“知情权”在美国的发展进程

“知情权”在美国的发展进程

王　硕

“知情权”是现代媒介的核心问题。当前，“知情权”概念被我国新闻界广泛论说，尤其是“非典”疫情发生之后，大量文章谈到知情权问题。知情权（right to know）概念是从国外翻译而来，在我们使用这一概念时，应首先对它在国外提出和发展的社会语境进行了解，这样才能准确把握其含义，进而有效地使用。知情权的概念虽然最早出现在1766年瑞典《新闻法》中，但首先使用这一词的是美国记者库柏。正是因为知情权在美国的发展，引发了西方各国的仿效，因此，了解知情权在美国的历史发展进程就显得很有必要。本文拟从历史的角度出发，描述在美国知情权经历了怎样的发展过程，从中来看知情权和美国新闻媒介、政府、公众之间的关系，同时希望给我国新闻媒介使用这一概念提供某些借鉴。

本文主要分为3个部分：1）在美国，知情权概念最初是如何提及的。2）知情权概念提出后，这一权利在美国的发展进程。3）总结部分，论述知情权在美国的发展过程中媒介和知情权之间的关系如何。

一、“知情权”概念在美国的提出

知情权，又称“知晓权”、“知的权利”、“获知权”。首先使用这一词的是20世纪40年代中期美国记者肯特·库柏。库柏当时任美联社总经理（executive director），在1945年1月23日的讲话中，他斥责了官方的保密制度：“公民有权利接触全面、准确呈现出来的新闻。如果不尊重知情权，那么在一个国家或是在世界上就不可能有政治自由。”

知情权，是指公民拥有了解世界变动，尤其是政府所作所为的权利。在美国，有关争取政府信息公开的要求并不是在“二战”后才开始的，“二战”之前已经出现了这样的要求^[1]。但在1945年，库柏首先使用了“知情权”这一词，这是因为当时的时代背景。有3点原因可作解释：1）“二战”对美国新闻界的影响和库柏本人在“二战”中的经历。2）当时，政府掌握信息的大量增加和公民缺乏接近信息的法律两者之间的矛盾。如美国发生的各种社会运动、战争带来的国家安全问题使政府产生并积累了大量记录。但即使到了20世纪中期，几乎没有重要的规定来界定公民（包括记者）接近政府控制的信息的权利。3）美国现代国家管理职能的增加，尤其是在罗斯福新政后。但是，受“二战”中保密政策的影响，政府不愿意公开记录。正如美国新闻史学家莫特所说：“‘二战’中有一种保守机密的狂热，这在公共服务领域培育出了一种氛围，即不愿意放弃以‘公共利益’为名义而保守政府信息的行政权力，同时，公共服务领域倾向于从这样的立场来看待问题，那就是能从多大程度上来掩盖信息而不是有多少必要性来保密信息。”^[2]正是在这种环境中，库柏以及其他人一起为知情权大声疾呼。

“二战”期间，美国政府对新闻界施加了严格的管制。1942年1月15日，美国新闻监察局发布了《美国报刊战时行为准则》，严格规定所有印刷品不得刊登有关军队、飞机、舰船、战时生产、武器、军事设施和天气的不适当的消息。与战争努力密切相关的消息，或者涉及不止一个政府机构的活动的消息，必须通过战时新闻局的新闻处发布。此外，军方新闻检查制度在“二战”中又恢复了。库柏时任美联社总经理，而美联社记者“爱德华·肯尼迪”事件引起了对政府新闻检查制度的争论。爱德华·肯尼迪是美联社西线负责人，是目睹德国投降的16名盟国记者之一。这些记者都保证不在官方规定的时间之前发布消息。肯尼迪因为听说德国电台在美、英、苏政界领导人规定的时间之前已宣布投降消息，便在未经许可的情况下打电话给伦敦，口授了他写好的稿件一部分供发电讯之用。这样，美联社就在欧洲胜利日的前一天发了德国投降的正式报道。但肯尼迪在巴黎的同事指责他犯了“新闻史上最可耻的、故意的和不道德的欺骗行为”。肯尼迪辩护说，他的行为对于抵制一种不需要的政治性新闻检查是必要的。由此引发了对政府新闻检查制度的争论。1956年，库柏发表了《知情权：有关新闻压制以及宣传的罪恶的论说》一书，他在书中揭露了将审查和宣传手段作为公共政策所带来的灾难性后果，要求政府不干涉新闻收集和新闻发布活动。

