检察机关基层基础工作调研报告

在基层基础建设取得明显成效的同时必须看到，检察机关还存在整体素质有待提高，机构设置有待完善，执法办案力量短缺，部分基层院人才流失，经费保障机制仍需完善等实际问题，特别是新刑诉法的贯彻实施，对检察人员执法理念、执法方式和行为规范等提出了新的挑战。

为进一步加强检察机关科学发展基础，我们采取召开座谈会、实地调研等方式，对湖南省检察机关基层基础工作情况进行了全面调查，深入一线听取基层院领导和检察干警的有关情况，实地查看办公办案现场，对相关数据和案例进行实证分析，征求地方党委、人大、政府的意见和建议。现将有关情况报告如下：

一、基层基础工作总体情况

湖南省共有130个县级检察院（其中8个派出检察院），14个市州检察院。截至2011年底，全省检察机关共有编制10497个，实有检察人员9704名，其中检察官6738名。本届以来，省人民检察院坚持把基层基础工作摆在战略性和现实性的重要地位，思想政治建设、专业素质建设和执法保障建设均取得了新的进步。特别是省院出台《基层检察院建设综合分类考核办法》，突出强化了不同地域类型、不同经济发展水平的县市区检察机关在同一类属中的工作可比性与考核科学性。坚持“抓两头、促中间”，每年动态确定示范院和重点联系院，实行省院领导挂点、业务部门对口指导、先进院结对帮扶等措施，推进全省基层院建设的协调发展。

（一）思想政治建设成效明显

从2008年开始，以中央政法委统一部署的“大学习、大讨论”为开端，深入开展了“学习实践科学发展观”、“恪守检察职业道德、促进公正廉洁执法”、“反特权思想、反霸道作风”和“发扬传统、坚定信念、执法为民”等不断深化的主题教育活动。并坚持主题教育与党建工作相结合，以党建带队建，深入开展创学习型党组织和争先创优；主题教育与创建文明单位和职业道德建设相结合，着力培植“忠诚、公正、清廉、文明”的核心价值观；主题教育与自身反腐倡廉相结合，层层落实“一岗双责”和廉洁自律责任。2008年以来，全省基层院有90个集体和255名干警受到省级以上奖励和表彰，有145人被县级以上党委授予优秀共产党员称号，其中有7名检察官被评为“全国政法单位优秀共产党员”，有133个检察院分别被省、市、县评为双文明单位， 2个检察院分别被评为“全国政法系统先进基层党组织”和“全国文明建设先进单位”。

（二）专业化建设深入推进

完善补员和遴选检察人员制度。通过全省统考，录用检察人员1003名，上级检察院面向下级检察院公开遴选工作人员422名，公开选调符合法定条件的工作人员216名。省院以联合办学等方式开展高学历教育，先后与湖南师范大学等高校举办法律硕士专业学位研究生班4期，共培养研究生105人。至2011年底，全省在职培养硕士研究生473人，博士研究生8人；全省检察机关具有本科以上学历人员占74．89％，具有硕士以上学位人员占5．06％，比2007年分别上升了6．66％和2．31％；按照分级分类培训模式，分别组织开展领导素能培训、任职资格培训、专项业务培训共1．85万人次。各级院结合重点、热点、难点问题，采取案例剖析、检察官和律师辩论赛、优秀案件评选和案件评查等形式，广泛开展岗位练兵，加强检察理论研究，培植理性、平和、文明、规范的执法理念。

新刑诉法颁布后，全省检察机关共举行新刑诉法专题讲座145次，检委会集体学习148次，部门集体学习510次，撰写学习心得体会3216篇，学习覆盖率达到全省检察干警总数的99．5％。广大检察干警从推进法治文明进步的高度深刻认识实施新刑诉法的必要性和重要性，增强了以实际行动推进法治湖南建设的责任感和使命感，进一步端正执法理念、改进执法方式、规范执法行为、强化根治执法顽症的信心和决心。

