创新农村社会治理的路径选择

随着中国社会向现代转型，农村社会中渗入了更多现代性的元素。伴随着农村剩余劳动力的外出务工，城乡流动加速，城市文化渗透于乡村社会，农村作为精神共同体、生活共同体发生了一系列的变化。农村的价值多元化、场域离散性日趋增强，同质、单一、封闭的农村格局被打破，维系乡村秩序运行的伦理道德在发生着不同程度的变异，农村社会的整体性遭到破坏。而改革开放以来的乡政村治模式难以快速跟上农村变迁的步伐，出现了治理模式与治理秩序的多元张力。计划经济时期的管控模式惯性难以适应农民日益突出的价值诉求与权益要求。作为基层自治组织的村委会，由于农民外出务工以及权力来源的制约性等多种原因，自治效果非常有限，村民参与的积极性非常弱。在这种背景下，改革农村治理模式与创新农村社会治理体系成为农村的必然选择。

（一）构建传统秩序、现代性整合与政治整合相结合的综合社会治理格局

农村社会治理的目标是实现农村社会的有序发展。当代中国社会正在由传统社会迈向现代化社会，这是农村社会变迁的必然趋势。在这场变迁过程中，我们应该清醒的认识到，中国特殊的国情与西方发达国家有很大不同。要寻找中国经验并具备对乡村传统秩序的文化自信，从中国独特的农村社会实践中发掘农村社会的运作逻辑，认识到优秀的中国乡村文化在维护基层社会秩序的独特作用。农村社会治理应是传统文化为基础，现代性整合为目标，政治整合为依托的社会治理格局。

多年以来，村民自治制度的有效运行在很大程度上依赖于以传统乡土文化为基础的乡村内生秩序。同时在目前的农村社会治理实践中，我们的学界和政府一直在用一种现代化的社会治理方式嵌入到农村社会中，以期达到对农村社会秩序有效整合的目的。目前的乡政村治一直是要发挥农民的民主意识、权力意识、公民意识，用现代性的民主框架介入到乡村治理构架中。但是从农村社会的基层实践来看，我们的社会运作逻辑中，我们的农村是没有现代性的基础也更缺乏现代制度运作的历史。农村的生产、生活条件离现代化的工业社会相差很远。农民的生产方式和生活方式决定在此基础上的制度结构，本来是马克思主义关于经济基础决定上层建筑的一个常识，但当前国内学术界及政策部门忽视了这个常识性见解所具有的深刻现实意义。如果我们仅仅从现代制度的要求来设计（或改造）农村的各种制度设施，我们可能会适得其反^[12]。改革开放以来，我国农村的治理体系更多体现了国家意志的现代性嵌入。而中国农村的基层生活实践中，传统道德、伦理、习俗一直是存在的。传统从来就是一种现实的力量，它既纪录在历代典籍之中，也活在人们的观念、习俗与行为方式之中，并直接影响着各项制度的实际运作过程，不管这些制度是用什么样的现代名称^[13]。来自西方的现代公民意识与法治相结合的治理制度必须与中国农村的本土文化相结合，才能发挥治理作用。同时城乡二元格局下，农村的生活实践与文化素质离我们要求的来自西方的现代性还相差甚远。现代性的社会治理模式要发挥作用，必须同农民的思维模式与经济发展水平相适应。现代治理体系不是对传统乡土秩序的再造过程，更不是对传统的否定，而是以传统文化作为治理的基础，在此基础上提升村民的文化素质，借鉴先进的现代治理模式。否则一味的推行现代性的治理模式，片面的讲求现代治理制度，只能带来邯郸学步般的后果。

