体制困境

公共广播电视尽管不乏深厚的社会、文化与民族责任感，然而置身于这个日趋以经济利益为唯一衡量指标的社会环境中，其公共理想经常与残酷的现实之间存在着难以逾越的鸿沟。“它有时是指一种制度系统，有时又代表一种理想境界。”⁽¹¹⁾那么，实践中的公共体制是否如上述那么完美？是否会因过于理想化而沦为另一个“乌托邦”呢？

事实上，从上世纪七八十年代开始，曾经风光无限的BBC日显疲态。如果把视野放宽到整个西欧，这种萎缩的趋势更加明显。上世纪70年代中期，西欧各国公共电视市场占有率基本上为100％。20年后，德国是69％，意大利是46％，法国是33％，荷兰是58％。这一凝聚众多先贤们崇高公共理想的广播电视体制缘何江河日下？是政治的牵绊、经济的渗透，还是各种利益因素的复杂纠葛？

以BBC为例，虽然其自身具备通过提供信息服务获取收益的潜能，然而政治上的相对独立与经济上的保障为其营造了一个封闭、垄断而又缺乏激励机制的生存环境，BBC也放弃了对这一潜能的开发与利用。半个多世纪一成不变的运作机制逐步僵化，机构臃肿、成本高昂、效率低下；反映在节目本身，则是严肃枯燥、呆板乏味有余，而创新开拓不足。再者，作为公共广播标杆的BBC一贯以精英文化自居，“清教徒中的高级传教士”一度成为其形象的代名词。而“衣食无忧”更“纵容”了这个位高权重的巨型传媒旗舰将清高自傲的风格走向极致，官僚主义作风日盛。更重要的是，由于当代大众社会的历史性转型，“有力地冲击了建筑于精英政治之上的公共广播一统天下的传统体制。”⁽¹²⁾西方在二战之后逐步进入消费社会，享乐主义成为新的社会粘合剂，同时也培植了新的社会文化需求与价值取向。高举精英主义的公共广播，其价值观越来越与当下社会思潮格格不入，两者之间的鸿沟日趋扩大。

此时，外部环境也在悄然发生变化。BBC在收视市场一度占据垄断地位，就是商业电视ITV开播后，在政府的调控下也相安无事。然而，随着有线电视和卫星广播的引入和发展，以及政府放松对许可证发放的管制，这一平衡被彻底打破。20世纪90年代初，默多克投“政”靠“权”叩开英国大门，抢先搭建庞大的电视节目及传输平台。其麾下的卫星电视BskyB依赖其一贯的娱乐化策略迅速蚕食英国电视市场。新世纪初，BskyB已拥有700多万用户，占英国电视用户的30％。与此相反，BBC市场份额则从上世纪80年代的“半壁江山”直线下滑到38％以下。有如传媒观察家Steve Barnett所言：“BskyB将成为未来英国电视生态圈中唯一的大猩猩，而其他都会变成猴子。”⁽¹³⁾

置身于新的传媒生态中，以BBC为代表的公共体制不得不面对一个两难的悖论：坚守公共理想，在这个商业媒体几近独步天下的产业环境中，已很难引起观众共鸣与关注。而无法引起观众共鸣与关注，公共广播电视也将失去存在的意义和价值；相反，向市场妥协，向收视率低头是否又能解决问题呢？

事实上，从上世纪90年代开始，BBC就不得不采取包括裁减员工和开支、重新调整商业策略、开拓海外市场、创办收费频道等多种方式参与竞争。然而，实际情况并未沿着这种美好的愿望前行。践行收视率至上的法则，难以避免的是重复商业广播电视的运行规律。很快来自政府，甚至竞争对手的批评又接踵而至，批评BBC所作所为表明“公共电视已经背弃了它的使命，开始走上由商业利益驱动的、以获利为中心的道路。”⁽¹⁴⁾更大的压力来自公众。随着商业化策略的实施，公共媒体与商业媒体的区别日趋模糊，越来越难以得到民众的理解与支持，最直接的表现是对强制征收视听费的不满与质疑，日本NHK甚至曾遭遇拒缴收视费运动。

