媒介规制的特点和原则

二、媒介规制的特点和原则

对于公共产品来说，一个重要的概念就是政府的公共规制。从规制对象的角度，政府的公共规制可以分为经济性规制和社会性规制，简单地说，对经济性活动进行的规制就是经济性规制，对社会性也即非经济性活动进行的规制就是社会性规制。在媒介市场上，经济性规制更适用于商业媒体，社会性规制更适用于公共媒体。

社会性规制的过程主要包含三个要素：规制者——政府及其职能部门；被规制者——企业或个人；规制依据——法律和法规。政府对市场进行规制必须要以法律、法规为基础，法规制定的程序以及内容决定了规制这一职能能否实现有效运行，因此，规制立法是规制过程的核心环节。政府对媒介的公共规制可以通过对公共广播电视特许经营权的政策形成过程得以体现。在欧洲，公共广播电视机构通过契约方式与议会或政府授权下的规制部门签订协议合同，通过法律框架保障公共广播电视机构的特许经营权的同时，严格规定其必须履行的义务，通过绩效考核制定新一轮的媒介特许计划，既保证了公共广播电视的资金来源，也规约了公共广播电视的努力方向。这其中，渗透了政治、经济、法律、社会、文化、专业等因素的压力和影响，因此如何维护公共利益是媒介规制的关键和平衡点。以荷兰为例，1989年以来，荷兰公共广播电视特许经营权的颁发要经由欧盟的广播电视政策、荷兰全国广播电视政策和公共广播电视政策三个层面的审核，体现了对公共广播电视的社会契约式管理，具体内容如下：^[4]

◆欧盟的广播电视政策

*1989年《电视无国界》

*1994年《布拉格声明》（欧洲委员会）

*1997年《阿姆斯特丹条约之公共电视草案》

*2000年《克拉科声明》（欧洲委员会）

*2001年《关于国家资助公共广播电视的欧盟传播法》

*2005年《基辅声明》（欧洲委员会）

◆荷兰全国广播电视政策

*1989年引入商业广播电视，形成双轨制广播电视格局

*1996年高级委员会《关于资助公共广播电视的声明》

*2000年《传媒特许法案》

*2004年监督委员会《关于新的五年特许政策的第一报告》

◆荷兰公共广播电视政策

*每五年的特许媒介计划：按照监督委员会的规定制订前景和战略

*每五年的绩效合同：按照特许条款与教育文化和科学部签订协议

*每年的媒介计划和预算：发布关于绩效的协议与条款

*每年的绩效合同：每个广播电视部门执行协议情况

*质量认定：外部责任和内部自律情况

*根据第五年的质量认定制订新一轮的媒介特许经营计划

欧美传播学者呼吁在制定媒介公共政策时，要注意从两个维度保护公共利益：一是从关注社会中一些深受政策影响团体的维度，他们可能没有充足的财力支持去代表某种既定利益，比如公用电话的使用者，儿童的电视收看权益，或者是技术变革中的利益受损者。只有从这一维度出发，才能在政策平衡的基础上保证这些重要团体的公众利益不被忽视。二是要把整个社会看成一个荣辱与共的整体，这就要在政策的选择上考虑到经济的外部性、公共物品以及社会与文化因素的综合影响。但是，在现实的政策制定过程中，以上两个维度往往并不被很好地考虑到。尤其是新自由主义政策的推行，把市场看成是降低成本、提高效益的最好手段，认为社会公众的利益已经通过有效的市场竞争得到保护。这样，所谓的公共利益就成了市场效益，而公共产品仅仅被局限在了政府服务范围之内，对于电信这样的稀缺性公共产品，由于其效益可观，则被放置于市场的范畴之中。

当前，在信息全球化的背景下，民族国家政府试图通过重新配置国内资源，达到增加财富和势力的目的。但是，当他们着手大规模的私有化、放松规制和自由化媒介改革，并从传统角色中退出的时候，他们事实上已经在建构全国性的传播发展战略，而这种战略如果没有一个世界水平的传播基础设施的支撑，是不可能有充分的经济增长空间和抵御外来资本和技术的入侵的。而且，这个世界水平的传播基础设施还应该包括非经济的社会议题的公平交易，即公开论坛。现在，媒介市场化改革的主旨是消费服务优先于公共服务，消费者满意优先于民主参与，股东利益优先于公共利益。当把一个国家的传播基础设施移交给自由市场控制时，其结果将是信息的滥用、隐私的侵害和社会信息知沟的加深。尤其是后者，由于没有足够的经济和社会资本，低收入者支配资金的有限性使他们不会受到广告商的青睐，只能成为日益边缘化的信息抛弃者。

总之，市场价值观的最大危害就是颠覆媒介的社会责任或曰公共服务功能。在这种情况下，国家和政府的规制作用不但不能削弱，反而有加强的必要性。而且，有必要通过政策的创新以适应新技术和新媒介发展的需要。在市场化范式盛行的今天，欧洲各国都试图寻找新的制度规则，当然还有新的制度实践，从制度层面解决媒介中的市场力量带来的不负责任的危险。这些危险包括消费主义泛滥情况下的节目同质化；在竞争压力下记者独立精神的妥协；媒介的文化功能和文化价值的丧失；弱势群体和地方利益的受损等。当然，过度地规制会带来另一种形式的媒介垄断，这其中，如何保证公共利益是衡量一个国家和政府媒介规制适中与否的最佳标准。