破除城乡二元体制

四川省成都市人力资源和社会保障局 张小江

近十年来，成都市紧紧围绕保障城乡群众“老有所养，病有所医”目标，按照“先按人员身份分类建立社会保险制度、实现城乡全覆盖，然后逐步消除制度碎片、实现城乡一体化社会保险体系”的思路，着力破除城乡二元体制，努力构建城乡一体、公平、普惠、共享的社会保险制度体系，通过不断创新体制机制，深化完善政策制度，基本消除附着在户籍上的社保差异，全面实现城乡居民养老保险、城乡居民基本医疗保险、城乡大病互助补充医疗保险、农民工与城镇职工社会保险、城乡居民门诊统筹“五个一体化”，在全市构建起城乡一体的城镇职工基本养老保险和城乡居民养老保险、城镇职工基本医疗保险和城乡居民基本医疗保险“2+2”的两大制度体系。截至2012年末，全市城乡养老保险参保712．4万人，其中城镇职工基本养老保险参保442．4万人覆盖率达到86%，城乡居民养老保险参保270万人覆盖率突破70%；城乡基本医疗保险参保1180．9万人，其中城镇职工基本医疗保险参保477万人覆盖率达到99%，城乡居民基本医疗参保703．9万人覆盖率达到98%；百万城镇企业退休职工月人均养老金达到1388元，68万城乡居民领取养老保险月人均养老金达到283元；城镇职工和城乡居民基本医疗保险统筹基金政策范围内支付比例分别达到85%和73%，加上大病互助补充医疗保险，城镇职工和城乡居民参保人员，每人每年住院医疗费最高报销额度分别达到58．3万元、52．5万元。

1．加快弥补制度缺失、构建覆盖城乡的社会保险体系

加快弥补制度缺失、构建覆盖城乡的社会保险体系，是建设公平、普惠、可持续社会保障制度的坚实基础。成都市按照“制度构架城乡一体，待遇标准城乡衔接”的思路，着力弥补涉及农民工、征地农民和农村居民的社会保险制度缺失，努力构建覆盖全体市民的社会保险制度体系。

（1）全域实施农民工综合社会保险制度。2003年1月，按照“低费率、广覆盖、多保障”原则，出台政府令在全国率先全面实施农民工综合社会保险，通过不断调整完善政策，参保农民工在缴费标准保持不变的情况下，社会保险待遇扩大到了老年补贴、住院医保和门诊、工伤补偿、生育、失业补贴6项，至2011年4月综合保险并轨城镇职工社会保险参保农民工已达142万人。

（2）全域实施被征地农民社会保险制度。2004年，按照“先保后征，应保尽保”原则，将被征地农民全部纳入城镇职工社保体系。对2004年1月1日以后的新征地农民共61．7万人，实施“鼓励再就业、土地换保障”政策，由征地部门按不同年龄段一次性为其缴纳城镇职工的养老医疗社会保险费。对1991年1月1日至2003年12月31日期间过去“货币化安置”的32．6万已征地农民，实施“退费进社保、政府给补贴”政策，市县两级财政先后注入补贴资金50亿元将其纳入城镇职工养老医疗保险。39．4万名征地农民养老保险待遇从2005年起实现与企业退休人员同步调整，目前养老金平均水平为每月913元。

（3）全域实施城乡居民养老保险制度。2007年1月，启动新型农村社会养老保险试点。2008年，妥善解决未纳入养老保险制度安排的原城镇集体企业职工、返城下乡知青和城镇老年居民等人员的养老保障问题。2008年10月，调整新型农村社会养老保险政策并全域实施，同时，结合农村产权制度改革，建立利用耕地保护基金补贴农民参保缴费制度，参保农民按规定享受的耕保基金90%直接用于缴纳城乡居民养老保险费，使农民缴费负担降低1/2左右，每年地方财政刚性投入达26亿元。

（4）全域实施城乡居民基本医疗保险制度。2004年，按照“分类指导，分类扶持”原则，在全国率先全域成都全面推行新型农村合作医疗。2005年，按照“政府组织、互助自愿、以收定支”原则，全面实施少儿住院医疗互助金制度。2007年1月，按照“个人缴费，政府补贴，保大病保住院”原则，全面实施城镇居民基本医疗保险。同年9月，全面启动高校大学生基本医疗保险，并将少儿住院医疗互助金制度并入城镇居民基本医疗保险。

（5）全域实施生育保险制度。2006年，按照“市级统筹，分级管理”原则，全面实施城镇职工生育保险制度，覆盖范围由企业扩大到所有用人单位及其职工和自由职业者、灵活就业人员。2010年，实施市级统筹的城乡居民生育保险制度，整体提高城乡居民生育保障水平。