与此同时，BBC在政治上也越来越难以做到纯粹的独立，或者从来就没有纯粹过。2004年初《赫顿报告》正式发表，“情报门”事件最终以BBC报道失实公开道歉和董事会主席戴维斯辞职而告终。一向以政治独立、监督权力自居的BBC遭遇有史以来最沉重的打击。事实上，对BBC的发展史稍加回顾不难发现，从它诞生起就与历届英国政府在一系列政治事件上摩擦不断，远至苏伊士运河危机、福克兰岛战争，近到伊拉克战争，而最严重的当属BBC对北爱尔兰各派冲突的系列报道。每次摩擦都引来英国政府的恶言相向，甚至扬言对其报道进行法律限制。

公共广播正在走向边缘化，公共利益——其公共规制的最高原则，愈来愈成为政治与市场博弈的牺牲品。而且随着技术的发展、社会思潮的转向、时代的变迁，来自社会的多重压力正一步步地把公共广播逼入绝境：特征的模糊、财政的压力和功能的困惑。在政治利益与商业利益相互勾结、权力意识多于公共理想的今天，公共广播“代表着一种精神，更多的，是一种理想。”⁽¹⁵⁾2005年3月，由政府制定，被人们称为“BBC第一个史无前例巨大变革”的《绿皮书》正式公布。《绿皮书》中的一项重要内容：“继续执行《皇家宪章》”让BBC的高层松了一口气，这意味着BBC未来10年的经费来源有了保障。然而10年之后呢？遭遇生存危机的BBC还能一心一意营造哈贝马斯理想中的“公共领域”吗？政治权力渗透日深的BBC还能挺直腰板监督权力，为公众的民主参与权力四处奔走吗？到底是谁在操纵和左右着BBC——还是公共利益吗？在政治与商业的双重拉力下，BBC独立、多元、民主的理念日趋模糊，未来的局面将变得更加难以预测……

BBC的转型轨迹及其所引发的困局给了我们诸多启示。公共体制最大的优越之处在于，从制度上保障了媒介在政治与经济上的相对独立性，实现编辑把关权与经营权的分离，使其免受政治势力与市场逻辑的直接影响。但与此同时，这种体制本身的封闭、垄断和缺乏激励，也使其难以避免产生惰性的弊端。虽然BBC后期也试图通过政府供给和有限市场运作相结合的方法，来理顺和避免过去由政府完全垄断所产生的“政府失灵”。实践证明，这种转换过程同样存在着极大的矛盾之处。一方面，市场经济的基本特征是以追求利润为直接目的，资本的寻利性导致生产者和经营者往往会自发地倾向于以自身利益作为出发点和归宿，通过市场运作的规则，实现自己的私利。另一方面，对于公共广播来说，终极目标是为了维护公共利益，在具有多元文化特征的社会中培养兼容并蓄、开放进取的国民性格。BBC改革面临的一个无法克服的悖论，就是公益性和资本寻利性两种价值取向之间的巨大矛盾，在“政府失灵”远未彻底解决的情况下，又增添了“市场失灵”。

在当前媒介产业环境中，公共体制似乎难以解决政治、市场与媒介公共理想之间的复杂纠葛和深刻矛盾。那么，另一主流体制模式——商业体制，又如何呢？

8.1.2　商业体制：为媒体“松绑”？

商业广播电视体制在二战之后开始得到长足发展，上世纪七八十年代逐渐波及欧洲，并彻底改变了公共体制一家独大的局面，成为全球最具压倒性的主流体制模式。其基本特征是私人所有、以盈利为目的、市场引导、企业依法自主经营、政府宏观调控。显然，这种体制模式的最大优越性在于打破垄断，以经济利益作为杠杆建立激励机制，促使各个市场主体通过充分的市场竞争实现资源的优化配置。简言之，竞争与效率是商业体制优于公共体制的最大特点。那么，商业体制是否就是尽善尽美的呢？以下试以美国商业广播电视体制分析之。