另一方面，战后公众对了解政府信息的要求变得日益强烈。“二战”中，美国通过原子弹来结束战争的方式，刺激了公众的好奇心，公众想知道原子弹技术到底是什么，以及在动荡的核年代，美国的军事力量到底如何。另外的一些重大事件也吸引了公众的目光：共产党政府在欧洲形成，朝鲜战争升级等，但政府将这些作为机密，越来越加以防范。由于“二战”中的媒介检查制度，政府在处理冲突中对公共关系和宣传的使用以及政府对公民的监视等，都越发引起了公众对政府机密的关注。而1946年国会通过的《行政制度法案》并不能满足公众和媒介接触政府信息的要求。1951年，杜鲁门又颁布了Executive Order，取缔了政府信息的披露，而且第一次允许非军事部门可以给信息加密。这项法令使得所有的联邦机构和部门都能够拒绝透露信息。杜鲁门说这是为了保障美国在海外的利益，因为国家安全遭到了那些披露军事防范措施的新闻报道的威胁。对此，媒介表示了极大的不满^[3]。

基于以上原因，媒介积极参与到争取知情权的运动中来。

二、美国新闻媒介与知情权的发展进程

从很大程度上来说，知情权斗争是否取得成果要看是否通过了有利于知情权的法律。因为只有有了法律支持，才有可能实践这一权利。在美国，自从20世纪50年代起，州政府和联邦政府通过了法律来界定公众可以接近信息。从70年代到80年代早期可以称为接近信息的黄金时代。

美国社会提出获取公共政策信息的要求可以追溯到20世纪30年代晚期，是随着政府机构的日益庞大和权力的上涨而提出的。美国涉及公民接触信息的法律主要有1789年的《档案管理条例》（Housekeeping Statute）、1946年的《行政制度法案》（The Administrative Procedures Act），以及1958年的美国联邦的《信息自由法案》（Freedom－of－Information Law）。1789年的《档案管理条例》规定，政府机构的负责人有权决定本部门文件的管理、使用和典藏办法。1946年的《行政制度法案》规定政府由于正当理由即为了公共利益可以对有关文件保密。1958年的《信息自由法案》对《档案管理条例》的使用作了限制，认为该条例“并未授权政府机构拒绝对公众提供消息或限制公众利用档案”。（李良荣，2003）但莫特认为，这项简单的1958年法案并没有向前迈进很大：“问题是，在特定的情况下，什么才应该在‘为了公众利益’的名义下被保密。”因此，在1966年之前，美国国会通过的各项法律其实是在拒绝公开信息，而不是要求政府机构公开信息。对于记者来说，如果他们对信息的要求被拒绝，他们对此无能为力。

除了新闻媒介，促进知情权斗争在美国不断发展的还包括相关的机构组织和当时发生的一些重大事件。这些机构组织包括“美国律师协会”（American Bar Association）、Freedom of Information Coalition，还有有关媒介的游说人员以及教育官员（educating officials）^[4]。但新闻媒介是争取知情权的重要参与者，媒介发生的很多事件推动了知情权的发展。因为对新闻业来说，信息是它的生命线。政府是公民生活中最大、最重要的机构，政府信息是媒介的主要焦点。

20世纪30年代，对于新闻自由和人民知情权来说，媒介发生的几起案例堪称里程碑。在这些案例中，几家报纸向法院提出起诉，要求根据《第一修正案》和《第十四修正案》，维护在事先不受限制和不受政府或全国各级法院的惩罚性行动威胁的条件下享受言论自由的历史权利。这些案例包括“尼尔诉明尼苏达州案”、“布里奇斯诉加州案”等。在“尼尔诉明尼苏达州案”中，美国最高法院认为，查禁行为比不负责任地攻击政府官员危险更大，因为不管怎样，这些官员都有适当的办法以诽谤罪提出起诉。这一案件捍卫了新闻自由，并将《第一修正案》针对国会法案的保障加以扩大，包括对州一级的行动下禁令。

在20世纪50年代中期到1966年，美国报纸编辑协会、美联社编辑主任协会、广播电视新闻部主任协会和职业新闻工作者协会都参与到信息公开运动中来。当时，社会上出现了很多对知情权加以议论的书籍，如Brucker’s Freedom of Information（1949）、Cooper’s the Right to Know（1956）、Wiggins’Freedom or Secrecy（1964），以及Harold Cross’s在1953年出版的书：The People’s Right to Know：Legal Access to Public Records and Proceedings。这些书的作者都是媒介从业人员。Cross当时是美国报纸编辑协会的法律顾问，并任哥伦比亚大学的媒介法教授。他这本书被作为美国报纸编辑协会的法律决策参考，对立法提供了基础，书中的很多观点被广泛引用。Cross在书中写到：“公众事务就是公众的事情。人们有知的权利。信息自由是他们正当的传统。没有信息自由，民主社会的公民就只能更换他们的国王了。”“信息自由正是宪法第一修正案所意图保护的诸多其他自由的基础。”^[5]这本书在全国引起了关注，和上边说到的其他书一起，导致了国会听证会，并最终在1966年通过了《信息自由法案》。