在农村社会治理格局中，政治整合也起着非常重要的作用，政治整合也是国家对农村秩序的政治期待。如果没有国家强制性的影响，传统农业不可能走向现代农业，没有国家意志的主导，农村社会治理也是不可能实现的^[14]。但是随着农村社会的发展，农民价值观日趋多元化、利益诉求日趋明显，在这种背景下，生硬的政治整合已经不能发挥作用。应把政治整合与传统文化以及现代性治理相结合，从农民的行动逻辑出发，从农村的实际出发，满足农民的多种需要，最终把农村社会融入国家治理体系。国家的政治整合既包含任务期待，也包含政治期待。在现代化的治理格局中，国家的责任主要集中在制度供给整合和提供公共服务两个方面。一方面表现为国家必须创设完整的社会规则体系，制订切实的社会政策，维护社会公正；另一方面则要求突出政府在公共服务功能中的责任定位^[15]。在公共服务中推行国家政治理念与政治社会化，把农村社会治理纳入到国家行政治理的政治格局中。农村社会治理的模式中，政府在宏观上掌控未来农村社会治理的总体方向，使其不偏离国家意志，保障国家权威在农村社会甚至整个社会的主导地位。^[16]同时发挥内化于农民头脑中的传统伦理秩序的基础性作用，发挥传统道德、乡土认同作为非正式规范在农民生活体系中的基础性作用。与此同时，在迈向现代性的方向上，逐步引导农民现代性的生成以及对现代制度的认可与遵从，培养农民的现代规则理念与现代“契约”精神。在农村社会治理中，各种因素要综合运用，从农村社会实践的基础与社会秩序的需求出发，既发挥传统的秩序的无形作用，又要注重现代正式规范的有形约束，同时在政府的引导下，完成农村社会治理的政治期待与社会期待。

（二）整合乡村文化，打好农村社会治理的文化基础

社会治理体制应该是以政府管理为基础、多方组织积极参与，综合运用正式的制度与非正式制度（包括文化习俗）等对农村社会的发展秩序进行协调的过程。也是国家整合农村社会资源，推进农村现代化的过程。在这个过程中，政府起一种引导作用，要充分运用农村社会的文化资源，整合乡村的社会资本，村民积极参与。在这个过程中，国家不是从基层淡出，也不是国家行政力量进入到基层农村的每一个末梢，而是发挥正式制度与非正式制度在引导农村社会秩序的积极作用。要淡化政府的行政职能，强化政府的公共服务职能与文化宣传职能。千百年来，中国基层农村社会的传统乡村秩序与乡村文化在维护农村稳定的强大作用值得当代借鉴。文化的约束、习惯的制约、共同价值的信仰，这些对秩序的维持有时比粗暴的管理更有效。

在乡村社会中，共同的价值认同是共同行动的基础，是相互监督与相互约束的内在衡量标准，是秩序共同体的精神内核。在农村社会治理体系要注重保护和发掘传统优秀的乡村文化，赋予其现代秩序价值。文化具有连续性与继承性的特征，任何社会的进步都需要发挥固有的精神资源的作用。在农村社会转型的今天，传统的乡土文化仍具有一定的影响力，要重塑传统文化的精神凝聚力作用。当然不可否认，乡土文化中也有一些不适应现代发展的因素。我们应科学、客观认识传统乡村文化的基础上，继承优秀成分，不断提升其内在价值，发挥传统乡土文化的秩序引领作用。任何一种制度建构要想发挥作用都必须根植于基层实践的运行逻辑，但也要除去琐碎的成分。农村社会治理体系的建构作为一种外在的制度体系和规则系统，必须同农村社会基层相契合，在发掘乡村运行逻辑的基础上，尊重传统乡土文化，在国家与基层的有机互动中形成与农村社会实践的变迁相一致的规则系统。

