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社会保障制度概述

时间:2022-03-14 百科知识 版权反馈
【摘要】:社会保障制度是对那些由于各种原因生活困难和面临生存危机的社会成员给予生活保障,以保障其基本生活需求为目标的。
社会保障制度概述_社会保障概论

第一节 社会保障制度概述

一、社会保障制度的理论界定

关于社会保障制度的定义,在世界各国的政策文献和有关论著中的具体说法不尽相同,各国都有针对自己的特点和形式来描述的社会保障制度。

德国作为社会保险制度的发源地,其社会保险制度的出现标志着现代社会保障制度的诞生。作为最早建立现代社会保障制度的国家,德国对社会保障制度的理解主要是基于其国内社会的市场经济理论,将社会保障理解为社会公平和社会安全,认为社会保障是为竞争中不幸失败的人们提供基本的生活保障。在现实生活中,社会保险是德国社会保障体系中最为重要的一部分。

美国是世界上最早采用“社会保障”一词的国家,其对社会保障的定义起先仅限于对老年人、残疾人及遗属的基本社会保障,后来拓展至各项社会保险及家庭津贴等。美国社会保障总署认为,美国的社会保障“根据政府法规建立各项社会保障项目,包括:个人谋生能力中断或丧失时的社会保险,个人结婚、生育或死亡而需要某些特殊开支时的生活保障,以及为抚养子女而发放的家属津贴等。”[1]

英国在第二次世界大战后重建了其社会保障体系,该体系的理论与政策建立的基础是1942年由贝弗里奇主持起草的研究报告《社会保险及其相关服务》。在这份报告中,贝弗里奇描绘了一个“福利国家”的蓝图,社会保障也被首次赋予了普遍性原则和类别性原则,这两项原则被认为是社会进步的一个里程碑。英国的社会保障目标被界定为消除贫困,并将其概括为国民在失业、疾病、受伤、老年以及家庭收入锐减、生活贫困时予以生活保障。[2]

日本对社会保障的官方界定来自1950年日本社会保障制度审议会的定义,即“社会保障是指对疾病、负伤、分娩、残疾、死亡、失业、多子女及其他原因造成的贫困,从保险方法和直接的国家负担上,寻求经济保障的途径。对陷入生活贫困者,通过国家援助,保障其最低限度的生活,同时谋求公共卫生和社会福利的提高,以便使所有的国民都能过上真正有文化的成员的生活”。[3]日本学术界又把社会保障分为广义和狭义两部分。广义的社会保障是指政府解决各种社会问题的社会政策的总称;狭义的解释以日本的定义最为典型,即“国民在生活上蒙受诸如失业、伤病、年老等各种风险,而使这部分国民生活出现困难时,通过社会保障机制进行国民收入再分配,保障其最低限度的收入所得,由国家来救济国民生活缺损的制度”。

尽管世界各国学者对社会保障制度的理论界定各有不同,但就其共同点而言,可以对社会保障制度作如下表述:

社会保障制度是以国家或政府为主体,依据法律规定,通过国民收入分配,对公民在暂时或永久失去劳动能力以及由于各种原因生活发生困难时给予物质帮助,保障其基本生活的制度。

社会保障和商业保险同属于提供安全保障的制度和服务,但是当我们将两者相比较时,就不难发现社会保障制度的定义包含了如下几个方面的要点:

第一,社会保障制度的目标是保证劳动力再生产、社会安定和经济稳定增长。但就其提供的产品而言,商业保险和社会保障制度有共同点,那就是两者均提供“保障”,但两者的目标却是不同的。保证社会安定和经济增长是现代政府的基本动机,而商业保险的目标却是追求利润最大化,至于促进社会安定和经济有效运行仅仅是商业保险的外部正效应罢了,并非其原始出发点。另外,通常我们将社会保障制度看做是一种“社会稳定器”或“社会减压阀”,这表明社会保障制度是一种社会政策或社会制度,这一点在德国创立社会保险制度时期也得到了印证,但是随着历史的推进,到了1935年美国建立社会保障制度时,却完全是将其作为一种宏观经济调控手段来建设的。因此,从出发点来看,社会保障制度的目标是双重的,社会保障制度既是一种社会制度,也是一种经济制度。