（三）科学化管理进一步加强

坚持把强化自身监督放到与强化法律监督同等重要的位置。一是以执法规范建设强化管理。在全省推广了安化县院“精细化”管理经验和益阳市检察院“双向制约”机制探索。针对群众反映强烈的问题，省院相继出台了《关于职务犯罪案件异地羁押的有关规定》、《关于执行〈人民检察院扣押、冻结款物工作规定〉实施细则》等一系列规范性文件。二是以执法质量考评强化管理。把法律、法规和最高人民检察院规范性文件要求的100多个执法环节的规范化要求列入执法质量考评范围，对执法过错的认定和考评做了明确要求。三是以经常性的检务督察强化管理。采取明察暗访和个案督察的方式开展日常督察，及时解决影响公正执法的关键环节和问题易发、多发部位中一些带普遍性、倾向性的问题。省检察院直接督察个案103件，其中纠正办案瑕疵和处理错误案件72件，针对发现的问题发出书面督察意见51份，提出整改意见130余条。开展“百万案件评查”活动，纠正不规范执法行为，共评查案件2333件。

（四）基层检察改革措施全面落实

如讯问职务犯罪嫌疑人同步录音录像制度，正按照高检院的要求全面推进；查办职务犯罪案件立案报备和撤案报批制度全面实施；株洲院开展人民监督员选任方式改革试点取得的经验，为高检院肯定；职务犯罪案件审查逮捕权上提一级改革全面实行；“两个证据规定”得到全面贯彻实施，加强了对死刑案件的审查、出庭和监督工作；量刑建议改革取得明显成效，全省量刑建议采纳率达到83．2％；附条件不起诉改革正在试点；省院会同省高法联合制定《检察长列席审判委员会会议实施意见》，重点加强了对缓刑适用、无罪判决、立功自首情节认定等检法分歧严重案件和部分民事行政抗诉案件的列席工作；省院制定实施《湖南省检察机关刑事被害人救助工作暂行办法》；报请省委政法委协同省公、检、法、司联合下发《关于实行刑事和解办理轻微刑事案件的若干意见》。全省检察环节适用和解办理轻微刑事案件9169件，得到了社会各界的普遍认同。检务保障改革力度加大。基层院最低公用经费标准得到了预算保障，2011年中央和省级财政转移支付达到3．21亿元，比2008年增长2．4倍。科技强检步伐明显提速，投资1．2亿元建成全省检察专线网和局域网，办公办案装备大幅改善。基础设施建设快速推进，改建了办案和技术用房，建设经费总投入2．4亿元。

二、基层基础工作问题和困难

湖南省检察机关基层基础工作虽然取得了一定的改进，但与形势发展的要求相比，还存在一些问题和困难，特别是新刑诉法的贯彻实施，检察机关从执法理念、方式、行为、规范等方面面临一系列困难和问题，需要引起高度重视，采取有力措施加以解决。

（一）检察队伍整体素质问题

一是部分检察人员执法思想存在偏差，服务大局、执法为民等意识不强，一些陈旧观念和执法陋习根深蒂固，漠视当事人合法权益，忽视律师的执业权利的现象依然不同程度存在。一些检察人员对“全程录音录像”、“职务犯罪案件逮捕权上提一级”等改革措施认识模糊，行动迟缓，落实不力，给职务犯罪查办工作带来被动。二是有的检察人员对加强自身监督的重要性认识不足，自律不严。越权办案，受利益驱动办案，不严格按照规定程序执法办案，特权思想、霸道作风、以权谋私、以案谋私等问题仍有发生。三是一些检察人员对检察机关的监督职能认识模糊，不善监督、监督不到位的问题仍然突出。有的检察院满足于做好批准逮捕、审查起诉和侦查等“诉讼”工作，而忽视对诉讼活动进行法律监督的法定职责，在工作中重配合协调，轻监督制约，甚至对执法和司法活动中的违法问题熟视无睹，致使一些群众反映强烈的违法现象没有得到依法纠正。

（二）执法办案力量短缺

1．案多人少的矛盾突出

刑事案件的高发态势和执法办案的精细化要求，带来办案力量严重短缺问题，致使一些基层院特别是中心城区和人口大县的基层检察干警普遍超负荷运转。如，长沙属于经济发达地区，流动人口多，办案压力大，但检察院编制仍按常住人口比例确定，案多人少的矛盾尤为突出，公诉部门年人均办案数在130件以上，侦查监督部门年人均办案数在230件以上。益阳市赫山区检察院公诉部门干警8人，平均每人每年办理公诉案件147件。株洲市芦淞区检察院共有公诉干警6人，2011年人均办案143件。工作任务繁重，干警需经常加班加点才能完成。基层检察干警普遍超负荷运转，难以参加系统学习和专门训练，有违司法规律要求，影响检察干警的身心健康、办案质量和效率。