8.1.2.1　模糊的公共利益VS真实的产业利益

1934年美国《通讯法》这样写道：“为了使美利坚合众国的所有公民，无论种族、肤色、宗教、祖先、性别都能够享受到快速、高效、价格合理的全国，乃至全世界的有线、无线服务……特设立一个委员会——联邦通信委员会”，委员会的工作必须“符合公共利益、便利及必要性”⁽¹⁶⁾。为了维护公共利益，提供宪法第一修正案所强调的“意见自由市场”，联邦通信委员会（FCC）——一个只对国会负责、影响信息传播最重要的政府专设机构——通过颁发许可证、监督和裁判，制定大量的反托拉斯政策等多种途径，以此来保障媒体之间充分地竞争。

但无论是政策法规还是案例裁决，都无法给出“公共利益”恒定和具体的标准，导致公共利益的内涵常常被那些有着相关的自身利益，而且又握有话语权，能施加影响力的传媒企业所界定，从而使公共利益带上了弹性和功利色彩。在现实操作中，公共利益经常有意无意地与公众的兴趣，甚至与媒介企业的产业利益相提并论。有如CBS一位总裁所阐述：“一个节目受到大部分受众欢迎，无疑就是符合公共利益的。”⁽¹⁷⁾

在这种对公共利益不同理解的激烈博弈中，对媒体放松管制的主张逐渐占据上风。特别是20世纪80年代，里根政府“奉行自由放任、减少政府干预、让市场机制自发调节的经济哲学”⁽¹⁸⁾，深刻影响了此后的美国广播电视业。时任FCC主席的马克·福勒（Mark Fowler）主张“无须提出换新执照的申请，没有追查行动，无须规限内容，除了普遍适用于媒介的限制外没有对所有权的限制，自由转售财产，不拒绝陈情，做对了没有称赞，做错了不摇手指。”对此，著名电视批评家莱斯·布朗（Les Brown）担忧道，“没有裁判的电视是一种谁都可以参加的商业活动，是一种无赖的体育竞赛。”⁽¹⁹⁾1996年，旨在“打破行业之间的壁垒，让美国电信业、广电行业在世界上更加富有竞争力”的《1996电信法》颁布，彻底拆除了通讯领域的“柏林墙”。2003年，FCC通过新决议，把电视观众覆盖率的限制从35％提高到45％，同时取消禁止媒体集团在同一市场同时拥有报纸和电视台等限制。两个相继出台的政策引发美国有史以来最大的传媒并购浪潮，其直接结果是越来越多的广播、电视、报纸和互联网等传媒机构迅速被几家超级信息产业集团所控制。

随着寡头传媒垄断的不完全竞争市场愈加明显，负面影响也不断暴露出来。对以追逐利润为目的的寡头传媒来说，公众的公共需求远没有广告商对吸引目标受众的需要那么重要。广告商赢得特定类型观众的目的影响了传媒产品性质，使得每一个播出时段变得如此有利可图，以至于实验不同寻常的产品而失败所付出的代价升高了。加之寡头传媒拥有足够的财政和管理资源巩固对这些工业的控制，创新的可能性不大，产品的差异性小。结果，“随着利润的上升，节目的多样性却降低了。”⁽²⁰⁾为媒介松绑的初衷在于“使美国人民能够享受到便利、先进、快速、高质量和价值合理的电信服务”，然而在实际操作中，公共利益似乎永远难以凌驾于产业利益之上。美国卡内基委员会在一份研究报告中对美国电视高度商业化作出如此悲观的描述：

所谓借广播电视服务的公共利益，作为集美国艺术瑰宝于一堂的舞台、公共的论坛，并以之推动民主的对话、提高大众的创造想象空间等等理想，在收视率至上的无情现实之下，已经招架不住全面溃退了。⁽²¹⁾