第二,社会保障制度的责任主体是国家和政府。首先,唯有国家和政府才有能力担当社会保障的主体。国家是对社会实行管理的最高权力机关,政府是具体执行国家权力的行政机构,唯有政府才能通过国民收入的再分配,对全体社会成员实行生活保障。其次,政府承担社会保障职能最富规模经济的优势,这样可以降低分散化保障过高的执行成本。最后,政府主导社会保障能够实现公平和效率的统一。社会经济的稳定增长是社会的基本目标,国家或政府作为社会保障的责任主体,有寻求稳定和参与发展的内在动因。

第三,社会保障制度的实施具有法律强制性。社会保障制度规定的局部权利和义务都是由法律规定的,具体的社会保障项目、内容、形式、享受标准以及运作程序等也都有明确的法律规定。政府以一般税收或社会保障税(费)形式强制征收社会保障基金,以此保证每一社会保障项目的支出都有相应的资金来源。即便是在建立了个人账户的情况下,社会保险费的缴纳也是由法律强制执行的。智利的养老保险个人账户、新加坡公积金个人账户和中国城镇居民养老保险中的个人账户都有相关法律对其进行规范,约束劳动者的缴费行为。商业保险在这点上与社会保障有着很大的区别,虽然其建立和执行也有相关法律约束,但是否参加却是公民可以自由选择的。

第四,社会保障制度保障的是公民的基本生活需求。社会保障制度是对那些

由于各种原因生活困难和面临生存危机的社会成员给予生活保障,以保障其基本生活需求为目标的。社会保障的这一目标是基于生存权这一人的基本权利,所以,社会保障制度应能使社会的每个成员达到维持生存所需要的生活标准。从静态的角度看,社会保障制度提供的基本生活需求保障包含两方面的内容,一是社会保障提供的保障项目是与居民生存相联系的,二是社会保障提供的保障水平仅局限于居民的基本生存需要。从动态的角度看,基本生活需求是一个相对概念,基本生活需求的内容随经济增长和发展水平的变动而变动,在现阶段看来是奢侈的需求,也许在未来是必不可少的基本生存条件,当然情况也可能相反。

第五,社会保障制度通过收入再分配保证社会公平。其中社会公平是社会保障的目的,而收入再分配是实践的手段。社会保障再分配的性质表明:部分社会成员贡献了较多的资源给社会保障事业,而从该制度中的索取较少;相对的,还有一部分社会成员对社会保障事业贡献较少甚至毫无贡献,却从制度中获得了较多的惠利。这种现象的原因是,市场经济的竞争性让初次分配产生较大的贫富差别,而且任何社会都有不具备劳动能力的弱势群体存在,从道义和人类文明的角度,社会必须保证这部分人的基本生存权。同时,市场对分配是盲目的,市场不能保证竞争起点的公平,自然也不能保证分配的公平。

与社会保障制度不同,商业保险可以提供较高水平的保障以满足居民不同层次的需求。在保障水平方面,商业保险是社会保障制度的有力补充,也正因为社会保障水平较低才为商业保险发展留下了空间。

二、社会保障制度的基本特征

纵观各国社会保障制度发展的过程,可以发现,社会保障制度作为一项长久的制度措施,体现出一些鲜明的特征,特别是在进入现代社会以后,伴随法制建设的不断完善,这些特征表现得更为明显。这些特征不仅使社会保障区别于其他社会化的保障机制,更揭示出了社会保障的本质和应当遵循的原则。这些特征主要体现在公平性、社会化、福利性、强制性、多样性和刚性发展等方面。

(一)社会保障制度的公平性

社会保障的公平性主要体现在以下三个方面:

首先,社会保障制度的保障范围是公平的。作为一项政府的重要政策,社会保障通常不存在对受保护对象的性别、职业、民族、地位等方面的身份限制,全面保障实现的是全体公民社会保障权益的公平性,选择性保障实现的是覆盖范围内所有成员在社会保障权益方面的公平。在福利国家中,政府通过建立国民年金等措施,覆盖全体社会成员,公民无论贫富,只要达到了规定的受益年龄都可以享受到这种福利待遇;同时,绝大多数国家的救济政策规定,只要是低于贫困线或最低生活保障线的居民家庭,均可以获得政府提供的现金或实物援助。

其次,社会保障制度的保障待遇是公平的。它一般只为国民提供基本生活保障,超过基本生活保障的需求不能从社会保障途径获得解决。各项社会保险待遇标准的指标化为受益者提供了公平的参照系,贫困线的划定使贫困人口的认定及救助标准有了统一的依据。尽管不同受益者获得的现金或实物援助因地域或经济发展水平差异存在不同,但这种差异相对初次分配而言已经大为缩小,从而在整体上表现出保障待遇的公平性。

最后,社会保障制度的保障过程是公平的。社会保障为社会成员解除了很多后顾之忧,维护了社会成员参与社会竞争起点和过程的公平;通过社会保障资金的筹集与社会保障待遇的给付,又进一步缩小了社会成员发展结果的不公平。因此,社会保障具有与生俱来的追求公平的特性。

社会保障的公平性不以大规模牺牲社会效率为条件。从宏观上看,社会保障只是社会结构的一个子系统,它的公平性需要以社会产品按生产要素分配为基础,也并不取代或损害按劳分配,而是通过社会再分配的过程来促进收入分配格局更加合理;从微观上看,社会保障追求社会公平,其本身也是追求效率的,只有尽可能发挥社会保障制度的效率,才能更好地实现社会保障的各项目标和功能。

(二)社会保障制度的社会化

社会保障区别于家庭保障或职业保障的重要特征,就是它不是封闭运行而是向整个社会开放,并通过社会化机制加以实施和管理的。社会保障的社会化特征,主要体现在以下几个方面:

首先,社会保障制度具有开放性。社会保障制度的实施和运行需要以法律作为依据,但是这些法律法规通常是在向公众开放的条件下确立的,在执行过程中,公众还随时进行着评价与监督。没有公众舆论的参与,社会保障的各项措施不可能让国民满意,也就难以正常开展。

其次,社会保障的筹资过程具有社会化特征。社会保障制度是用经济手段来解决社会问题,它需要相应的财政制度来支持和辅助。从各国社会保障制度的实践来看,尽管不同社会保障项目的财政来源不尽相同,但从总体上看,社会保障资金的筹集却都是社会化的。常见的筹资渠道包括:国家财政资助、企业或雇主缴费、个人缴费、慈善募捐、发行福利彩票和社保基金运营等多个收益渠道,筹资手段的多样性充分体现了社会保障资金来源的社会化特征。

再次,社会保障各项服务实现社会化。社会保障制度的实践,就是要为有需要的社会成员提供经济援助与社会服务。在政府主导社会保障制度的前提下,各项社会保障制度的实践通常要依赖各种社会组织。养老金的给付需要利用邮政系统、银行等金融机构的发达网点才能实现;医疗保险业必须通过各种医疗机构才能实现发放和结算;社会救助也离不开各种社区组织的参与;各项社会福利事业更是需要众多的社会公益组织来配合完成。因此,完善的社会保障制度必须建立在完善的社会化服务基础之上。

最后,社会保障管理与监督须实现社会化。伴随社会保障体系的发展和非政府、非营利性组织的广泛参与,对社会保障事业的监督管理也从政府部门逐渐走向社会监管。一方面,政府通过相应的途径将有关社会保障事务委托给非政府组织来管理,这种措施已经在发达国家以及我国的香港、台湾地区得到尝试;另一方面,大量的社会福利团体的成立,又可以直接承担相应的社会保障事务,它们作为独立的社会团体,可以实现自我管理。政府在很大程度上仅承担社会保障制度运行监督者的角色。随着经济发展和社会进步,各国在社会保障制度实践中必然会进一步强调社会化特色。