正是在前面1946年的《行政制度法案》和1958年《信息自由法案》的铺垫下，要求公开政府信息的压力不断增加。终于，在1966年，国会通过了《信息自由法案》（The Freedom of Information Act）。这一法案要求各机构证明他们在拒绝透露记录时是有正当理由的。同时，《信息自由法案》还规定了9种例外情况，在这9种情况下，各机构可以合法地拒绝透露记录。1966年的《信息自由法案》通过后的开始几年中并没有很好地被执行，政府机构不愿意遵守这项法案，它们广泛地引用对例外情况的论述来证明拒绝透露文件是合理的。

之后发生的和媒介相关的“五角大楼案”和“水门事件”推动了对《信息自由法案》的修改补充。

1971年6月13日，《纽约时报》开始刊登美国国防部列为绝密的文件《美国的越南战争政策制定过程史》。司法部长米切尔要求《纽约时报》停止连载，遭到了拒绝。后来，在法官发布的临时约束令下，《纽约时报》发表第三部分后停载。之后，纽约的上诉法院推翻了这项临时约束令，此时，《华盛顿邮报》也开始刊登这方面的连载。这两起案件于6月25日被提交给最高法院，最高法院以5票对4票的不利表决，继续维持临时性的事先约束。这一情况使代表报界的律师们以政府无法证明本案涉及国家安全为根据，最终以6票对3票的法院即决判决，重新打赢了这场官司。判决是根据“尼尔诉明尼苏达州案”以及两项关于新闻出版自由的为期较近的裁决做出的。在本案件中采取支持立场的两名法官认为，新闻出版自由是绝对的。

之后，媒介披露的“水门事件”表明，尼克松在1972年至1974年为了想保住总统职位而进行了一些非法活动和欺骗行为，那些根据严格的“法治”政纲进入白宫的人竟然滥用了他们的权力、金钱和公众对他们的信任。

这些危机事件有力地推动了人们争取对知情权的努力。在1974年和1976年，国会先后通过了《信息自由法案补充法案》和《阳光普照法案》。《信息自由法案补充法案》中，国会授权法院裁定一项消息是否涉及国家安全，并规定了使公民更容易从政府获得情况的一些措施。1977年的《阳光普照法案》要求联邦政府属下的50多个委员会和机构的会议公开举行，因某种理由可以举行秘密会议，但这些理由须得到该单位的首席法律官员或法律总顾问的认可^[6]。

随着新情况的出现，1966年的《信息自由法案》被不断补充和修改。国会在1996年对此法案又进行了修订，来反映计算机和电子数据库得到广泛应用的现实。《电子信息自由法案》要求政府机构公开电子记录。

1966年《信息自由法案》的目的就是建立起尽可能公开政府记录的普遍理念。法案引用了James Madison的话来说明法案的目的：“知识将永远统治着无知，一个想要自治的民族，必须用知识给予他们的力量来武装自身。一个民众的政府如果没有大众信息或是获取信息的方式，那么政府就处于闹剧或是悲剧的开场中，或这两者兼而有之。”对此，公众和媒介都接受了这一理念。每年向联邦政府提出的有关接近信息的要求大约有600 000条。对于记者来说，这一法案成为他们寻求重要事件答案的重要工具。但是，政府对记者根据这一法案而提出的要求深恶痛绝。政府使用种种理由进行推脱：对查看和复印政府文件索要高额费用，小一点的新闻机构对此根本负担不起；或者推脱说文件已经丢失，或是转移到了其他部门，还会以人员不足为理由拖延回复时间。

三、总结

从以上论述中可以看出，知情权在美国的提出和发展，以及新闻媒介和知情权之间的关系同美国的政治制度、新闻理念密切相关。

美国宪法规定美国政治制度的基本原则之一就是人民主权和限权政府。人民是主权者，权力属于人民，政府的权力来自人民，政府和政府官员应向人民负责。公民权利被看作是美国式民主制度的核心。知情权被认为是公民的重要权利之一，因为公民有监督政府的权利。在一个民主社会里，只有公民被充分告知信息，才能做出智慧的判断和选择，从而进行有效监督。

