第一节 行政公文概述
一、行政公文的涵义
行政公文，又称公文。它的特定意义是什么？一直以来，人们众说纷纭，但有一点是无可非议的，它是国家机关、公共部门、企事业单位在处理公务活动中有着法定效力和广泛运用的一种公文。它参与国家事务和社会事务的管理，是行政管理重要的工具。基于此，我们认为：行政公文是政府机关和社会公共组织在行政管理过程中形成的，具有法定效力和规范体式的公务文书，是依法行政和处理公务活动的重要工具。《国家行政机关公文处理办法》第二条规定：“行政机关的公文（包括电报，下同）是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具。”为行政公文做出了明确的界定。
作为行政管理的重要工具，行政公文也在不断地调整、发展、变化，以适应社会的不断发展和改革开放的需要。新中国建立之初，1951年9月29日政务院首次颁布了《公文处理暂行办法》，规定了我国行政公文为七类十二种。1957年国务院秘书厅发布了《关于公文名称和体式的意见》，对部分文种进行了调整。改革开放之初，1981年2月，国务院颁布了《国家行政机关公文处理暂行办法》，将行政公文规定为九类十五种。1987年2月18日国务院颁发《国家行政机关公文处理办法》正式规定公文为十类十五种。1993年11月国务院再次发布《国家行政机关公文处理办法》，把行政公文修订为十二类为十三种。2000年8月24日，国务院发布《国家行政机关公文处理办法》，对前文件再次修订，确定公文为十三种，并规定于2001年1月1日施行。这说明随着社会的不断发展，随着政府机构改革和政府职能的转变，公文也要在规范中不断地发展、变化，才能适应社会发展的需要。
二、行政公文的特点
（一）法定的权威性
行政公文法定的权威性首先主要体现在它的发文主体必须是法定的单位，即依法建立并能以其名义行使权力、承担义务的机构，而不是每一个单位都可以行文的，并且还必须依照法定权限和职能范围行文。其次，具有法定的权威和效力。行政公文一旦发布，对受文对象就具有权威性，这种权威性主要体现在它的强制性和约束力，体现在人们必须按照文件的要求来规范自己的行动，否则就会受到某种制裁。这种权威是国家权力机关通过一定的法律赋予它们的，以保证在某种权限下完成管理的职能。
（二）运作的程序性
许多行政公文，它的制发具有严格的法定程序，如法律、法规，国家重要的决策、决定，必须经过法定的各种程序，如授意、起草、审核、审议、签发等程序，最后还得经过国家各级权力机关正式会议通过，才能发布。这种严格的程序性可以保证各级行政机关依法行文，不越权行文，不违章行文，不滥发文件，而且能有效地制约行政决策的正确性。
（三）体式的规范性
行政公文是以法规的形式来规范公文的文种及文种的格式。国家质量技术监督局1999年12月27日发布的《国家行政机关公文格式》，确定了行政公文的国家标准。这就为行政公文写作提供了严格、规范的公文体式，必须按规范来选择文种，撰写公文格式。这种体式的规范化既维护了行政公文的法律性和权威性，又有利于提高公文的制发和公文处理的效率，也为电子政务的信息化奠定了基础，提高了政府的办事效率。
（四）效力的时效性
行政公文是随着行政机关行政过程和在处理公务活动中产生的，又服务于行政管理活动之中，使行政公文的效力具有很强的时效性。无论是确立法规、决策，还是处理突发事件，解决某些问题，都必须以最快的速度做出决策，贻误了时机，就可能带来很大的损失。所以许多行政公文要说明起止时间、通过时间、实施时间，只有这样才能有效地提高公文的执行效率。
三、行政公文的分类
行政公文的分类，是根据公文文种的不同属性，把它分成不同的类型，以方便公文的运用、认识和处理。为了使用的方便，人们常常从不同的角度把它们分成不同的类型。
（一）按公文制发者看，可分为党内机关公文和国家行政机关公文
党内公文是1996年5月3日中共中央办公厅印发的《中国共产党机关公文处理条例》所规定的十四种公文，它们是：决议、决定、指示、意见、通知、通报、公报、报告、请示、批复、条例、规定、函、会议纪要。
国家行政机关公文是2000年8月24日国务院发布的《国家行政机关公文处理办法》规定的十三种公文。它们是：命令（令）、决定、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、意见、函、会议纪要。
党内机关公文与国家行政机关公文中有九种公文是相同的，它们是：决定、通知、通报、报告、请示、批复、意见、函、会议纪要。如表9-1所示。
表9-1 行政机关和党的机关公文种类对照表
带*号的公文是行政机关和党的机关都使用的文种。
（二）按行文方向，可分为下行公文、上行公文、平行公文
下行公文是上级机关向隶属的下级机关发给的各种公文，如：命令（令）、决定、通告、通知、通报、批复等，在行政公文中占多数；上行公文是下级机关向上级机关发给的公文，如报告、请示、部分意见等；平行公文，是平行机关或不相隶属机关之间的公文，如函。
（三）按公文的涉密情况，分普通公文、秘密公文
普通公文，指不涉及保密，可向广大人民群众、国内外公布或机关系统内部发布的公文。
秘密公文，指凡是内容涉及国家机密，在一定时间内要限制阅读范围的公文。按国家保密法规定，秘密公文分为：秘密文、机密文、绝密文三类，要在文件中标明，并限制保密时间和阅读范围，并由专人送达、处理、保管。
（四）按紧急程度，可分为平件公文、急件公文和特急件公文
平件公文，又称常规公文，指按常规时间正常运转的公文，没有时间的紧急要求，但公文具有时效性，也不容许拖延不办。
急件公文，这类公文由于时间紧急，常常标有“急件”要求，需要尽快送达处理。
特急公文，是比急件公文更紧急的公文，必须按照要求，以最快速度处理完毕。紧急公文都必须派专人送达、督办。
（五）按公文的来源，可分为收文与发文
收文，是指本机关收到的来自各方面的公文，如下级机关的、上级机关的、平行机关和不相隶属机关的公文，这往往是构成机关公文的主体。
发文，是指本机关制发的公文，包括向上级领导机关制发的上行文，给下级机关制发的下行文，给平行机关和不相隶属机关印发的平行文等。
（六）按公文的性质、用途，可分为四类
指挥性公文。如：命令（令）、决定、批复等。
知照性公文。如：公告、通告、通知、通报等。
报请性公文。如：报告、请示、议案等。
商洽性公文。如：函等。
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