2．部分基层院人员匮乏

由于检察院编制是由地方人事、组织、财政部门统一调控，留编不分、空编不用、编制混用等情况大量存在，一些基层检察院虽有编制，但无法招录急需、紧缺人才。检察官职业素质要求高，任职条件要求严，但工资福利及职务保障却实行与公务员统一的标准，基层检察院检察官职级晋升难，工作压力大，对高素质人才的吸引力下降，高素质人才招不进、留不住，人才流失现象较为普遍。如株洲市检察院2008年以来共选调、招录基层检察干警111人，先后调出86人，调出的人员90％以上为近年来新招干警。郴州市安仁县检察院近年来通过各种途径流失的有22人。益阳市安化县检察院这两年调出18人，人才流失率达39．3％。

（三）经费保障机制仍需完善

1．市州院地方经费保障亟待落实

总体来说，在省委、省人大、省政府、省政协的关心和各职能部门的支持下，全省检察机关公用经费保障得到极大改善，特别是基层检察院的公用经费最低保障标准基本落实。但是对市州检察院的最低公用经费保障标准，缺乏明确规定，部分市州检察院公用经费保障仍留存硬缺口，有的实际上仍与追缴挂钩，极大地困扰了检察工作的正常开展。随着检察改革的深入推进，检察机关办案成本不断增加，公用经费需求也不断增大，而财政预算经费明显不足。办公办案尤其是侦查装备落后、严重制约检察职能依法正确履行。此外，大要案件查办、刑事被害人救助、举报奖励、职务犯罪预防调查等没有专项经费保障，在一定程度上制约了检察工作的整体推进和有序开展。

2．“两房”建设债务亟待化解

由于在“两房”建设过程中，建设资金的主要来源是财政部门返还给检察机关上缴财政的赃款，有的基层院因办案追缴赃款不多而背上沉重的基建债务负担。如，长沙市的4个基层检察院“两房”建设基建欠账共计达3300余万元，其中宁乡县检察院欠账最多，为1500万元。益阳市7个基层检察院基建欠款与扩建办案、技术综合用房资金缺口3168万元，其中大通湖区检察院新建大楼基建欠款200万元，赫山区检察院新建大楼建设资金缺口达708万元，桃江县检察院基建欠款283万元，安化县检察院“两房建设”资金缺口达900万元。

（四）检察管理机制有待加强改进

检察人员分类管理制度尚未建立。出口不畅，基层干警队伍中不适合的人员难以调整出检察队伍。比如长沙市全市基层检察机关不具备检察官法律资格的人员比重较大，共有283人，约占30％，严重影响了检察队伍的专业化程度。张家界市检察院各基层院目前真正处于一线的、具有办案资格的办案人员占总人数的40％左右，其中自侦、公诉、侦监部门的办案人员只占到30％，而较大部分无法办案的主要是临近退休的、因健康等原因无法正常履职的和未取得检察官资格的同志。检察院内设机构和派出基层检察室的性质、职能、设置和办案程序等尚需进一步明确。内设机构设置不科学。一些基层检察院的内设机构因与上级检察机关难以形成一一“对口”，导致人员力量分散、人浮于事，应根据具体情况进行机构设置改革。在内设机构的规格上，同一级别的检察院有高下之分，如区、县一级检察院，区一级的检察内设机构都是“副科级”，而县一级则不是。总之，建立符合检察工作规律和特点的管理体系还是个长期的探索过程。

（五）新刑诉法实施带来的困难和问题

其主要表现在：

一是职务犯罪侦查工作的矛盾困难增加，面临严峻考验。律师作为辩护人介入侦查阶段，案件证据信息更加透明和公开，同案犯之间的串供更为便利，犯罪嫌疑人之间串供翻供可能成为常态。不得强迫任何人自证其罪的规定增加了讯问突破难度，传统侦查模式面临新的问题和困难。一些犯罪嫌疑人可能增强逃避惩罚的侥幸心理和对抗情绪，增加突破案件的难度，过去“由证到供”的传统侦查模式难以为继。对可能判处无期徒刑、死刑的案件或者其他重大犯罪案件，新刑诉法规定应当对讯问过程进行录音录像，大大增加了检察机关侦查部门和公诉部门工作量和工作压力。此外，如何建立畅通、保密、有效的技术侦查措施，完善检察机关与公安、国安机关的协调配合机制也是严重挑战。

