文化产业的政策体系

第一节　文化产业的政策体系

文化产业政策作为国家政策体系的一部分,同其他政策相比有其共同之处,其政策主体均是代表统治阶级意志的政府,其执行过程中均有较大的强制性。但是作为一种经济政策,特是作为指导文化产业发展的政策,它又具有自身的主客范畴和明显的自身特征,如时代性、民族性等。

一、文化产业政策的内涵

文化产业政策的渊源,可以上溯到200多年前王室对文化活动的庇护政策。那些历史较长的国家如英国、俄罗斯和瑞典等,甚至像美国这样年轻的国家,其文化管理的基本准则,也可以追溯到18世纪末出现的宪法第一修正案。但各国各时期由于经济制度、经济价值观以及经济发展程度的不同,对产业政策作用的机制、目标的理解不同,因而对产业政策的定义也不尽相同。

纵观文化政策在欧洲的发展历史,可以发现在1950～1960年间,文化政策只界定于狭窄的文化概念之内,而很少以经济发展为目的来开拓文化资源(Bassett, 1993)。对于文化资源的经济潜力的忽视,同样被带入了20世纪70～80年代,当时文化政策仍然集中于社会政治领域,而不是经济领域。这一时期以新的城市社会运动为特征,它推动了政府将更多的政治和文化自治权力还于民众。作为这些运动的一部分,当权者开始采用更广泛的“文化”概念,并把文化发展看做是城市政策和政治不可或缺的组成部分。20世纪80年代中期以来,由于强调个人和社区发展中的共同参与性,改善了公共社会生活的质量,从而挖掘出文化政策对城市经济和城市更新的潜在贡献。

基于几个英国城市(包括伦敦、格拉斯哥、伯明翰和纽卡斯尔)的经验,康(Kong)将20世纪80～90年代的文化经济政策分为四个方面。①增加对文化生产所需基础设施的投资,如各种工作室、营销及其他机构,并进行了“文化区”的规划。相应地,还增加了对新技术的支持,例如,将有线电视和录像接到整个流行文化领域。②出台各种标志性开发项目,如在内城地区建造艺术中心、剧院和音乐厅等,同时举办高盈利的文化节目,并往往与当地历史遗迹相联系,以此鼓励文化旅游业。③投资公共艺术和雕塑的建设,以多种方式增加城市公共空间的活力。④加强商业与公共部门的合作,包括开发商、银行、国内和国际公司。

布思(Booth)与博伊尔(Boyle)在1993年指出,文化经济政策就是从经济学的角度来考察文化,“并将经济学方法应用于政策分析、投资、就业、直接与间接收入效应、社会与空间定位,等等”。

弗里思(Frith)在1991年将文化产业政策分为三类:①产业型文化政策,适用于当地文化产品的生产,供应国内消费与出口,如电子类产品(收音机、disc man等)和大众传播媒体;②旅游型文化政策,适用于“那些不单单用于当地消费的文化产品,即消费者是‘进口’的,来体验每个城市独特的‘气氛’”;③装饰性文化政策,适用于“城市美容,帮助城市更具吸引力,不仅对游客来说,还有对那些潜在的居民,或是寻求新的企业区位的投资者和新的白领阶层”。根据1989年Bianchini关于新变化产业政策的定义,还有一种政策手段是“文化民主”型的,即强调所有城市居民在公共社会生活中平等参与的重要性。

基于对历史和现实的考察,综合国内外专家的研究成果,我们认为,文化产业政策是指一国政府为了促进本国的经济发展,根据文化产业发展客观规律,综合运用经济手段、法律手段以及必要的行政手段,调整文化产业关系,维护文化产业运行,促进文化产业发展,达到对社会文化资源的最优配置,重新调整文化产业经济活动的一种政策导向。

