促进服务业集聚区发展政策创新方向

促进服务业集聚区发展政策创新方向_杭州市服务业集聚区创新发展研究

一、适当调整集聚区认定标准

（一）集聚区类型的调整

根据杭州市现有集聚区认定管理暂行办法，按照集聚业态的不同，现代服务业集聚区可以划分为现代物流业、金融服务业、科技服务业、文化创意产业、信息与软件业、大旅游产业、商贸服务业、中介服务业八类。经过这两年杭州市集聚区的实际认定操作和工作中的经验总结，并且适应杭州市产业发展重点领域（“十二五”规划纲要提出大力扶持发展十大产业）的变化，需认定的集聚区类型和部分现有集聚区类型的名称都需要做一定的调整。具体如表9-3所示：

表9-3　集聚区类型名称调整表

1.更名的集聚区类型

文化创意、旅游休闲、金融服务、电子商务、信息软件、先进装备制造、物联网、生物医药、节能环保、新能源这十大产业，是杭州在“十二五”期间重点发展的领域。为加强发展现代服务业、加快服务业集聚区建设与杭州市推进十大产业工作的衔接，现有“大旅游产业集聚区”可更名为“旅游休闲产业集聚区”，“信息与软件业集聚区”可更名为“信息软件产业集聚区”。

2.取消的集聚区类型

中介服务企业一般规模较小、占用空间不大，较容易在集聚区周边的较小空间生存，而且其服务其他行业属性更为明显，易于与其他行业相伴而生，虽然杭州市已经有一些中介服务特色楼宇，但难以形成以中介服务为主要业态的现代服务业集聚区。截至2012年末认定的32个重点类、培育类现代服务业集聚区中也尚未有中介服务业集聚区。因此，可以考虑取消该类集聚区的认定。

3.增设的集聚区类型

一是电子商务。电子商务是杭州市大力扶持发展的十大产业之一，拥有阿里巴巴、淘宝网、生意宝等一批龙头企业，具有良好的产业发展基础，是长三角区域规划为杭州市定位的“四中心一基地”之一。而且杭州市还是国家电子商务试点城市。

二是商务服务。取消了中介服务业集聚区后，可考虑增设以商务楼宇、高档酒店为载体，包括中介服务、金融、办公、酒店、休闲等业态的综合性商务服务集聚区。前期已有市楼宇办牵头编制了《杭州市区总部企业集聚区建设规划》、总部企业的认定办法，可考虑将总部企业集聚区和现有认定管理办法的中介服务业集聚区一并纳入商务服务集聚区进行统一认定管理。

（二）集聚度指标的调整

集聚区认定管理暂行办法对不同类型集聚区的占地规模、建筑面积、入驻企业数量、经营收入等指标做了一定要求，根据实际认定中发现的问题做调整（见表9-4）。主要调整思路是：

1.减少土地相关指标

现有标准对土地、建筑面积都做了要求，但金融、科技、文化创意、信息软件等大部分服务行业与服务规模直接相关的指标是建筑空间，对用地规模没有特别要求。因此，在建筑面积具备一定规模的前提下，从节约集约使用土地的角度出发不宜过分追求用地规模。

2.与相关文件做衔接

主要是文化创意产业的认定标准。《杭州市文化创意产业园区认定和管理办法》对文化创意产业园的“发展空间规模”做了一定的要求：原则上规划建筑面积不少于6万平方米，且用于发展文创产业的建筑面积占总规划建筑面积的比例大于85%（其他建筑面积可视为用于园区配套设施用房）。

3.结合杭州城市特色

杭州是著名的旅游城市，正经历从旅游城市到城市旅游的变迁，在城市中心有西湖、运河、历史街区等发展城市旅游的重点区域，在这些区域显然无法满足现有标准对旅游休闲产业集聚区“土地开发100万平方米以上”的规定，因此，在调整中不再对土地做要求，而为突出重点增加了“区内有AAA级以上景区”的要求。

