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然环政策对公共政策有重要影响

时间:2022-03-26 理论教育 版权反馈
【摘要】:所谓政策环境是指影响政策产生、存在和发展的一切因素的总和。政策环境是公共政策的生长基础,理解政策环境是认识公共政策的前提。政策环境影响公共政策的问题形成、政策制定、执行、评估和调整等过程。公共政策同其环境应该具有内在的一致性和相容性,政策环境的变迁决定着公共政策的行为周期。公共政策与自然环境有着密切的联系,许多学者早已注意到了这一现象。再次,经济环境会影响公共政策的目标和方向。
政策环境_公共政策

所谓政策环境是指影响政策产生、存在和发展的一切因素的总和。政策环境是公共政策的生长基础,理解政策环境是认识公共政策的前提。政策环境影响公共政策的问题形成、政策制定、执行、评估和调整等过程。公共政策同其环境应该具有内在的一致性和相容性,政策环境的变迁决定着公共政策的行为周期。一个完整的政策过程是:政策环境首先把各种政策要求传导给政策主体,这些要求通过政治体系的内部转换,变成公共政策的方案输出,作用于环境,引起环境的变化,产生新的公共政策安排要求,新的政策安排要求又反馈到政治系统,进一步导致政策输出。就这样,在环境和政策系统的循环往复中,政策源源不断地产生,公共政策过程得以持续进行。

伊斯顿在《政治生活的系统分析》一书中将政策环境分为社会内部环境和社会外部环境两个部分。社会内部环境包括生态系统、生物系统、个人系统以及社会系统;社会外部环境是指某社会本身以外的系统,它们是国际社会的功能部分,或者我们可以将其描述为“超社会”“超系统”环境。[19]在这里我们采用较为容易接受的环境划分方法:将之划分为自然环境和社会环境两大部分。自然环境主要是指一国的地理位置、面积大小、气候条件、山川河流、矿藏资源等。自然环境是人类赖以生存的场所和创造文明的自然前提,对一国的内外政策具有影响或制约作用。社会环境对公共政策的影响和制约更加直接也更加明显,甚至对公共政策起决定作用,包括政治状况、经济社会状况、文化状况、教育状况、法律状况、人口状况、科技状况、国际环境等。

(一)自然环境

自然环境主要是指一国的地理位置、面积大小、气候条件、山川河流、矿藏资源和人种构成等方面。自然环境对人的语言、社会习俗、人的性格等有很大的影响,是一个国家生存与发展的物质基础,也是国家经济建设的立足点和出发点,构成政策系统最稳定的环境,对一国的内外政策具有必然的影响或制约作用。

公共政策与自然环境有着密切的联系,许多学者早已注意到了这一现象。法国历史学家布罗代尔将地理因素看成是影响一个国家历史进程的“长变量”。自然资源状况通常会直接或间接成为公共政策分析者、决策者的考量因素。例如鼓励经济发展、促进消费等政策必须考虑自然的承载力,自然资源的分布情况也会对一个国家的经济发展产生很大的影响,制约公共政策的作用。例如澳大利亚拥有辽阔的草原,政府就把畜牧业的发展作为任务;加拿大森林资源丰富,木材的采伐和加工就占有突出地位;中东的阿联酋、科威特等国家地处沙漠,但有丰富的石油资源,石油的开采和炼制成为国民经济的主要支柱。自然环境状况还影响一个国家的政治制度的内容与形式。可以想象,在传统的山高林密的高原地形国家,实行政治上的直接民主其难度就比通衢的平原地区困难。①

总之,自然环境对公共政策有重要影响。自然环境不仅为社会发展提供了各种可能性,同时也为政策的制定和执行提供了可能。当然必须强调指出的是,自然环境对于公共政策虽然具有很大的影响力,而且其影响力是长期的、永恒的,但是过分夸大自然环境对政策系统的制约作用而忽视政策系统自身的能动作用,则会导致机械唯物主义的“地理环境决定论”。自然环境对于公共政策的制定具有重要影响,但不是决定性影响,也不是不可以改变的。

(二)经济环境

经济环境是一国或地区的公共决策的最重要的依据。政府要想制定出合理的政策方案,并使它取得预期效果,首要的和根本的一条是从本国或本地的实际情况尤其是社会经济发展的现实出发;任何超越或落后于社会经济发展水平的政策最终注定是要失败的。

首先,经济环境是一国或地区的政府政策制定的基本出发点。一个国家或地区的社会经济条件如何?它处于何种发展阶段上?综合实力如何?这是一国或地区政府的公共决策必须首先加以考虑的。