乡村文化是加强农村社会治理的动力源泉，文化的秩序引领作用使人类行为有序。应整合优势的乡村文化资源，建设乡村公共文化，发展集体主义理念。在具体的社会实践中，应以政府为主导，通过形式多样、积极向上的文化活动，使农民在活动展演与参与中，感受到传统的优秀民俗、淳朴的伦理道德；在文化活动中重温扶老携幼、邻里互助、积极进取的传统文化精神；在参与集体文化活动中，感受爱国敬业、诚信友善的时代精神；通过耳睹目染，使优秀的传统文化能够深入农村居民内心。以社会主义核心价值体系为引领，在各种活动中弘扬传统的优秀文化，同时积极的融入与时代特征一致的先进文化内涵，调动农民创新合作的积极动力，凝聚居民热爱家园、建设家乡的力量，形成全体村民奋发向上、和睦团结的精神纽带。在文化活动中与社会治理实践中重塑农民的互助精神，以消解农村社会发展过程中出现的无序化现象，遏止人与人之间的“功利化”、“原子化”和“疏离化”过度膨胀之势。长期以来，政府只注重送文化下乡，由于外来文化的“嵌入性”特征，先进的文化却很少在农村扎根，相反由于农民居民的受教育程度有限，在农村场域中，近年来一些庸俗文化、低级趣味在农村盛行。在文化传承上，由于我们很少注重挖掘、保护优秀的农村民间文化，更不注重先进文化与优秀民间文化的对接、融合，因而没能很好地培育出具有深厚土壤和根基的新农村文化形式，导致农村公共文化的式微。必须遵从地方性知识，结合乡村文化的现状与农民自身的需求及资源条件，准确定位乡村文化建设的目标，合理有序地推进，促进乡村共同体的文化整合^[17]。从某种角度讲改善抑或重构乡村秩序的任何努力都不可能脱离“乡土中国”熟人社会抑或半熟人社会这一传统历史根基。一些经典的研究也启示我们要加强村庄内部的研究，如杜赞奇认为，现代化的国家政权，如果完全忽视了文化网络中的资源，而企图在文化网络之外建立新的政治体系，其结果不免是徒劳的。因此，对于乡村治理结构的研究与构建，应该侧重自下而上的视角，在注重整体国家权力体系建构的同时，更多地关注乡村社会内部的治理机制，因为这才是乡村治理真正开展的场域所在。^[18]

在乡土性文化遭受现代变迁的情况下，政府应意识到传统乡村文化在维护基层社会秩序的强大作用，运用多种方式鼓励传统文化代代相传，尤其要对原有的乡村民俗、传统伦理道德以合理定位，客观评价传统乡村文化在农村社会治理体系中的积极作用。政府通过多种手段宣传传统文化的有益价值，重塑农村居民对乡村传统的文化自信。通过各种形式弘扬传统美德，发扬传统的优秀精神，保留有益于秩序维持的传统规范。现代文化与传统乡土性文化虽然有所区别，但不是二元对立的，作为农业大国，无论中国现代化的道路走多远，根植于乡土的传统文化一直是中国的精神底色。在现代化的道路上要牢牢把握住特有的乡村根基，在农村现代化变迁中，把乡村优秀的文化元素与现代创新精神要有机融合，把乡土性文化中的伦理道德与现代契约精神相结合。从农民的根本需求出发，从农村发展的历史脉络出发，超越传统与现代、城市与农村二元对立的价值分野，立足于整合农村社会秩序的需求，把农村不断分化的个体用文化的力量整合起来，重建农村社会治理的微观基础。

（三）依法治理、加强农村组织建设与法制宣传

在中国社会面向现代化转型的新时期，为了全面推进国家治理能力和治理体系的现代化，中共中央在2014年十八届中央委员会第四次全体会议上提出了《全面推进依法治国若干重大问题的决定》，以推进中国社会的法治建设。转型期的一个重要特点就是由于规范的不健全导致的各种越轨行为，对于农村而言，依据法律法规进行治理转型是新时代的现实需求。随着经济、文化、社会生活的迅速转型，旧的社会规范失去了作用，而适应新的社会形势的规范尚未完全建立起来，或者建立起来还并没有被人们所接纳，这时容易产生“失序”行为。因此在农村现代化变迁的背景下，农村社会需要加强法治建设，形成农村治理中完备的法律规范体系、高效的法治执行体系。当前农村治理的法律法规呈现出碎片化的状态，虽然有一些地方性法规，但是从调查中可以发现，农村社会治理缺乏统一、系统的法律法规，因此加强农村法治建设，首先要从建构系统的农村社会治理法律法规入手。由于多年旧习惯的惯性作用，农村人情与法理并存、各种规则并行。可以发现，在农民行动、政府治理、群众活动中，法治观念、规则意识十分淡漠，有法不依、知法犯法等现象十分突出。一些领导干部以权代法、以权压法，这种现象给农村治理秩序带来很大的混乱，也引发农村无序行为的增多。应该通过多种形式使农村居民意识到法律是每个公民必须遵守的法律规范，同时也是农村居民维护自身权益的必备武器。在农村社会实践中使法律规则被所有的农民个体所熟知、遵守和运用。实现农村依法治理、构建和谐的农村社会秩序必须改变农村居民无视法律的行为，重塑法律规则的权威性，通过多种社会治理实践打击不遵守法律规则的行为与现象。通过各种载体在农村宣传法律规则，增强农村居民及村干部的法律意识与规则观念。通过多种形式提升农村居民法律素养，培养他们通过法律手段监督他人、监督自我、规范个体行为的能力。