表9-4　集聚区类型调整表

续　表

二、完善集聚区管理办法

（一）健全管理体制

按照“属地管理”“市，区、县（市）共建”的原则，进一步加强杭州市服务业集聚区的申报认定、基本建设、经营管理、考核评估等工作的组织机构建设，着力建立由“杭州市—区、县（市）—现代服务业集聚区（街道、管委会或企业）”三级机构组成的层次分明、责任明确的杭州市现代服务业集聚区组织管理体系。

（1）在市一级。市发展和改革委员会牵头负责现代服务业集聚区的规划指导、认定管理和评价考核等工作，协调解决集聚区建设和发展中的重大问题，组织拟订全市服务业集聚区发展政策和体制改革方案，并指导实施。下一步的工作重点是加强市十大办、楼宇办、服务业办等部门之间的职能整合，形成合力；推进市现代服务业集聚区公共服务平台建设，加大对市级集聚区的管理、考核和服务工作。

（2）在区、县（市）一级。各区、县（市），省级以上开发区的服务业主管部门负责推进本区域内的现代服务业集聚区发展工作，并协助市发展和改革委员会、市服务业促进局做好有关管理工作。由于各区、县（市）的机构设置和职能划分不同，服务业集聚区建设及相关工作的管理部门差异较大。要重点做好各区、县（市）服务业管理部门的责任落实，切实发挥各区、县（市）服务业管理部门在集聚区组织管理体系中承上启下的枢纽作用。

（3）在集聚区一级。由集聚区的建设管理主体负责做好与市、区、县（市）集聚区主管部门的各项对接工作。着力克服街道、管委会、企业等不同类型集聚区管理主体带来的管理难题，通过采用自愿申报、政策优惠、服务措施等手段提高管理手段的有效性。

（二）创新工作机制

1.服务业集聚区的申报认定

现代服务业集聚区的申报认定应当坚持自愿申报、分批认定、分级管理的原则。

（1）“自愿申报”是指集聚区的管理主体可以自主决定是否申报市级服务业集聚区。“自愿申报”是做好认定后对集聚区的规划指导、政策支持、日常管理、考核评价等各项工作的基础。

（2）“分批认定”是指每年按规定开展一次或多次的认定工作，体现了这项工作的长期性、稳定性，有利于增强工作的及时性。

在具体操作过程中，可以调整当前实施的“集中申报、整批认定”为“全年申报、分批认定”，以更好地推进集聚区建设。

（3）“分级管理”是指市，区、县（市）两级政府各自牵头开展市级，区、县（市）级服务业集聚区的认定工作，市级集聚区的认定要以区、县（市）级服务业集聚区的认定管理为基础，区、县（市）要研究制订相应的认定管理办法，形成逐级管理的工作机制。“分级管理”是强化全市服务业集聚区管理工作的有效手段，有利于调动各区、县（市），省级以上开发区的工作积极性。

2.现代服务业集聚区的考核评价

市级现代服务业集聚区是市政府对区、县（市）政府，省级以上开发区实施服务业集聚区建设绩效考核评价的重点。市发展和改革委员会、市服务业促进局要将现代服务业集聚区的发展纳入服务业年度目标的考核范围，定期组织对现代服务业集聚区进行评估，对集聚区管理、入区企业情况、投入、产出、税收、就业及地方经济的贡献度等指标进行评审。对集聚区资格实行动态管理，连续两年考评不合格的集聚区，取消其市级现代服务业集聚区资格，不再享受市级现代服务业集聚区的各项优惠政策。集聚区因故需变更建设规划或发生其他重大事项时，应及时报告市及区、县（市）服务业管理部门，市服务业发展领导小组办公室会同有关部门根据情况决定是否撤销认定或进行重新认定。

三、现代服务业集聚区的日常管理

通过例会制度、公共服务平台建设、统计直报制度等，加强对集聚区建设的日常管理。

（一）强化对集聚区建设的组织指导和协调

把全市现代服务业集聚区的建设发展作为服务业例会的重要内容，由市发展和改革委员会、市服务业促进局牵头，各有关单位要加强协调配合，定期沟通和协调解决集聚区建设中的难题，共同推进杭州市现代服务业集聚区的健康快速发展。