二是检察机关诉讼参与者和审前程序掌控者的双重角色带来检察官客观义务新的挑战，审查逮捕、审查起诉面临“前挤后压”“多重倒逼”的境地。审查逮捕方式的变化对检察机关客观义务提出了更高要求，非法证据排除面对内外部矛盾压力的重重倒逼，亟需统一思想认识，完善配套机制。如何尽快建立有效的羁押必要性审查机制将是一项硬任务，也将是舆情的重要关注点。刑事和解工作需要规范和改进，未成年人刑事案件诉讼程序将加剧检察资源趋紧的压力。

三是出庭公诉将面临任务垂直攀升、难度层层叠加的情况。出席法庭支持公诉由传统的指控之诉发展成为指控之诉、证据合法性之诉和量刑之诉的统一，对公诉队伍的专业化要求和公诉人员的素质提出了新挑战。关键证人出庭推动庭审实质化，控辩双方的对抗程度增加。公检法三家对证明标准的“已排除合理怀疑”的规定存在认识分歧，可能在新刑诉法实施后的一段时间内造成因证据不足无罪判决的案件数量上升，导致执法风险增加。简易程序要求公诉人出庭和二审开庭范围的扩大将加剧检察执法力量不足的问题。

四是诉讼监督职能的强化带来了更多的压力和考验，检察资源将进一步趋紧。新刑诉法将刑事执行活动全面纳入法律监督的范围，强化了检察机关对刑罚执行的同步监督，增添了诉讼监督的内容，扩展了法律监督的范围，使检察机关资源面临紧缺的硬压力。检察机关对查封、扣押、冻结侦查措施进行法律监督等规定，给侦查监督工作增加了新的任务。此外，新刑诉法规定司法救济由检察机关行使，将使公检法摩擦系数增加，信访压力增大，给检察机关带来多重矛盾和压力。

三、加强基层基础工作对策措施

（一）牢固树立正确的发展理念和执法理念

以开展“忠诚、为民、公正、廉洁”的政法干警核心价值观教育实践活动为载体，深化社会主义法治理念教育，在全系统深入开展文明行业创建活动，强力推进职业道德建设，培养和树立职业道德标兵，促进“理性、平和、文明、规范”的执法氛围的形成。深入开展职业理想、职业责任、职业道德主题教育，培育基层检察人员的良好职业操守。

（二）深化执法规范化建设

进一步改进检察业务考评体系，构建统一受案、全程管理、动态监督、案后评查、综合考评的案件集中管理机制。完善执法办案程序规则、质量标准等相关业务工作制度。以容易发生问题的执法环节和岗位为重点，全面落实和完善执法工作基本规范。加强执法行为规范、职业道德规范、语言规范、礼仪规范等培训，不断提高检察人员执法办案、言行举止的规范化水平。

（三）加强队伍专业化建设

制定实施检察教育培训规划，加大基层教育培训经费投入力度，分级分类抓好基层检察人员全员培训，对基层业务部门负责人和办案一线检察官开展普遍轮训。重视解决一些基层检察院办案力量不足以及检察官断档问题，继续新增检察机关政法专项编制重点充实基层，重点解决落后地区特别是贫困、边远山区检察官后继无人问题。把好职业准入关，依法招录、遴选、任用人才，注重复合型法律人才引进和政法干警交流。建立健全机构序列和干警职级待遇机制。

（四）加强管理科学化建设

探索符合基层实际的管理模式。以信息化为依托，建立涵盖检察业务、队伍、事务各个方面的科学有效的管理体系。落实和完善检察机关上下级领导体制，完善集立案、审批、查询、监督于一体的办案管理监督系统，逐步实现对执法办案活动的全程、动态、实施监督和管理。建立健全检察官逐级遴选制度，突出加强业务机构，规范和加强派出基层检察室建设，更好发挥其化解社会矛盾、服务人民群众等职能作用。