此外，美国推崇新闻自由。“二战”后，媒介的重建很大程度上是依据Anglo－American的自由模式。美国《宪法第一修正案》规定要保障言论自由和新闻自由。在美国历史上，涉及媒介以及言论和出版自由的案件，很多都是以《宪法第一修正案》为根据而获胜。争取知情权从很大程度上来说就是争取新闻自由。丹尼斯·麦奎尔认为，如果从制度安排和公众利益的角度来看，新闻自由所包含的明确的两点内容是：一是不受政府颁发执照、审查等其他形式的控制，有不受妨碍发布新闻和观点的权利，也不必发布不希望发布的内容；二是公民有同等的权利和责任来自由接受（和接近）新闻、观点、教育和文化（这也就是被称为“传播权”的一部分内容）。麦奎尔还认为，只有以下所说的两类，他们对此的合法利益才能被满足：一是传播者，即那些有公共信息要传递的；二是公民。很明显，知情权所争取的就是这样的新闻自由。

在美国，媒介被认为是“第四种权力”，争取知情权的斗争和媒介本身的利益相关。在现代社会，公民越来越通过媒介报道来了解外部世界，这也就是为什么公众的知情权经常被解释为媒介接近信息和发布的权利。因此，从一定程度上来说，争取公民的知情权有利于媒介接近政府的信息。此外，对于媒介自身来说，一方面，政府是媒介的主要新闻来源，如果新闻来源枯竭，那么发表新闻也就无从谈起。更重要的是，只有接近政府信息，满足公众的信息需求，新闻媒介才能生存和发展下去。因此，新闻媒介从自身利益出发来为争取知情权做努力。

从当时争取知情权的背景看，知情权还被看作是媒介的一种责任。20世纪中期，媒介出现了新变化：媒介的巨大化、垄断化现象日益显著，与大众之间形成了难以逾越的鸿沟，公众利益和媒介自身利益产生了矛盾。新闻媒介的所作所为，包括报刊行使巨大的权力为自己的目的服务等，引起了人们的不满。也正如丹尼斯·麦奎尔所说，关于新闻自由所要求的内容中，存在着几项潜在的冲突，其中一点就是“在传播者想要说的和其他人想要听的之间存在着不平衡”。因此，1947年报刊自由委员会发布了《社会责任论》的报告，“社会责任论”认为应该明确提出公众的自由高于报刊媒介的自由，这在美国新闻界得到了普遍的认同。知情权的斗争就是在这种背景下进行的。在争取知情权的过程中，媒介应明白知情权是属于公众的，知情权对媒介来说是一种责任，一种将公众利益置于媒介自身利益之上，将公众自由看作高于媒介自由的责任。正如在Right to Know，Freedom of Speech and Public Discourse一文中，作者引用了Fink将知情权解释为责任的说法：“第一修正案给予媒介自由刊登新闻的权利，那么公众的知晓权就给予媒介刊登新闻的责任。”因此一些有关媒介伦理的书籍也涉及知情权。

总之，知情权是公民的权利，知情权在美国的发展是一个历史过程，它与美国的政治制度、文化传统等媒介的基本生态环境密切相关。知情权对新闻媒介具有重大意义，它是媒介自身生存和发展的需要，是现代媒介的核心问题。

【注释】

[1]在美国历史上，有关政府信息公开的里程碑事件有：法律和条约的印刷和发行；国家文件的系统保存；机构和部门文件的保存；1860年政府印刷办公室的建立；1895年Foundation of the Depository Library Program免费向图书馆发放政府出版物；1935年成立Federal Register，成为公布经常性政策和机构政策的渠道；1937年Code of Federal Regulations；1946年“政府程序法”，规定了统一的机构条文颁布的程序和机制。参见Freedom of Information in the US Historical Foundation and Current Trends，http://www.utexas.edu/research/tipi/Reports/FOIA-Doty.pdf。

[2]参见The History of Freedom of Information，http://members.optusnet.com.au/～slamble/freedom-of-information.htm。

[3]CBS、《华尔街日报》对此反应激烈，它们谴责这项法令，认为公民对政府信息的知情权受到了严重破坏。杜鲁门的法令颁布后，对文件的机密分类变得广泛，而不仅仅是涉及军事机密。Harold Cross（哥伦比亚大学法律教授，当时是美国报纸编辑协会的顾问）曾说，很多领域都变得非常机密，并把机构的记录描述为“准机密，特权化的信息，通常不能被公众、媒介和法院获取”。How the Freedom of Information Acts Legislative History Debunks the Supreme Courts Central Purpose Doctrin，http://list.msu.edu/cgi-bin/wa?A2=ind0309d＆L=aejmc＆F=＆S=＆P=9218。

[4]参见http://www.naa.org/Presstime/PTArtPage.cfm?AID=1889。

[5]参见Informational Privacy VS Public Access to Governmental Records，http://www.cas.okstate.edu/jb/faculty/senat/jb3163/infoprivacy.html。

[6]李道揆：《美国政府和美国政治》，商务印书馆，1999年，第144页。