（二）建设现代服务业集聚区公共服务平台和服务业集聚区统计直报制度

采用“一加多”的架构形式建设现代服务业集聚区公共服务平台，整合全市重点类、培育类服务业集聚区的各类信息资源，建立现代服务业集聚区数据库，将现代服务业集聚区名录、建设和发展情况、投资效益情况、入区企业情况、引进人才情况等作为重要内容，进行动态跟踪和监测。

四、加大政策扶持力度

从当前集聚区建设的现状、存在的困难和制约因素出发，借鉴国内其他城市集聚区建设经验，重点在以下方面加大政策创新力度。

（一）平台建设与配套完善方面

1.完善配套设施

从完善功能、集聚人气和营造氛围出发，以入驻企业的共性需求为导向，合理配置商务、商业、文化、休闲、会展、餐饮、酒店、娱乐、住宿等功能，推动集聚区配套设施的完善，提升综合服务功能。加强供水、供气、公交等公用事业基础设施建设和运行维护管理，完善交通集散、信息网络、教育文化、医疗卫生等综合配套设施。对位于城市重点建设的新兴功能区的集聚区，优先支持其内市政工程、公共交通配套建设。

2.丰富平台建设内容

当前平台建设是杭州市服务业集聚区建设中的一个薄弱环节，服务业集聚区内中小服务业企业普遍面临融资难、配套缺的问题，要以平台内容建设和机制建设为重点，按照“政府引导、市场运作，面向产业、服务企业，资源共享、注重实效”的原则，积极探索服务业公共平台的建设方式和发展模式，积极引入第三方专业公司，加强公共服务平台中投融资、创业服务、科技信息、商务服务、人才培训等服务体系建设，大力推行“一站式”及后续跟踪服务，满足服务业企业发展需求。同时通过构建与国际化接轨的科技合作及转移平台、信息共享技术支持平台、综合商务运营平台和第三方公司协作平台，形成对国际服务企业有吸引力的商务环境。

3.对平台建设进行专项扶持

可考虑在现有服务业引导资金盘子中切块专项设立服务业集聚区平台建设扶持资金。对以企业为主体进行建设的服务平台项目，通过专项资金予以重点支持，并优先推荐其申报省级现代服务业发展引导资金补助。对集聚区发展初期的公共服务平台，承办单位应适当减免其租金费用；服务平台按规定纳税确有困难的，经地税部门批准，可给予房产税、城镇土地使用税、水利建设专项资金等减免优惠。

（二）集聚区管理运行方面

1.创新开发模式

积极支持园区采用政府、开发商、专业管理公司联合开发模式，注重市场化运作，择优引进专业管理方和开发商，协调各方利益关系，鼓励外资、民资和各类社会资本参与开发建设，吸引各类社会资本和经济主体参与集聚区的建设发展。

2.打造产业链

吸引相关产业的上下游企业和信贷、融资、咨询、物流、孵化等各类专业服务企业入驻，在满足企业开展基本商务活动的同时，不断改善和优化区域整体商务环境，为企业提供及时、便利、高效的服务，促进企业之间的业务往来和联动发展，实现商务活动的高效、优质。

（三）品牌推广和招商宣传方面

1.加大品牌宣传力度

积极开展集聚区品牌的创建工作，鼓励委托高水平策划机构对集聚区进行整体策划包装，提升集聚区的整体品牌知名度。鼓励集聚区完善功能、提升能级，支持品牌输出管理，不断拓展集聚区的品牌效应。利用多种形式加强对省、市级服务业集聚区的宣传力度，树立集聚区良好的发展形象，促进集聚区招商引资。统筹策划和组织安排集聚区的统一形象宣传，全面客观地展示集聚区建设成果，扩大社会影响力和公众认知度。