8.1.2.2　架空的公共规制VS膨胀的政治力量

除寡头传媒的渗透以外，独立的公共规制也越来越遭到政治力量的架空。2005年5月的两条新闻——《新闻周刊》关于亵渎《古兰经》的报道、“深喉”费尔特公开自己的身份——引起人们激烈的争辩。1972年两位年轻记者依靠“深喉”揭开了“水门事件”的黑幕，从而获得普利策奖。30年后《新闻周刊》如法炮制的一篇300字报道却是另一番命运。虽然大量其他媒体的类似报道，足以佐证发生在关塔那摩基地的事情，然而《新闻周刊》却因为单一信源“变节”而被迫公开道歉并撤回有关美军亵渎可兰经的报道。类似的操作手法，完全不同的结果，除了引发新闻界对单一匿名信源的争论外，更让人们看到“9·11”之后美国政府试图左右媒体日益膨胀的野心。哥伦比亚大学新闻学院教授托德·吉特林（Todd Gitlin）直言不讳地批评白宫“的确试图控制信息——或炮制假报道媚惑读者，或惩戒那些不听话的人。他们是想借着《新闻周刊》这次机会，分散注意力，培养公众对主流媒体的不信任。”⁽²²⁾虽然两个新闻事件均发生于报纸媒体，但不可否认的是，“9·11”之后美国发动的历次战争，政府高举公共利益、国家利益的大牌，试图绕过FCC控制广播电视媒体的事件也并非偶见。当年，《华盛顿邮报》凭借一篇报道将尼克松拉下总统宝座，在今天看来，更多的是一个教科书中监督权力的经典案例，那是一个逝去的神话。

更具威胁性的是，在看似公平的政策讨论过程中，公众似乎永远处于弱势与孤立状态，而政府本身的政治和经济利益往往与大企业利益息息相关、互为依赖。两者一旦合谋，所谓的公共利益已难寻其踪，而更多的只是一个“幌子”。处境尴尬的FCC，其公共规制正越来越让位于市场，同时日渐难以招架来自政府的横加干涉。“公共利益”概念因模糊性及其伴生的功利性，无论是科技进步还是市场的变迁、政治的需要，都可以在公共利益的大旗下变幻。⁽²³⁾它已经成为多年来FCC政策制定过程中“最臭名昭著的工具”，“疏于服务公共利益”被作为惩罚不顺服者的理由。它像一帷幕帐，遮挡住后面整个规制理念的变迁——利益的追逐，这种利益是商业利益，是政治利益，间或是两者的合谋，惟独把公共利益排除在外。

那么，产生这种问题的根源何在呢？作为媒体，承担一定的社会责任，维护公共利益，这也是包括从1934年《通讯法》到1996年《通讯法》在内的诸多法律文书中明确规定的。但作为企业，置身激烈竞争中的市场寻利性又往往是第一位的。在这种悖论的博弈当中，在巨大的商业利润面前，那种虚无缥缈、难以触摸的“社会责任”很容易被企业的“经营者”角色所淹没。如果将西方商业媒体的发展放在整个资本主义社会的变迁中来看待，不管是自由主义竞争时期的“黄色小报”浪潮，还是垄断时期少数传媒寡头瓜分整个传媒市场，进而与政府走向合谋，其目的无非都是想获得更丰厚的商业利润。

作为二战后崛起的体制模式，商业体制显然看到了先行者——公共体制的不足，也就是将经营权与编辑把关权彻底分离所产生的惰性。于是，它试图通过市场激励机制来建立两者之间的紧密关联，从而提高效率。商业体制虽然克服了公共体制的固有弊端，然而将经营权与编辑把关权的合一，又难以避免地产生上述所提到的诸多新矛盾与新问题。显而易见，这样的矛盾与问题也是商业体制本身难以解决的。

8.1.3　全球性政府改革浪潮：广播电视体制转型的社会性动因

如果把视野继续放宽，横向地观察，事实上不止广播电视，具备相同属性的行业，例如公共教育，不仅其转型轨迹与前者相当一致，当前面临的问题也非常相似。我们不由得生发出这样的疑惑，上述提到的矛盾与悖论，难道仅仅是广播电视行业本身的困局与命运吗？还有哪些更深厚的政治、经济与社会性动因呢？