其次,经济环境、经济实力是公共政策制定和实施的基本物质条件。“公共政策的制定、执行、评估、监控等活动都需要消耗一定的人力、物力、财力、信息、权威等资源。这构成了政策系统的运行成本。没有一定的资源投入,就不可能出现有所作为的、产出良好的政策效果。而政策主体系统提取的实际资源不可能是无限的,总要受到经济规模总量、经济实力的限制。”[21]也就是说,国家或地区一定的经济实力是政策制定和实施的基本物质条件,它影响着国家的基本政策倾向和政策实施效率。因此,政策制定必须基于经济实力允许的范围,并在保留一定余地的情况下,对政策过程以经济上的支持,并由此决定了政策的可行性和有效性。否则,如果超越经济实力所及,过多投入财力、物力,出现经济资源中的资本沉积,一旦环境形势有所变化,便难以向新的政策过渡,或在一定程度上排除了政策替代的机会。

再次,经济环境会影响公共政策的目标和方向。[22]在社会生活各个领域里,人们之间在交往过程所发生的各种关系中,经济利益是最为基本的关系。由于人们在自己生活的社会生产中,对生产资料占有的差异,所处的经济地位以及职业、身份、收入、居住区域的不同,首先表现为对经济生活和各种经济条件需求的不同,由此直接决定了人们在社会经济中经济利益的不同及矛盾的发生,进而引发人们在政治、思想、文化生活中利益需求的差别和对立。于是,植根于社会经济关系中的或受其制约的诸多矛盾的存在与解决,便成为大量经济社会政策的启动之源。所以,社会特定经济状况以及它的分配与矛盾关系的调节,是一定历史时期政策体系的目标和大量经济社会政策得以确立的主要依据。

(三)制度或体制环境

政策总是在一定的经济和文化体制或制度下制定和实施的。对于经济发展来说,制度是至关重要的,因为“制度提供了一种经济的刺激结构,随着该结构的演进,它规划了经济朝着增长、停滞或朝衰退变化的方向”[23]经济学家罗纳德·科斯(Ronald Coase)还进一步指出:“没有恰当的制度,任何有意义的市场经济都是不可能的。”[24]

那么,何为制度呢?道格拉斯·C.诺思(Douglass C.North)给制度下的定义是:“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范,它旨在约束追求主体福利最大化或效用最大化的利益的个人行为。”[25]

显然,经济学家是从广义上理解制度——制度是正式或非正式的人类社会运行规则。我们倾向使用“体制”这一术语。所谓体制,是国家机关、企事业单位的机构设置、隶属关系和权责划分等方面的体系和制度的总称。体制或制度为公共政策提供外部组织环境。

体制或制度条件对公共政策系统及其过程的影响主要表现在如下几个方面:

首先,体制在政策制定过程中起着十分重要的作用。显然,体制并非对任何政策建议都能接受。它对于政策形成的制约首先表现在某项政策是否可行;即使具有可行性,并得到确定,其实现过程也受到体制的制约。如下级政府制定的政策是否可行,受体制的制约的一个首要因素就是上级政府所赋予的管理权限。政策的制定机关涉及各个部门、各个层次,它们之间横亘着一条条组织界限,各自所要解决的问题以及关心的利益不同,使得政策制定过程成为一个复杂的利益、权力划分的过程。制定政策的机构不仅为整体经济和社会利益服务,它还有着自身系统的利益要求。于是,各自为政、政出多门便时有发生。各单位内部组织机构之间的关系以及政策在该组织所辖范围中所处的地位和决策程序的科学化程度等,也是影响政策制定的因素。由此可见,要想改变政策的制定过程,就要改变政策制定系统内部的机构设置,就要协调各组织之间的利益,调解在政策问题上发生的冲突。由专家和政府官员制定政策,并与各利益集团进行协商、谈判和讨价还价,已成为西方国家政策形成过程的主要特征。长期以来,我国政策形成过程往往是先由有关的职能部门提出意见,然后由领导决定,其中缺少带有统揽全局的研究和咨询环节,因而政策失误的可能性较大。实践证明,政策失误不是某一个机构或某一个人的问题,根本的还是体制问题。

其次,一项政策的决策,往往是在多个方案中选择的,选择的结果与体制密切相关。作为决策者,必须考虑到政策的执行及其所要达到的预期目标。这就必须考虑到各执行机关与决策机关的关系及它们的管理权限、部门利益等,即体制制约着政策的选择,体制上容纳的可能性决定了政策选择的结果。在现行体制下可行的政策往往容易被选择;相反,与现行体制相抵触的政策往往被搁置。