从政府层面，将法治理念运用到农村社会治理的各层次程序中，以法律规则作为农村社会治理的基本准则。社会治理的主体要根据法律的准则加强服务型治理，在治理中要运用法治的方式，从群众的根本需求出发，尊重农民的主体性权益。在农村治理中，要强化对权力的监督，在治理实践中自觉践行依法治理。在民生为本、人人平等的理念下，推动农村社会治理体系创新与社会的公平正义。当前随着农村开放性的增强以及现代化进程的推进，在农村的快速发展中一些地区环境污染问题、拆迁问题、土地征用的补偿问题突出，政府在这些问题的解决上需要创新治理方式，运用法治的思维，尊重农村居民的权益，回应民众的需求。在有关村庄发展的重要问题上，要征询村民意见，倾听民众的权益需求，加强村民对乡村治理参与的权力。在与基层民众互动时，运用法律规则，杜绝强硬的方式，将依法治理嵌入到治理惯习中。

农村由传统到现代的转型是不可逆转的过程，在这场现代性的变迁中，农民的现代理性精神在增长，农村的社会分工日趋复杂，农民行为模式日益多元化。在这种背景下，必须从农民的根本需求出发，建立公平、公正的治理体系。在农村治理的组织架构上，改变村委会单一的组织局面，鼓励农民根据经济生产生活需要建立各种自组织。通过组织参与，既能激发居民的参与精神，也能促进农民规则意识的增长。在现代社会中，参与组织是人的生存方式之一，组织成为国家与个人的中介，通过组织表达个体的权益诉求。通过组织参与可以解决农民行为涣散的问题，促进农民行为的规范性。与此同时农民通过积极参与社会组织，可以同农村社会治理体系相链接。多种社会组织与村委会党政组织一起，通过组织网络的全覆盖，把农民纳入组织管理体系中，改变农民一盘散沙的局面。通过农民积极参与组织活动，激发农民集体参与的动力，培养集体意识与契约精神。在组织参与中，以规则为行为的有效指南，可以有效防范个体越轨行为的发生，从而减少农村无序行为，有效促进农村社会秩序的达成。现代社会需要公民有规则意识、权利意识，通过有效的组织载体，让农民意识到规则的力量，并自觉内化到生活实践中，并成为维持农村基层秩序的基础。

（四）改变治理理念，以促进社会公平、正义为目标

随着农村社会的发展，农村的社会结构与农民的利益需求都发生了变化，新时代的农民权利观念与自由意识进一步彰显。在市场经济的引领下，农民的参与精神与能力都得到进一步的提升。他们比过去更加关注自己的切身利益，也十分计较个人的得失。在权益诉求明显增强、价值观日趋多元化的现实下，过去的“管”“控”模式显然不能适应农村的发展。因此在目前的农村社会治理体制建构中，要发挥农民主体的作用，以公平正义为基础，以民生发展为导向，重视农民个体的生存权和发展权。以政府公共服务为载体，实现农村社会发展资源与机会的合理配置。在城乡二元的发展格局下，目前农村的医疗、教育、养老等公共服务明显落后于城市，在这种状况下，要以创新农村社会治理体制为契机，提高农村的公共服务水平。政府在提供公共服务的过程中，切身关注农民的个体需求，在满足农民需求的服务中，让农民感到组织的力量与政府的关爱与帮助，从而形成对政府的向心力。在对服务的认可中，也形成社区的凝聚力与整合力。在治理体系的建构中，政府要改变治理理念，调整治理策略，变静态的社会治理为动态的社会服务，推进改善农民生活的民生制度体系建设。