二、文化产业政策的要素

从文化产业政策的概念可知,产业政策包括文化产业政策的主体、客体和运行的环境三个要素。

“主体”和“客体”是一对哲学范畴,就其本来的哲学认识论的含义而言,“主体”是指从事活动的能动的人;“客体”则是指人的活动指向的对象,即客观世界(自然和社会)。在政策科学中,我们一般将那些参与政策的制定、执行、评估与监控的人、团体或组织称为政策主体,而将政策所处理的社会问题、所作用的社会成员(目标团体)称为政策客体。

文化产业政策的主体就是文化产业政策制定、执行、评估与监控四个环节的行为承担者。各国情况不同,产业政策主体的构成也有所不同。我国产业政策的主体主要由立法机关、司法机关、行政机关以及政党四个方面组成。

我国的立法机关即人民代表大会,作为我国的最高权力机关,它是我国的文化产业政策制定及立法的主要机关,也是文化产业政策执行和监控的制约机构。司法机关作为文化产业政策主体的构成因素之一,能通过司法审查权和法令解释权对文化产业政策的性质和内容产生影响。行政机关是文化产业政策主体的一个重要组成部分。在我国,中央人民政府以及地方各级人民政府,在文化产业政策过程中的地位和作用是其他任何组织都无法替代的,这主要体现在以下两个方面:首先,国务院以及各级人民政府是文化产业政策的直接制定者;其次,作为权力机关的执行机关,行政机关是产业政策执行的主导机构。此外,政党尤其是执政党是政策主体中的一种核心力量。中国共产党是中国人民的领导核心,它在政策的制定、执行、评估和监控中起着主导作用。中国共产党制定出具有综合指定性和根本性的方针政策,掌握着国家和社会生活总的发展方向,指导着其他各项政策的制定和实施。

文化产业政策的客体即文化产业政策所发生作用的对象,包括产业关系、产业运行和产业发展。文化产业政策是一个复杂的政策体系,具有体系的复杂性,其所调整的范围非常广,覆盖了产业的各个层次。

在微观层次上看,文化产业政策可以通过产业运行政策来调整文化产业内部各企业之间的关系,从而为文化产业的运行创造一个既有公平竞争,又有规模经济效益的充满技术改造、创新意识的良好环境。

在中观层次上看,文化产业政策可以通过产业关系政策来调整一国范围内同一地区或不同地区文化产业之间的关系,从而实现一国文化产业结构的高度化,并建立国内合理的地区分工关系。

在宏观层次上看,文化产业政策又可以通过产业发展政策来调整国际环境下各国文化产业之间的关系,使本国产业走出国门,走向国际,实现产业全球化目标,并促使其在经济全球化的大环境下,最终实现产业的现代化。

所谓政策环境,就是指影响政策产生、存在和发展的一切因素的总和。政策环境包括自然环境和社会环境两个部分。在文化产业政策环境的诸多因素中,社会经济状况、体制和制度条件、国际环境三个因素对文化产业政策的影响最大。社会经济状况或发展水平,是一国或地区的公共决策的最重要的依据。政府要想制定出合理的政策方案,并使它取得预期效果,首要和根本的一条就是从本国或本地的实际情况,尤其是社会经济发展的现实出发,任何超越或落后于社会经济发展水平的政策注定是要失败的。只有根据我国国情,尤其是社会经济发展状况做出正确的估计,才能制定出合理的文化产业政策,最终推动我国文化产业的发展。政策总是在一定经济和文化体制下制定和实施的。在体制的各种类型中,经济体制是制定产业政策的基本依据,对现行产业政策影响最大。不同经济体制及其管理、制定方法和组织形式的完善程度,会导致不同特点的产业政策和政策效果。一国或地区的公共政策不仅受制于国内环境,而且同样受制于国际环境,尤其是当代全球化、市场化和信息化浪潮的出现,使得国际环境因素在一国或地区的政策制定与执行中的地位和作用日益加强。因此,文化产业政策的制定,无时无刻都必须考虑世界经济形势的发展变化,无视国际经济、政治、科技文化的发展趋势的文化产业政策,是注定要失败的。