再次,体制的习惯势力的大小和所占优势的程度,影响着人们对各种社会利益和社会问题的认识和表达以及这些利益和问题得到正确解决的机会。显然,如果代表旧体制的习惯势力占优势,则很难推出改革的新政策。由此可见,政策取向的选择往往正是决定于政策制定机关各种权力关系的结构情况即体制状况。随着民主机制的加强,政策选择问题上的争执和分歧将愈来愈明显,很难制定意见一致的政策,更需要探讨日渐增多的体制对政策选择的制约因素。体制是影响政策选择结果的主要因素之一。如一些西方国家,对政策起制约作用的因素有联邦制、议会程序、联邦法院、政府机关制定政策的政治——行政模式。即使政权更迭,也很难改变行政机构的惰性和过去养成的习惯。体制上的限制和惰性使得政策不可能发生迅速的实质性的变化。一些重大的政策的变革不光是某政党和政府按照自己的意愿和思想做出的选择,而且必须伴随体制上的变革,才有可能实现。

最后,体制制约着政策的执行。如果政出多门、政策上出现不一致,那么政策很难得以真正贯彻。新中国成立以来,党和国家提出许多正确的指导具体工作的方针政策,但由于体制的原因,不少由于缺乏统一的认识,而使其难以得到顺利的实施。体制是否具有贯彻执行某一政策的能力,也直接影响到政策的执行。如20世纪70年代的联邦德国同瑞典同样实施一项积极的劳动力市场政策,瑞典的劳动力管理部门能和雇主、工会以及培训机构建立高效率的联系和协作网,20多年来一直发挥作用。而在联邦德国,这方面的工作却刚开始。当危机来临时,瑞典的劳动部门为40%的劳动力提供了培训和就业机会;而联邦德国虽有相同的计划,提供的机会却从未超过劳动力的1.5%。

政策方案与执行机构的利益是否协调也在很大程度上影响政策的执行。二者利益一致时,政策执行机构的积极性就高,政策执行就会很顺利;相反,政策的推行就会受阻,政策难以落实。如1985年关于科技体制改革的决定中,允许科技人员在完成本职工作和不侵犯本单位技术权益、经济利益的情况下,增加其劳动收入,这是合理的政策。但由于涉及一些单位的利益,有关人员在执行这些政策时往往采取消极态度。

旧体制还制约着新政策的执行。新的重大政策的执行,必须有与之配套的新体制。如我国经济领域中的开放政策的执行,必须有开放的经济体制与之相适应。因为一个开放的体制才能促进我国与世界各国在经济管理、技术、人才等方面进行广泛的交流。相反,若固守过去那种封闭式的体制,各项对外开放政策则难以畅通地贯彻。如我国制定了一系列吸引外资的优惠政策,但有些在现行体制中运行得步履维艰,在有的地方甚至根本实施不了。

(四)政治文化

美国学者阿尔蒙德(G.A.Almond)将政治文化定义为“是一个民族在特定时期流行的一套政治态度、信仰和感情”[26]。而另一位美国学者派伊(L.W.Pye)则将政治文化定义为“赋予政治过程内容和形式的知识、情感和价值观的总和”[27]。在此,我们将政治文化定义为:政治文化是人类政治生活中的主观意识范畴,是人们对有关政治方面的信仰、理论、感情、情绪、评价和态度等历史和现实的总和。政治文化主要包括三个层次:政治意识、政治价值观和政治理想等。

(1)政治意识。政治意识有两种形态,一种是内在的心理形态,一种是外在的文化形态。政治意识的心理形态是其文化形态的基础和内化,政治意识的文化形态是对其心理形态的升华和外化。首先,政治心理是一种潜在的社会力量,它通过一定社会实践主体起作用。人们对政治的态度、情绪、动机等心理态势,直接影响到人们的政治行为。因此,现代社会政策的制定往往十分重视对社会政治心理的了解和分析。一定的社会政治心理状况是一定的社会政治经济形势的晴雨表。占主导地位的社会政治心理,诸如社会情绪、社会思潮、公众的社会舆论等,往往是某种社会变革、政治和经济危机的预兆。这种预兆显示出社会上一定的阶级或统治集团的政治要求和思想倾向,因而是制定政策的一种重要依据。其次,文化形态的政治意识对政策过程直接发生影响的是政治理论和政治意识形态。政治理论是政策的行动指南,政策是在特定的理论指导下做出的,没有理论指导的政策,是没有政治方向的政策。政治意识形态是一定阶级及其政党对政治现实、政治关系、政治发展的认识和理解,集中表达了政治主体的根本利益和愿望。贯彻和维护本阶级、本民族的根本利益和愿望,是任何一个阶级及其政党采取任何一个政治行动的出发点和归宿。因此,反映和表达阶级及其政党根本利益和愿望的政治意识形态就成了政策的价值取向和行动准则