在目前的治理体制中，我国基层政府的职能主要是为所辖区域提供公共物品，负责所辖区域经济、教育、科技、文化、卫生等的发展以及局部利益的协调。从总体来看，随着经济的转型与治理的改革，政府的职能在缩减，治理主体趋向于多元化。这对政府的治理能力提出了更高的标准。伴随着农村社会的发展，基层社会的矛盾不断增多，这需要基层政府以健全的制度保障为基础，以政府治理的现代转型为目标，不断提高治理能力。当前随着推进国家治理体系与治理能力现代化的话语提倡，政府的治理角色发生了变化，其不仅是农村社会治理的主导者，更是公共服务的提供者，通过服务型治理实现治理方式的变化与治理角色的转换成为政府治理转型的现实需求。通过政府对公共服务政策的制定以及服务措施的实施，可以充分带动农民积极参与到治理中来，响应政府的决策与号召，积极维护基层秩序，在公共事务中发挥主体作用。基层政府部门要在服务中强调对基层群众的理解与关怀，从促进社会公平正义的角度出发，把基层群众的需要放在服务的第一位，为群众的权益服务。改变过去那种政府工作人员高高在上，与群体疏离化的局面，在治理与服务相融合的过程中，实现服务型治理的转变。在政策、规范的执行中，政府工作人员要自觉尊重每位农民个体的权益，尊重每一位农民的主体性价值，在此理念下，做到使各种利益、资源等公平分配。同时在政府为基层提供服务的过程中，通过各种新媒体形式与基层群众进行沟通、交流，让基层群体说出他们的心声。在交流中，基层工作人员要尊重基层群众的意愿表达。在公共服务中要秉承公平、正义的价值理念，实现农村基层治理向服务型治理、多方参与型治理转变。

【注释】

[1]项继权：《中国农村社区及共同体的转型与重建》，《华中师范大学学报》（人文社会科学版）2009年第3期。

[2]赵霞：《传统乡村文化的秩序危机与价值重建》，《中国农村观察》2011年第3期。

[3]刘涛、王震：《中国乡村治理中“国家—社会”的研究路径——新时期国家介入乡村治理的必要性分析》，《中国农村观察》2007年第5期。

[4]钟涨宝、狄金华：《社会转型与农村社会治理机制创新》，《华中农业大学学报》（社会科学版）2011年第2期。

[5]王思斌：《体制改革中的城市社区建设的理论分析》，《北京大学学报》（哲学社会科学版）2000年第5期。

[6]赵霞：《传统乡村文化的秩序危机与价值重建》，《中国农村观察》2011年第3期。

[7]狄金华、钟涨宝：《中国农村社会管理机制的嬗变——基于整合视角的分析》，《吉林大学社会科学学报》2012年第3期。

[8]刘涛、王震：《中国乡村治理中“国家—社会”的研究路径——新时期国家介入乡村治理的必要性分析》，《中国农村观察》2007年第5期。

[9]于水、杨萍：《“有限主导—合作共治”：未来农村社会治理模式的构想》，《江海学刊》2013年第3期。

[10]吴新叶：《农村社会治理何去何从：整体性治理视角的尝试性解读》，《理论探讨》2013年第2期。

[11]熊烨、凌宁：《乡村治理秩序的困境与重构》，《重庆社会科学》2014年第6期。

[12]贺雪峰：《乡村治理研究的三大主题》，《社会科学战线》2005年第1期。

[13]曹锦清：《黄河边的中国》，上海文艺出版社2000年版，第110页。

[14]刘涛、王震：《中国乡村治理中“国家—社会”的研究路径——新时期国家介入乡村治理的必要性分析》，《中国农村观察》2005年第5期。

[15]吴新叶：《农村社会管理何去何从：整体性治理视角的尝试性解读》，《理论探讨》2013年第2期。

[16]于水、杨萍：《“有限主导—合作共治”：未来农村社会治理模式的构想》，《江海学刊》2013年第3期。

[17]江立华：《乡村文化的衰落与留守儿童的困境》，《江海学刊》2011年第4期。

[18]徐晓全：《当代中国乡村治理结构研究：现状与评析》，《领导科学》2014年第3期。