三、文化产业政策的特征

作为政策体系的一个组成部分,文化产业政策具有政策的共同特征,如客观存在性、权威性、导向性、时效性等。此外,文化产业政策还具有以下特征:

(一)时代性

产业政策的时代性特征主要表现在:文化产业政策的内容、目标和手段必须符合时代特征,适应时代发展的需要,并与不同历史时期产业发展的实际需要相适应。任何国家在不同时代都有不同的文化产业政策。当前,文化产业政策正面临着一系列全新课题:各国(尤其是发展中国家)政府都需要迎接经济全球化的挑战,通过迅速调整本国的产业结构,更好地参与国际分工,在经济全球化过程中趋利避害,提高本国产业的国际竞争力,确保本国的经济安全,这要求文化产业政策必须随时代的发展而与时俱进。所有现象表明,文化产业政策具有鲜明的时代性特征。

(二)民族性

文化产业政策具有民族性,这主要通过以下两个方面体现出来:

第一,各国的文化产业政策都旗帜鲜明地维护自身的民族利益。大量事实证明:产业政策是维护民族利益的工具,不存在与民族经济利益相脱节的产业政策。在日益激烈的国际竞争中处于劣势地位的发展中国家,更应当运用产业政策来维护自身的民族利益。如德国、日本等后发国家在实现赶超目标过程中,对文化产业普遍采用过保护和扶持政策,以期迅速提高其国际竞争力,使之免受国外企业竞争的威胁。

第二,文化产业政策必须同本国的具体国情相适应。文化产业政策的目标、内容和手段,都必须同本国的经济发展阶段相适应。如文化产业结构政策的制定,必须从本国的资源禀赋、经济发展阶段、国际环境出发;文化产业组织政策总要带上本国政治经济体制、市场发育程度、文化传统的烙印。

(三)市场功能弥补性

文化产业政策之所以成为必要,根本在于“纯粹”的市场经济(自由经营)并不存在,市场经济运行中存在着“市场失灵”的可能性。因此,在任何时候、任何国家,政府不参与资源分配是不可能的。产业政策是弥补市场机制缺陷和不足的重要政策,它能有效解决市场的失灵问题,全面提高经济运行的质量。然而,文化产业政策的核心功能在于弥补和纠正文化产业市场的缺陷和失灵,而不是排斥和取代市场功能。这是我们在这里强调文化产业政策的“市场功能弥补性”特征的主要目的。无论任何时候,政府都应当自觉维护市场功能的正常发挥,并集中力量解决市场所不能解决的问题。政府不是万能的,对“市场失灵”的盲目干预,很可能造成比“市场失灵”还要坏的结果。

(四)体系的复杂性和协调性

体系的复杂性是指文化产业政策是一个复杂的政策体系,包含多层次、多方面的内容。在宏观层次上,文化产业政策主要是改善一般的产业环境,如建设基础设施、发展科学技术、加强教育、提高福利等。在中观层次上,文化产业政策主要协调产业结构,如培育新兴产业,扶植战略产业,调整和援助衰退产业。在微观层次上,文化产业政策主要是通过各种形式,调整产业组织,维护市场秩序,保证有效竞争。体系的协调性是指一个有效的产业政策体系本身应该是互相协调的,不仅如此,在经济政策体系中,文化产业政策与其他经济政策之间也是协调一致、互相促进、相辅相成的。

四、文化产业政策的功能

产业政策的功能和作用,集中体现在以下几个方面:

(一)弥补市场失灵的缺陷,有效配置资源

历史经验表明,各国文化产业政策的最普遍作用,就是弥补市场失灵的缺陷。市场机制主要是通过价格机制对社会资源进行配置。充分利用市场机制进行资源配置,让一切经济主体按照市场供求关系变化配置资源,调节产业发展,这固然能提高产业配置效率,促进经济增长方式转变,但市场机制不是万能的。在现实经济生活中,对于提供公共物品的企业和部门,以及存在不完全竞争、垄断和外部经济性的条件下,价格机制并不能对相应的资源实现有效配置,这就是市场机制的局限性,或称市场缺陷。同时,市场机制对其产业配置结构的调节带有短期性和滞后性,不可能从国家长期战略出发,规划和实现一个国家在较长时期内产业的合理发展。因此,仅靠市场机制的作用配置资源,调节产业方向、产业结构、产业规模,不仅会造成资源浪费,而且会偏离政府宏观经济意图,影响国家长期战略目标的实现。

文化产业政策是弥补文化产业市场机制缺陷和不足的重要政策,它能有效解决市场的失灵问题,全面提高经济运行的质量。制定科学合理的文化产业政策,把国家文化产业政策和市场机制结合起来,就能把市场失灵和缺陷所带来的产业效率损失减少至最低程度,引导经济朝既定的高度化目标发展。

(二)实现文化产业超常规发展,缩短赶超时间

经济后进国家不能走发达国家的老路,必须在较短的时间内形成具有竞争能力的生产规模和技术体系。而仅仅依靠市场的自由调节,需要长时期的资金积累过程,无法在短期内达到经济“起飞”所要求的条件。这样,不仅将长期保持差距,甚至很快就会被竞争对手击败。文化产业政策是政府在市场机制基础上更有效地实施“赶超战略”的需要。美国通过实施产业政策,实现了国家经济的腾飞。日、韩仿效美国的做法,以文化产业政策为手段,运用政府的力量推动产业结构的优化,在短短几年的时间里就实现了本国经济的快速发展。

此外,通过有秩序地扩大对外开放、制定和实施出口导向型产业政策,政府可以有效地促进本国产业参与国际分工,从而充分利用后发优势,在技术和管理领域较快地接近国际先进水平。事实证明,由于“后发优势”的存在,发展中国家完全可能通过制定和推行合理的文化产业政策,有重点、有步骤地配置资源,做到有所为、有所不为,实现非均衡性增长,从而实现经济的超常规发展,缩短追赶先进国家所需的时间。

(三)增强本国文化产业的国际竞争力

文化产业政策是当今世界各国更好地参与国际竞争的需要。文化产品的国际竞争力,是建立在本国资源的国际比较优势、骨干企业的生产力水平、技术创新能力和国际市场的开拓能力基础之上的。产业政策是迎接经济全球化的战略需要,它一方面可以利用本国的比较优势,积极地不断形成具有新的比较优势的出口文化产品;另一方面通过对国内“幼稚文化产业”的保护、主导文化产业的扶植,从而提供这些文化产业产品出口的竞争能力。此外,文化产业政策对增强文化企业创新能力和开拓国际市场等都有重要作用。

(四)在经济全球化过程中趋利避害,保障国家的经济安全

这是产业政策在最近十几年间表现出来的全新功能,也是文化产业政策的全新功能。20世纪下半叶,生产力和科技革命的迅速发展,使经济全球化和区域经济一体化成为一股不可阻挡的历史潮流。以高度国际化的市场经济为基础的经济全球化,为各国经济的发展提供了前所未有的机遇,其所带来的最大好处是实现了资源在世界范围内的优化配置,从而极大地促进了各国经济的发展。然而,对于发展中国家来说,经济全球化是一柄双刃剑,它既为发展中国家带来机遇,又使发展中国家面临严峻的挑战。发达国家利用它们在经济上和科技上占有的巨大优势,力图维持历史上形成的不公正、不合理的国际经济秩序,保持经济、贸易、金融、科技等领域的主导权,把持国际经济组织,力图保持发展中国家的依附地位,这一切对发展中国家未来走向经济全球化都是严峻的挑战。因此,在经济全球化过程中,各国政府应当学会以产业政策为武器,尽可能趋利避害,在顺应全球化趋势的同时,为本国民众谋求最大限度的福利。