浅谈人民监督员制度的重大意义及其完善

广西忻城县人民检察院　欧加权

人民监督员制度是法律行为民主监督的探索，是中国司法改革史上一次伟大而有价值的尝试，它首次把民主监督的完整性与司法实践紧密结合起来，是我国社会主义民主法治建设进步的标志。

一、人民监督员制度对我国社会主义民主法治建设的现实意义

人民监督员制度从适用的范围理解其有广义和狭义之分，广义是人民监督员制度是人民民主监督制度，是人民监督员代表最广大人民群众的利益，对各行业尤其是行政执法机关、司法机关的法律行为履行监督职责的工作机制，是落实依法治国方略，建设我国社会主义民主法治的具体体现，其内涵远远大于人民陪审员制度。狭义是人民监督员制度是检察机关的外部监督机制，是人民群众直接参与和监督检察工作的新途径，是检察机关接受人民群众的监督，倾听人民群众意见的新举措，是保证检察权的正确行使和检察机关执法为民的制度保障，是巩固和发展有中国特色社会主义检察制度的重要探索。现在我国走依法治国之路，各行各业都要依法行事，因此，人民民主监督对强化法律监督，维护社会公平正义具有特别重要的意义，人民监督员制度在检察机关的实施，实际上，已经打开了我国社会主义民主法治程序化的大门。因此，实施人民监督员制度是贯彻人民主权宪法原则的内在要求，也是我国社会主义民主法治建设的必然要求。

(一)人民监督员制度，通过人民群众的广泛参与，加强司法的民主性，提高司法的公信力，体现民主法治的地位和作用。一是人民监督员通过民主选举产生，通过人民群众作为人民监督员亲自参加检察机关的司法活动，履行民主监督职责，维护社会公平与正义，实现了人民群众在司法工作中当家作主，增强了人民群众对司法的信任感，初步摆正了民主监督在检察机关的位置。二是人民监督员制度强化人民监督员的参与权，尊重人民监督员的建议权，充分保障人民监督员的知情权、监督独立评议权、意见重视权、提请复核权、监督信息反馈权、监督工作保障权，人民民主监督职能得到充分发挥，体现了《宪法》保障民主监督权利的思想。三是人民监督员对检察机关查办职务犯罪的“三类案件”、“五种情形”进行有效地监督，保障检察权的正确行使，防止检察权的滥用，以确保检察机关执法不枉不纵，公正执法，是人民群众参加执法、司法民主监督的具体表现，这是民主监督在检察机关的伟大实践，也是民主法治运用于执法监督的表现。

(二)人民监督员制度的监督范围已经涉及到法律行为的实体、程序及办案纪律的方方面面，为我国社会主义民主法治的建设打下基础。人民监督员一出现，首先肩负着对检察机关查办职务犯罪在立案、侦查、批捕、起诉、羁押等环节进行监督的重任，从而解决了谁来监督检察机关侦查权的问题，这标志着民主监督已经进入执法监督程序。一是人民监督员制度规定的监督范围具有拓展性。最高人民检察院强调“五种情形”是概括性规定，其内涵并不仅限于列举的“五种”情况，从立案监督等“五种情形”，再到评议案件的“六种情形”;从重点监督职务犯罪拟作撤案、不起诉、嫌疑人不服逮捕“三类案件”，到全面监督“三类案件”的扩展，体现了人民监督员案件监督渠道的拓展性。二是人民监督员对案件的监督，直接参与在办案过程之中，是典型的“事中监督”。人民监督员可以直接向承办案件的检察官了解案情和法律运用的情况，有权了解案件的证据材料，可以直接对案件进行评议，提出自己的处理意见，甚至否决案件的拟办意见，监督意见直接启动检委会和上级检察机关的审查程序而起作用。还具有应邀参加执法检查、调查和听证会，应邀列席检委会，对发现问题提出批评、建议和转交人民群众投诉、控告等都是人民监督员对人民检察院在办案过程中的监督内容。三是凡是检察机关在查办职务犯罪工作中发生的执法不严、不公、不文明和检察人员违法违纪行为都属于监督的范围，对公安机关、人民法院办案中超期羁押，检察机关监所检察监督是否到位，也纳入人民监督员监督的范围。