（五）加强保障现代化建设

积极争取各方面的重视和支持，进一步完善和落实市、县两级检察院公用经费最低保障标准和业务装备配备指导标准，促进解决经费保障不足、科技装备落后等问题。配合政府及职能部门妥善化解基础设施建设债务。以推行电子检务、网上办公办案为重点，推进信息化建设与应用。加强检察经费内部审计，严肃财经纪律，为执法办案提供必要的物质保障。

（六）加强对基层建设的组织领导

坚持精力向基层集中，政策向基层倾斜，完善和落实上级检察院领导联系基层制度，加强对基层检察业务工作的领导和指导，促进基层检察院提高法律监督能力和水平。会同有关部门完善相关政策措施，积极帮助基层解决实际问题，切实减轻基层负担。健全基层建设考核机制，深入开展争创先进基层检察院活动，对工作相对滞后的基层检察院重点帮扶和指导，促进基层建设全面协调发展。

（七）保障新刑诉法的正确贯彻执行

从以下四个方面加强和改进职务犯罪侦查、审查逮捕、审查起诉和诉讼法律监督工作：

1．改进职务犯罪侦查执法方式，解决配套设施和协调机制问题

拓宽收集证据途径，改变传统“以供到证”办案模式，逐步转向“以事立案”、“由证到供”的侦查模式。同步录音录像工作要坚决按照“全部、全面、全程”的要求落实到位，同时加强同步录音录像的后勤保障、配套措施保障和信息化建设，探索关于同步录音录像的录制和审查的高效工作模式。建立检察机关和公安、国安机关在技术侦查工作上的协调配合机制。

2．强化检察官在审查逮捕、审查起诉中的客观公正义务

一是认真落实“职务犯罪案件逮捕权上提一级”改革措施，坚决纠正一些地方存在的怕麻烦、图省事、名义上“上提一级”实际上本级审查的现象。二是尽快建立相关诉讼联系机制。与公安机关就公诉案件的补证责任分配、如何建立对侦查部门办案质量的长效监督制约等机制建立相应的协调配合机制。与法院就有关证据复核、被告人检举立功核实等问题的查证，证人、鉴定人出庭作证保障机制等问题建立相应的协调配合机制。三是探索建立羁押必要性审查程序，建立检察机关内部侦查监督、审查起诉、监所检察等部门的羁押必要性审查职责区分、信息沟通等机制。建立健全羁押必要性审查中检察机关与侦查机关、法院、看守所、辩护人的信息沟通和配合机制。四是规范和改进刑事和解工作，巩固发挥检调对接机制作用。五是提高办理未成年人案件的专业化水平，建立有效的、操作性强的监督考察机制。

3．创新办案机制，多渠道解决出庭公诉任务问题

加强与法院、公安沟通协调，解决对证明标准的“已排除合理怀疑”的统一认识问题，减少无罪判决率，降低执法风险。与法院联合建立程序优化机制，如采取相对集中提讯、相对集中移送审查起诉、相对集中起诉、相对集中开庭等方式，建立快速办理机制，解决简易程序出庭等方面人员力量和案件数量如何匹配的问题。根据新刑诉法要求检察院派员出庭简易程序审理、二审开庭范围的扩大等规定，增加公诉人员的编制，解决人员保障问题。

4．充实诉讼监督机构和人员，完善监督监督工作机制

针对新刑诉法对检察机关监督范围的扩展和监督内容的增加，配齐配强监督机构和人员力量。如根据新刑诉法对检察院要派员出庭监督需要开庭审理的六类减刑、假释案件的规定，增加监所检察人员的编制；根据新刑诉法关于刑罚执行同步监督的有关规定，建立和完善刑罚执行同步监督机制、司法救济监督机制、社区矫正监督机制等；根据新刑诉法关于动态监督的要求，加强信息化建设，建立与相关部门的执法信息共享平台，提高监督工作效率。为诉讼监督提供坚实的组织基础保障。

[1]＊ 本文是2011年8月为省人大常委会听取两院队伍建设情况而进行的专题调研，经省人大常委有关部门审定、修改后，由省人民检察院以书面形式向省人大常委主任会议作专题汇报。