(三)社会保障制度的福利性

国际劳工局在20世纪70年代指出:“发展应该把保证不断改善每个人的福利,并为所有人谋利益作为最终目的……重要的在于保证更加公正地分配收入与财富以促进社会正义与生产效率,显著提高就业水平,增强就业保障,扩大或改善教育、公共健康、营养、住房和社会保护,保护环境。”[4]这表明,在现代社会中,福利的内容是非常广泛的,它受到来自经济学家、社会学家和政治学家等多方面学者的广泛关注。在很多时候,福利几乎就是社会保障的代名词,这一方面反映了社会保障制度的传统特征,另一方面也是社会保障制度落实的具体要求。

社会保障的福利性特征,是指对于社会成员个人而言,其在社会保障方面的支出要小于在社会保障方面的收入。社会保障的福利性特征,体现的是社会成员在社会保障方面的交易成本低于所获得的保障待遇。这一特征的形成,是因为除社会保障参与人和受益群体缴费外,雇主及社会各界还在一定程度上承担着个人生活保障的责任。对受益群体而言,社会保险的受益者虽然通常要付出一定的经济代价,但因国家、雇主等分担了社会保险费或运行成本而获得了所得大于贡献的福利保障;社会救助作为国家的基本义务,受益群体只要符合相应的资格条件而无须付出经济代价;社会保障制度所提供的社会福利,由国家财政补贴和社会捐赠等来充实财政基础,也大多以低费或免费的形式存在,有需要者也可以直接享受所得大于所付的福利。福利性作为社会保障制度的一个基本特征,决定了社会保障虽然可以引进一定的市场机制,但其本质上却是市场机制无法调控和代替的。

(四)社会保障制度的法律强制性

社会保障的目标是切实保障国民收入的安全与基本生活,进而促进整个社会的和谐发展。一方面,社会保障资金的筹集由于涉及国家、企业和其他社会团体与个人的权利、义务和经济利益,必须以相应的法律法规作为依据,并依靠政府的行政权力才能完成筹资任务。没有法律的规范和国家强制力,社会保障资金就没有充实的财政来源,进而也就不会有社会保障制度的建设和安排。另一方面,作为一种社会资源和经济利益的再分配机制,有关各方的社会责任、权利和义务必须由法律明确规范,并要求严格依法办事,没有法制规范,社会保障制度必然要丧失其基本功能。因为社会保障事业从资金筹集到发放,中间所有的环节都是市场机制难以调控和驾驭的。

社会保障的法律强制性特征主要体现在以下几个方面。首先,法律的强制规范为社会保障的运行提供了必须遵守的行为准则。其次,政府职能根据法律的规范与授权,并在法律允许的范围内对社会保障制度的运行进行干预。换句话说,政府的强制植根于法律的规范,并服从于法律的规范。最后,即使不是由政府直接参与管理的社会保障事务,例如,社会公益事业和慈善事业等,也必须由相应的法律进行规范,才能健康、持续发展。因此,即便社会保障体系的民间参与程度不断提高,政府责任在逐渐弱化,但法制规范和强制执行这一特征将永远不会改变。

(五)社会保障制度的形式多样性

由于影响社会保障制度的因素是复杂多样的,不同国家和民族也有着不同的传统,社会成员也对社会保障的需求不尽相同,现代社会保障制度在各国的具体形式和模式往往呈百花齐放的状态,表现出明显的多样性特征。这种多样性主要体现在以下几个方面:

首先,各国社会保障制度日益多样化。以传统的德国模式(投保资助)和英国模式(福利国家)为代表的单一保障模式风行世界的时代已经一去不复返,取而代之的是,各国在建立自己的社会保障制度时,通常会考虑本国的国情、经济发展水平及所处的时代。纵观全球,西欧、北欧国家选择福利国家模式,德国和法国等采取社会保险模式,美国则十分强调市场和民间力量。即使同样是福利国家,英国、加拿大和澳大利亚也与北欧国家存在很多差异。完全积累型的养老金制度也各有千秋,新加坡创造了完全积累型的公积金制度,治理上则建立了私营化的个人账户养老金制度,中国香港又在借鉴上述两者的基础上发明出“强积金”制度。中国内地博采众家之长,根据中国国情建立了社会统筹与个人账户相结合的独特模式。因此,自20世纪70年代以来,当代世界各国的社会保障模式正在走向多元化的发展道路。

其次,同一社会保障制度在一国之内也呈现出不同模式。相同的社会保障模式在同一国家内呈现异化状态,是为了适应不同社会群体的社会保障需求,同时增加国民对社会保障的选择权利。如美国的养老保险和医疗保险就针对不同收入群体制定了不同的费用缴纳政策和享受待遇水平,我国的基本医疗保险对患者在哪一级医院就医也有不同费用的分担办法。这种区别不仅是为了更好地提高社会保障的运行效率,也增加了受保障者的选择机会,从而在一定程度上代表了一种社会保障制度的改革趋向。

再次,社会保障项目结构趋于多样化。社会成员的保障需求并非统一的,所以政府不能寄希望于一种制度来涵盖所有的社会保障内容。项目结构多样化正是现代社会保障制度的一个显著特征。例如,社会救济在过去只是针对穷人的食物保障或生活救济,但现在往往还会加上医疗救助、住房救助、子女教育等多项内容。可见,一个制度内部必须设立多个项目,才能满足公众需要并实现这一制度的功能。

最后,社会保障水平结构呈现多样化。不同的社会保障项目需要在待遇水平上体现差异。例如,失业救济和失业保险在待遇上就存在一定差异,通常表现为失业救济的待遇水平低于失业保险,这也是为实现社会保障在保障基本生活的同时杜绝浪费、不养“懒人”的功效而特意设置的。

(六)社会保障制度的刚性发展特征

世界各国的社会保障发展史和实践史都表明:现代社会保障制度具有强烈的刚性发展特征。社会保障制度在实践中的这一特征,既是社会成员对社会保障需求不断增长的结果,也是现代社会保障走向制度化之后的客观要求。历史上的慈善救济时代,各国只有非常简单且不固定的救灾济贫保障,这种保障没有制度化的规范,基本上只取决于统治者和实施者的意志以及财力。进入工业社会以后,各国的社会条件和经济条件发生了很大变化,社会保障的对象也发生了很大变化,劳动者在年老、疾病、伤残、失业、生育等各个事件上的个人风险演化成群体性社会风险,这些情况促成了养老保险、医疗保险、失业保险、生育保险和各种福利事业的产生和制度化,尽管这些项目的出现有先后之分,但对于市场经济体制的重要性却都是不容忽视的。

随着社会的不断进步和经济的逐渐增长,社会成员对社会保障的需求必然会逐渐增长,国家为满足这些需求,通常会依法建立起各种社会福利制度,并使福利项目不断增加,最终实现社会保障制度的完备化。需要注意的是,社会保障项目一旦由法律确定,再行取消是极其困难的,往往取消一项社会保障项目会受到来自社会各界的指责和压力。同时,社会保障的范围与水平也是呈刚性发展的,覆盖的规模会逐渐扩大,直至覆盖全体国民;提供的待遇水平也只能逐渐提高而不会下降。造成这种刚性发展的原因有两个方面:一是人类社会的发展不允许倒退,二是社会保障水平的倒退将直接威胁受益群体的切身利益,受益群体不会让一种社会保障制度消失,不可能允许政府将自己从社会保障范畴中剔除,也不会接受社会保障水平的下降。由此可见,现代社会保障制度在项目结构、覆盖范围、待遇水平方面都是刚性增长的。

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