不管是公共体制的“全球性式微”，进而向商业体制转型，还是商业体制之下逐渐为媒体松绑，广播电视体制变革总体呈现出逐步由政府的垄断规制向可竞争市场理论背景下的激励性规制和自主性规制转轨。实际上，这也是与20世纪80年代以来的全球性政府改革浪潮一脉相承的。在过去的一个多世纪中，由于社会生活的变化，西方国家严格的三权分立架构开始出现了立法权、司法权和行政权之间的权力转移，各国政府几乎无一例外地出现了大规模的功能扩张趋势，行政规模和职责范围都在急剧膨胀。但是20世纪80年代以来的社会历史进程却使这一体制逐步走向它的反面。在全球经济体系形成的背景下，财政危机、贫富分化、人口膨胀、环境恶化等等问题使各国政府所面对的社会已经变得更加难以掌控，政府的行政效率受到了不断发展的现代经济形势及其所引发的各种社会问题的严峻挑战。“全世界正在经历一场深刻的变革，其中包括政府的重新定位，摆脱自上而下的集权管理方式，抛弃曾经占支配地位的观念——一个由充满爱心的知识精英组成、有良好动机驱动、有权力的和干预主义的政府，是构建美好社会的基础。”⁽²⁴⁾为此，各国开始对政府职能做出新的评估，重新建立市场、政府和社会三者之间的新的关系。与之相伴的，是20世纪80年代两种主流思潮的涌动——新公共管理理论和新自由主义理论。

新公共管理理论是以质疑官僚行政有效性为前设，以追求经济、效率、效能为目标。具体表现为两大趋势：一是公共部门向市场化发展，即将公共活动转入私人部门的趋势，它通过各种民营化包括合同外包的形式发生；二是不断地脱离官僚体制（不再把官僚体制作为公共部门唯一的组织原则）的趋势。“市场竞争机制的引入是新公共管理的核心。这一理论的主旨是要把公共行政僵死的、等级制的官僚制组织形式转变为公共管理弹性的、以市场为基础的形式。”⁽²⁵⁾

与之相比，新自由主义理论来势则更为凶猛，因为它已经成功裹挟到政府的实际运作当中，成为里根政府和撒切尔政府时期的主流意识形态。新自由主义崇尚“小政府”和市场原教旨主义，认为当代社会的所有弊病是由于国家干预过多造成的，应返回到自由竞争的资本主义，让市场重新在社会经济生活中起主导作用，反对政府干预经济生活。“市场化或私有化乃是这个新的政治——社会——经济改革阶段最重要、最具有实质性的结果之一。”⁽²⁶⁾

但是根据经济学的相关理论，社会产品的不同性质决定了其成本补偿方式，或者说提供方式的不同。并非所有的社会产品都适合完全由市场化的途径来提供。那么，从经济学的角度来理解，广播电视所提供的信息服务属于哪种类型的社会产品？广播电视体制的转轨趋向又与自身经济属性有何内在的逻辑关联呢？

8.1.3.1　准公共产品：广播电视体制转型的经济属性根源

公共产品是指政府向公众提供的各种服务的总称，大到国家的边防、立法、行政，小到卫生保健、信息传播、公共教育、公共交通、能源供应，国计民生的广大领域均囊括其中。根据公共产品理论，按照消费的竞争性和效用的可分性程度，公共产品又可以分为纯公共产品和准公共产品。如果一种公共产品的消费者群体在从部分成员扩大到全体社会成员的过程中，其边际成本始终为零，那么这种公共产品就是纯公共产品。国防、立法、基础研究等就属于纯公共产品。如果一种公共产品的消费者群体扩大到一定数量时，其边际成本开始上升，有的甚至会扩大到非常大，那么这种公共产品就属于准公共产品。公共交通、公共教育、信息传播等就属于准公共产品。