(三)人民监督员制度对检察权的监督和制约，增强民主监督的影响力，促进民主法治的建设和发展。人民监督员对检察机关直接立案侦查案件的监督，不同于党委的领导监督、人大的权力监督、政协的民主监督、社会各界和新闻媒体以及广大人民群众的监督，而是一种特殊的监督。一是人民监督员对检察机关直接立案侦查的职务犯罪案件中的“三类案件”，在检察院未作出决定之前，人民监督员对三类案件进行监督评议，提出监督评议意见，供检察长、检察委员会决定，或供上一级检察院、人民监督员复核时参考，或者是人民监督员对检察机关在查办职务犯罪工作中发生“五种情形”进行监督，对违法违纪行为，可以启动建议处分程序等，体现了人民监督员民主监督的效力和权威性。二是人民监督员制度是对检察机关自侦办案监督与对检察官执法纪律行为监督相结合，最终确保加大办案力度，规范办案行为，提高执法水平，保障办案质量的检察工作总要求在自侦办案中得以实现。三是人民监督员的监督提前介入到办案过程之中，客观上，对案件产生实质性的影响，也给承办案件的检察官带来了一定的外部压力，有效地增强检察机关和检察人员公正执法、文明办案、尊重和保障人权观念，使检察机关自觉树立程序观念、法制观念、打击与保护并重观念，做到惩罚犯罪和保障人权的有机统一，从而提高民主监督的影响力，对我国民主法治的建设起到推动作用。

二、人民监督员制度与我国社会主义民主法治建设要求存在的距离

人民监督员制度有利于加强对检察权的监督和制约，有利于进一步保障人权，体现了我国司法制度民主法治思想的要求。但是，人民监督员制度与民主法治建设要求还存在一定的距离，还存在制度本身局限性，这是因为，人民监督员制度处于我国社会主义民主法治建设的初级阶段，这就是人民监督员制度本身局限性存在的必然。

(一)组织形式与人民监督员的工作不相适应。人民监督员制度试点中人民监督员由机关、团体、企事业单位和基层组织经民主推荐、征得本人同意、考察后确认，由检察长颁发证书。这样一种选任程序，是这一制度起步阶段的行为，没有经过人民选举，实践中往往来源于单位的指定，仍然处于检察机关自请人民监督员监督自己的状态，实际上是一种内部监督，人民监督员还要看检察机关的脸色办事，因此，人民监督员的民主性并不高，他们的民主监督权是体现在制度设计上的民主要求，而不是人民群众直接参与司法的过程，影响了人民监督员监督工作的独立性和公证性。

(二)案件监督范围的选择性与人民的愿望存在差距。人民监督员制度的实施是通过人民群众的监督，促进检察机关公正执法，提高案件质量，切实维护社会公平与正义，这是人民监督员制度的根本要求，也是人民群众的愿望。人民监督员对检察机关的监督形式虽然多种多样，但监督的范围完全限制在检察机关自侦案件中，而且只是对自侦查案件中部分案件的监督，狭窄的监督范围与制度制定的初衷不相一致。对于基层检察院而言，每年查办职务犯罪案件其中的不捕、不诉、犯罪嫌疑人不服逮捕决定的案件是很少的，监督范围过于狭窄将无法充分发挥人民监督员的监督作用，而使人民监督员制度流于形式化。

(三)人民监督员的监督缺乏独立性。人民监督员监督的效力应该体现在监督的独立性，监督没有独立性，就难以保障监督案件的质量和依法处理，也难以保障检察机关办案的社会公信力，更难以保障监督案件法律效果、社会效果、政治效果。人民监督员对检察机关“三类”案件在实体、程序上出问题，只能启动程序由检察长、检察委员会、上级检察机关处理;检察机关办案人员违法违纪办案，又如何处理，制度没有明确，是否也由检察机关处理。由此可见，人民监督员有监督权、建议权，但建议处分权责不明确，人民监督员可以启动程序，但不能介入实体处理，这是对人民监督员的监督权大打折扣，人民监督员的监督缺乏独立性。