2.强化招商推介

扩大服务业集聚区对外开放水平，积极推进产业链招商、以商引商，充分发挥行业协会、投资促进机构、已入驻企业等在招商引资中的作用，形成多渠道、多方位的推介格局。突出金融服务、信息软件、文化创意、电子商务、旅游休闲等重点，开展集聚区专题招商，着力引进关联性大、带动性强的大企业、大集团及总部、研发中心、营运中心等功能性机构，推动服务业招商引资实现新突破。并把招商引资和招才引智相结合，在引进一批高层次服务业领军人才的同时，注重培养和吸收服务业高端人才，为服务业集聚区的发展提供智力支持，有效提升杭州市现代服务业发展水平。

（四）财税扶持方面

1.加大财政资金对集聚区的支持力度

用好用足本市服务业引导资金等各类专项资金，对重要的功能性项目和龙头企业，优先考虑在专项资金中予以扶持，并积极争取国家、省的服务业引导资金扶持。鼓励市、区县两级政府加大对集聚区基础设施建设和重点产业项目的专项资金扶持力度。

2.扩大奖励对象范围

集聚区的管理运营人才在提升集聚区发展质量和水平中发挥核心作用，在这类高端人才紧缺的情况下，必须加大激励力度。在现有集聚区认定奖励主要针对集聚区管理主体的基础上，扩大奖励对象范围，对集聚区建设管理起关键作用的个人进行重奖，允许奖励资金直接归个人，以强化对重要管理人才和相应团队的吸引。

（五）要素保障方面

1.土地要素

在进一步完善土地利用规划和计划管理，逐步增加服务业用地比重和总量的基础上，全市年度新增建设用地指标向服务业集聚区内服务业产业项目建设适当倾斜。引导存量土地投入服务业发展。闲置土地的处置和盘活，以及在城市发展建设中收购储备的存量土地，优先用于发展现代服务业和建设服务业集聚区，其中利用原工业厂房的，土地用途可暂不变更。强化对服务业土地利用的功能引导，服务业集聚区主导产业用地总量不得低于园区产业用地总量的60%。

2.人才要素

优先落实服务业各类人才引进和培育政策，吸引国内外行业领军人才、紧缺人才集聚，为集聚区发展提供人才支撑。在实施全球引才“521”计划等六大计划和“356”培训工程等六大工程过程中，注重引进和培养服务业高端创业、创新型人才及集聚区公共管理人才。

（六）加强项目推进方面

1.落实三个优先

现代服务业集聚区内的项目优先列入市服务业重大项目计划和市重点建设项目，优先安排建设用地指标和市服务业引导资金，优先推荐申报国家、省服务业引导资金和国债专项资金等。

2.建立两级重大项目推进责任机制

借鉴南京经验，市各行业主管部门承担列入年度计划的本行业重大项目推进责任，会同区、县（市）政府，定期开展日常协调服务工作，协调解决项目建设难点问题，形成市行业主管部门和区、县（市）政府共同推进重大项目的两级责任机制。

3.加强项目跟踪管理

对于集聚区内项目建设要实行动态统计，专项管理，跟踪推进，并建立相应的考核评价体系，把项目投资、贡献率、辐射带动作用和产业集聚程度等纳入考核内容。

（七）完善政府管理服务方面

1.协调重大问题

对于重中之重的服务业集聚区，实行市及区、县（市）部门领导直接联系制度。完善服务业综合协调例会机制，将服务业集聚区重大问题列入重要协调内容。实行普惠机制，协调例会针对某一集聚区明确的政策，如果具有普遍性的，其他集聚区自动同等享受。

2.优化行政审批服务

对入驻集聚区的企业实行注册登记“一条龙”服务，免收地方行政规费。探索集聚区项目建设审批“绿色通道”，对规划建设的集聚区内重点项目，在规划控制、土地供应、基础设施配套等方面给予优先考虑和重点支持。

【注释】

[1]说明：文稿采用杭州市统计局的调查数据。