与其他准公共产品相比，广播电视的复杂性在于，媒介能够在市场经济中凭借其强大的影响力迅速获得巨额市场收益。特别是卫星电视的出现使得“电波资源的稀缺性”这一广电媒体公共规制最原初的法理依据已不复存在，这不仅为商业广播电视的飞速发展扫除了技术上的障碍，也使其进行全球传播和市场扩张成为可能。对于以美国为代表的商业体制来说，为了确保在宽频时代保持其世界信息市场的优势地位，FCC实际上已经抛弃“公共利益”这一规制原则，以及自己一度大力倡导的自由竞争和反垄断大旗，相反成为催生巨无霸级媒体的助推器。而就公共体制的转型来说，对于西欧各国政府来说并非均出于无奈，更多的是“半推半就”，甚至在其中扮演积极角色。这样做与其说是背负着公共广播沉重财政压力的各国政府认识到，卫星电视在这个全球化经济时代潜在的巨大商业利润，毋宁说是深刻洞悉商业广播电视在生产、流通、生活等社会过程中越来越处于中枢的地位，能够调节社会再生产，持续不断地刺激经济增长。巨大的商业利润促使各国政府普遍放松过去对广播电视系统的垄断，制定政策刺激广电行业的多元化发展，相应地也大幅度削减对公共广播的财政支持。

纵然，近几十年来发生在全球广播电视行业的起起落落、分分合合，其最本质的属性、根源来自于自身准公共产品属性所引发的双重悖论。但是，准公共产品的属性并不必然地带来体制模式总体的商业化转型方向。另一决定因素，则在于其生长环境——市场经济，以及市场经济中竞争主体的“理性经济人”本性。

8.1.3.2　“理性经济人”：市场经济条件下广播电视难以逃脱的经济逻辑

经济学的基础性假设——“理性经济人”，最初源于英国古典经济学家亚当·斯密（Adam Smith）。他认为，“每个人在本性上首先和主要注重的是他自己的利益”，而且“每个人在各个方面都肯定要比其他人更有资格和能力关心自己的利益”，因此自利倾向是“合理的、正当的”⁽²⁷⁾。他同时认为，“固然，他所考虑的不是社会的利益，而是他自身的利益，但他对自身利益的追求自然会或者毋宁说必然会引导他选定最有利于社会的用途。”⁽²⁸⁾

简言之，完整的“理性经济人”包含三方面内涵：一是“自利”假设，即追求自身利益是人们经济行为的根本动机；二是“理性”假设，即追求个人利益的最大化是人们经济行为的目标；三是方法论的个人主义，即社会秩序与公共利益是个人追求利益最大化的自然结果。

如果从经济领域推而广之，人类的一切行事逻辑何尝不是如此。马克思和恩格斯认为，“把人与社会连接起来的惟一纽带是天然必然性，是需要和私人利益”，而“政治权力不过是用来实现经济利益的手段”⁽²⁹⁾。因此，从“理性经济人”这一观察视角，数十年来发生在广播电视领域的是是非非变得更加易于理解。不管是商业体制之下政府为媒体松绑，还是公共体制的全球性式微，亦或是日趋严重的官媒合谋，所有疑惑均能从中找到答案。全球广播电视体制的变迁方向，正是政府出于统治合法性的考量、企业对于商业利润的追逐以及媒体对公共理想的坚持，三者博弈之后的结果。

“如果觉得自利经济人过于冷漠与残酷的话，那不是自利经济人假设的错，而是市场经济本身的‘恶’和人在目前发展阶段的局限。”⁽³⁰⁾如果我们在历史的时空去审视“理性经济人”的真正内涵，就能以一种平常心来看待发生在广播电视体制改革进程中政治利益、商业利益与公共利益之间不可调和的巨大冲突。变革中的诸多艰难境遇，并非惟独广播电视命运不济，它或许是所有准公共产品在现有的经济发展阶段均难以逃脱的共同悖论与宿命。而问题的彻底解决，或许只能依赖于新的历史阶段和新的经济发展模式。

每一种新生事物的诞生总是建立在对前行者继承、整合、重组和再生的基础之上。“融合”已经成为当下全球化语境中最核心的关键词汇，“鱼与熊掌不能兼得”现在已变得愈来愈值得可疑。在公共与商业、政府与市场、权利与义务、公平与效率等等看似对立矛盾的概念之间寻求新的平衡点，并从中寻找适合中国国情的“第三条道路”，这不仅是对“中庸之道”的哲学思想的秉承，也与社会主义市场经济中所力图构建的和谐理念契合。