三、完善人民监督员制度，为我国社会主义民主法治建设的发展铺平道路

人民监督员制度是检察机关一项司法制度改革，加强队伍素质建设的一次新的尝试，是检察机关加强外部监督的重要途经，也是我国民主法治的有益实践，但是，一项制度仅具备良好的初衷是不够的，还必须有一系列的措施对人民监督员制度进一步完善和发展，把我国的司法制度改革推向一个新的高潮，为推进我国社会主义民主法治建设铺平道路。以下是笔者的三个建议。

(一)在政协机关成立一个人民监督员委员会，履行法律行为的民主监督职能，初步建立我国社会主义民主法治程序化框架。人民监督员制度不仅符合国家的一切权力属于人民的社会主义本质特征，也是顺应了公民参与、监督司法的国际潮流，也是民主法治建设的需要。人民监督员的监督属于民主监督范畴，是政协民主监督的一个重要组成部分，人民监督员监督效力的民主性，决定了人民监督员归政协的定位，及其组织机构应该从属政协机关管理。根据社会主义民主法治建设的要求，民主不能是无组织的民主，民主要体现民主的代表性，因此，根据我国的国情，应该在政协机关成立一个人民监督员委员会，负责人民监督员的组织协调，肩负着法律行为的民主监督职责。同时，在各执法、司法机关设立人民监督员办公室，负责人民监督员监督工作的日常事务。人民监督员和政协委员产生方式、时间、任期一样，严格按照条件，通过民主选举、组织任命。

(二)监督案件的范围应该扩大，促进民主法治向前发展。人民监督员制度充分体现了人民监督员对法律行为监督的自主权，从表现形式来看，应该分为主动监督和被动监督，主动监督是人民监督员对人民群众反映最突出、最强烈的法律行为不公正问题、最容易发生违法违纪问题的地方、环节等不请自来的民主监督。被动监督是执法机关、司法机关规定的必须列入人民监督员民主监督范围的执法行为和司法行为，包括办案的实体、程序、办案纪律等需要民主监督的有关环节，执法机关、司法机关主动邀请人民监督员进行民主监督的监督行为。就现在的情况来说，人民监督员制度只是在检察机关开展试点工作，在取得经验和实效的基础上，检察机关应该积极向国家立法机关提出立法建议，制定具有法律地位的《人民监督员法》，稳步推进，逐步扩大人民监督员的监督范围，将人民监督员监督案件范围扩大到普通案件上，最终使检察机关的所有批准逮捕和提起公诉的案件都能置于人民监督员的有效监督之下，从而形成一个完整的、全面的监督体系，体现检察机关办案实体、程序公正的要求，从而真正的实现全社会的公平和正义，这正是我国社会主义民主法治发展的需要。

(三)民主监督社会化，树立民主法治的权威。根据宪法规定，人大的监督是权力监督，人大及其常委会对监督对象行使监督权时，所作出的决议、决定具有强制性，被监督对象必须执行。人民监督员的监督是民主监督，监督意见不具有强制性。人民监督员的监督要体现民主性和权威性，其监督工作就必须人民化，人民监督员的监督行为在接受各级人民代表大会监督的同时，也要接受社会各界、新闻媒体、广大人民群众的监督，用人民的力量来维护社会公平与正义，为此，完善和规范人民监督员制度行为，应该从监督工作社会化抓起。一是监督内容要公开。除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私及其他可不需要公开的内容之外，所有被人民监督员监督的法律行为都要公开，自觉接受人民群众的监督。二是监督的过程要公开。人民监督员在监督过程中，应该以公开的方式对应该监督的法律行为进行监督。如网上评议，在网上对监督对象提出建议和意见，承办案件的人员、部门负责人和领导有义务在网上回答人民监督员提出的所有问题，不得以任何理由加以拒绝。人民群众可以在网上提出建议和意见，也可以通过人民监督员向办案的部门负责人和领导提出。三是监督的结果要公开。人民监督员是维护最广大人民群众利益的代言人，肩负着人民群众的重托，对各种法律行为进行民主监督，人民群众最关注的是各种法律行为监督的结果是否公正。就对检察机关查办职务犯罪案件中的“三类”案件而言，群众主要关注的是案件认定的事实是否清楚、理由是否充分，适用法律是否准确，在办案中是否有违法违纪行为等，都应该通过公开的形式向社会公开，提高检察机关查办职务犯罪案件社会的公信力，从而树立良好的检察形象。