(2)政治价值观。政治价值观是政治意识形态的核心内容,是政治主体对客观存在的政治价值关系和政治价值创造活动等的反映。政治价值观一经形成,就以相对定型的观念模式存在,规范和约束政治主体的政治行为,规定政策实践的指向。政治价值观从不同的方面对政策主体提出各种标准以影响政策。至于哪一种政治价值观能占主导地位,成为政策标准,则由政策主体根据决策过程中的政治情势和所在组织的纪律状况决定。政治价值观对政策的具体影响主要表现在以下三个方面:一是影响政策目标的确定和方案的制定。在政策过程中,政策主体总要以一定的价值观和价值尺度去认识和衡量政策问题,认识要解决的政策问题所面临的各种利害关系,从而形成解决问题的价值取向、政策的目标和方案。由于政治价值观不同,对同一政策问题的解决会形成迥然相异的政策方案。二是影响对政策方案的评价。政策方案的分析和评估,在一定意义上也就是用特定的政治评价标准和价值尺度对政策方案进行价值分析并做出价值判断;评价标准不同,对方案利弊得失的评价也就不同。三是影响方案的选择。政治价值观能影响政策主体对政治价值的创造和选择活动,政策主体对某种方案的政治价值属性持肯定态度,就会选择这一方案;否则,就会放弃该方案。

(3)政治理想。政治理想是政治主体对政治体系、政治活动和政治发展所寄予的希望和对未来的设计。政治理想在政治社会化的作用下转化为政治信仰,成为政治社会的定向因素和精神支柱,从而规定了政策的动机、基本目标、基本方向和指导原则。人们可能将物质福利、安全、民主、自由作为政治理想来加以追求。然而,对于理想社会的实现,是福利平等,还是机会均等却有不同看法,对社会福利的分配方式也产生分歧。例如不同社会对私有财富和公有财产的观念迥异。近一个世纪以来,共产党人开展武装斗争、进行社会主义革命和社会主义建设等一系列重大的政治决策就是在实现人类最美好的社会——消灭私有制、实现人的自由解放共产主义社会的理想目标的指导下做出的。

(五)国际环境

当代世界的全球化、市场化和信息化的趋势对一国或地区的公共政策产生了极为深刻的影响。世界经济一体化及区域化,使得各国或地区在制定经济社会政策时,无时无刻都必须考虑世界经济局势的发展变化;国际组织的存在和作用使得民族国家在某些政策领域丧失了部分的决策权。国际组织似乎承担了一种广泛的道义职责,人们希望它们处理或解决各国之间、甚至各国内部因某种原因而无法解决的问题(如一个贫困国家处于经济困境时,它可能立即请求世界银行或国际货币基金组织帮助);不少发展中国家觉得,只要加入世界贸易组织,国家经济发展就有了保障;国际组织(尤其是政府间组织)能把各国政府要员召集在一起,确定共同国际议题,引起世界舆论重视并使国际社会采取一致行动(1992年,在巴西里约热内卢召开的世界环境保护和发展问题的各国首脑会议便是一例)。国际组织的规章、决议以及国际协定也对各国的政策制定具有明显的制约、甚至决定的作用。联合国宪章、联合国安理会的决议可能成为许多国家或地区的政策制定的一个依据,在当代,大多数国家或地区不敢把这些决议、协定当儿戏。加入关贸总协定(世贸组织的前身)必须遵守其“透明条款”;申请世界银行和国际货币基金组织的援助必须符合其“申报规定”;请求国际原子能机构给予技术指导必须受其“检查”的约束。这就使相关国家或地区的经济政策、甚至经济体制受到制约或影响。国际组织还直接或间接地参与一国或地区的公共政策的制定与执行。例如,国际货币基金组织不仅仅监督国际货币体系,而且直接影响各国的公共决策:鼓励巴西等拉美国家制定和实施经济稳定计划;监督东欧各国尤其是波兰的预算制定;研究一些东亚国家在市场化进程中出现的问题,并提出改进建议;批评某些发展中国家的军事政策,要求其削减军火开支……另外,跨国公司对各国的政策尤其是经济政策的制定和执行的影响也日益增强,它们甚至可以左右一些国家的经济命运。

总之,在当代,国际环境成为各国公共决策的一个重要变数,离开国际环境,无视国际经济、政治、科技文化的发展趋势的公共政策,要取得预期结果是不可想象的。

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