2．努力消除制度碎片、构建城乡一体的社会保险体系

努力消除制度碎片、构建城乡一体的社会保险体系，是建设公平、普惠、可持续社会保障制度的重要手段。成都市在全面实现社会保险制度覆盖全市户籍人口和常住人口的基础上，按照公平、普惠、共享的社会价值理念，从不断缩小社会保障制度在城乡之间、群体之间的差距和不公平性着手，努力消除社会保险制度碎片，探索建立城乡一体化社会保险体系，推进城乡基本社会保障均等化，以2012年实现“全民享有医保，全民享有养老”为目标，加快全面实现全体市民公平享有社会保障的进程。

（1）实施城乡居民一体化养老保险制度。2010年，成都市将新型农村社会养老保险和城镇老年居民养老保障制度有机整合，在全国率先全面实施城乡居民一体化养老保险制度，既补“入口”又补“出口”，实现了缴费基数、缴费费率、待遇标准“三统一”。2011年，全面实施城乡老年低保对象免费参保按月领取基础养老金政策，使全市60周岁及以上城乡低保对象平等享有了基本养老待遇，消除了附着在户籍上的城乡老年低保对象社保差异。

（2）实施城乡居民一体化医疗保险制度。2009年，将新型农村合作医疗、城镇居民和高校大学生基本医疗保险整合并轨，在全国率先全面实施城乡居民一体化基本医疗保险制度，实现了筹资标准城乡一致、参保补助城乡统一、待遇水平城乡均等。逐年提高城乡居民参保补贴标准，目前已达到每人每年260元、财政年投入补助15亿元，其中城乡低保对象、重度残疾人、困难家庭等特殊群体由政府全额资助参保。

（3）实施城乡居民一体化门诊统筹制度。2011年7月，在全国率先全面实施城乡居民基本医疗保险“全覆盖、可选择”门诊统筹制度，参保群众在全市任何一家定点医疗机构发生的符合政策规定的门诊费用纳入统筹报销，推进了解决“看病难”和医保制度改革向纵深发展。

（4）实施城乡一体化补充医疗保险制度。2010年，成都市将原有的三种城镇职工补充医疗保险合并，实施城镇职工与城乡居民一体化大病医疗互助补充保险制度，城镇职工基本医疗保险447万参保人员在不增加个人和用人单位缴费的前提下，每人每年最高报销40万元，城乡居民自愿参保每人年缴费244元即可享受同等待遇，部分群众“因病致贫、因病返贫”问题有效解决。

（5）实施农民工与城镇职工一体化社会保险制度。2011年，政府统筹调剂8．7亿元补足百万农民工养老保险个人账户和省级统筹基金，在全国率先实施农民工综合社会保险并轨接续城镇职工五项社会保险，实现了百万农民工与城镇职工社保一体化，全域成都社保待遇城乡劳动者公平同等，成都的农民工已经是强制要求用工企业为其参加城镇职工的五项社保。

（6）实施城乡一体化失业保险制度。2011年，在全域成都范围实施户籍制度改革，实现城乡居民统一户籍和自由迁徙，在此基础上，在全国率先统一用人单位失业保险标准，成都市劳动者不分城乡、户籍身份，实现了参保范围、缴费标准和待遇水平“三统一”。

3．不断提升社保经办能力、构建城乡均等的公共服务体系

不断提升社保经办能力、构建城乡均等的公共服务体系，是建设公平、普惠、可持续社会保障制度的重要支撑。成都市基于服务型政府建设，坚持政事分开、统一管理和公共性原则，努力推进社会保障公共资源整合，打造城乡统一的、高效的、信息化的社会保障公共服务体系，不断提升社会保险经办服务能力和水平。

（1）建立城乡一体社会保险管理体制。继2006年将新型农村合作医疗管办职能整体划转原劳动保障部门后，2007年市县两级政府将医疗、工伤、生育保险经办机构与社保局分离，分别与新型农村合作医疗服务中心合并成立医保局，形成了人社部门统一管理、相关部门各司其职的城乡医疗、工伤、生育保险经办体系。

（2）完善城乡一体社会保险运行机制。按照“全市统筹、一体化建设”思路，政府财政累计投入1．5亿元不断优化改造社会保险信息系统，实现了社保业务企业网上经办、应用数据大集中、经办服务“同城化”，城镇社保“五险合一”征缴，城镇职工基本养老保险省级统筹，工伤、失业和生育保险市级统筹，城乡医保市级统筹、全域结算，同时基本完成基层就业社保公共服务平台标准化建设，城乡居民不出乡镇街道和社区即可查询社保信息和办理社保手续。

（3）探索医疗保险经办管理改革。2011年，成都市开展“管办分离”政策研究，目前，已启动参保500万人的城乡大病互助补充保险委托商业保险公司经办工作；建立并完善医保服务和经办评价体系，完成了引入第三方评价机制的研究和制度设计，已始全面推开。还有今年将发放500万张搭载金融功能的全国统一标准的社会保障卡，更好提升公共服务水平。

成都破除城乡二元体制，走向公平、普惠、共享的全民社保的创新实践，总结经验就是三句话：先行制度安排、加大财政投入、统筹城乡体系。