改革盐法行两税

时间:2018-11-04  栏目:百科知识  点击:37 次

改革盐法行两税

“安史之乱”的爆发使社会生产遭到严重的破坏,国家收入锐减。而平定叛乱需要大量的军费,更使唐政府的财政益加捉襟见肘。因此,唐朝的财政制度亟须改革与重整,于是在唐中期兴起了一股新的改革浪潮。这次改革浪潮可分为两条线:一条是针对基本赋税制度的改革,另一条是针对其他财政政策的改革。前者的代表是杨炎的两税法改革,后者的代表就是以刘晏为代表的针对盐法、漕运等问题进行的改革。

刘晏天资聪颖,七岁那年曾经给上泰山巡游的唐玄宗写颂文,有“神童”之称。而且他勤奋好学,除了饱读诗书之外,对关乎国计民生的经济之学也颇为熟识。宝应元年(公元762年),刘晏担任负责财政民政的户部侍郎等职务,同时兼任度支使与转运使,从而掌管铸钱、盐铁等事务,开始掌握国家的财政大权。广德元年(公元763年),刘晏成为同中书门下平章事,仍然兼任度支使和转运使,成为拥有宰相头衔的理财官,后又担任七个道的盐铁使,从而为自己大展拳脚提供了舞台。

其实在刘晏稍早之前,掌握财权的第五琦就已经开始对财政进行整顿,第五琦的改革主要是在盐法方面。唐朝初期,允许私人自由生产和经营食盐。唐玄宗时期,国家开始对食盐的生产经营进行控制,以增加国家收入。而安史之乱的爆发导致的财政危机,促使唐朝政府加快食盐国营的步伐。

乾元元年(公元758年)的一天,左拾遗刘彤找到唐肃宗(公元756-762年在位),对他说:“启禀皇上,眼下国家多事,平叛无期,开支巨大,国用不足。北方的州县要么在叛军手中,要么早已化为一片废墟,民不聊生,赋税很难收上来。南方虽然可以运来赋税,但未免鞭长莫及。再这样下去,国家的财政就真的撑不下去了!”唐肃宗愁眉苦脸地说:“朕又何尝不知?可是眼下这情况,朕也无可奈何啊!没有钱就平不了叛,可是钱从哪里来呢?就算真的让朕把皇家的珍宝都卖了,又能维持几天?彼苍者天,缘何偏让朕做了这苦命天子,赶上这多事之秋!”说罢鼻子一酸,眼泪就要下来。

“陛下不必惊慌,”刘彤说,“微臣认为,眼下可以由官府垄断经营盐铁、伐木与河泽之利,这样不用增加老百姓的赋税,又能增加朝廷的收入。微臣斗胆,恳请陛下委派盐铁使第五琦去管理此事。他擅长经济之事,一定不会让陛下失望!”唐肃宗点点头说:“眼下也只好如此了。来人,宣第五琦即刻进宫!”第五琦很快进宫,当得知刚才刘彤的建议后,第五琦立即下拜说:“吾皇圣明!盐铁官营实在是目前解决国用不足的当务之急,臣也早有此意,只不过引而未发而已。陛下可还记得颜真卿?”(www.guayunfan.com)唐肃宗想了一想,说:“是不是那个平原(今山东德州)太守?此人几年前与其兄颜杲卿在河北抵抗敌军,功勋卓著,乃国之栋梁!”“不错,”第五琦说,“那陛下可知,颜真卿孤守平原时,其军费靠什么补充吗?”唐肃宗摇摇头。第五琦说:“臣听说颜真卿在河北之时,先花钱集中收购景城郡(今河北沧州)出产的盐,然后在河边设置卖场,然后由附近各个郡议定统一价格,层层往下转卖,由此获得了大量的军费,从而抵抗叛逆。”唐肃宗似乎听出了什么意思,问:“爱卿的意思是……”

“微臣以为,”第五琦胸有成竹地说,“朝廷应该仿效颜真卿所为,创立盐法。在盐的产区,比如盐井、盐池、海边附近设置官员,统一收购食盐并销售。对于原来生产食盐的人,可以招收他们为国家生产食盐,免除其徭役,由各地的盐铁使管理。对于私自生产销售食盐的人,严厉查处,绝不手软!”唐肃宗与刘彤都觉得有道理,于是颁布施行。

由于第五琦将食盐的生产经营统一收归国有,因此食盐价格大大提高,由原先的每斗十文涨到了一百一十文,政府每年从中获益在四十万贯(一贯等于一千文钱)左右。虽然老百姓的实际负担的确大大增加,但是毕竟比明目张胆的横征暴敛要强得多,而且国家的财政状况也因此大大改善。

就在刘晏当上宰相的那一年,安史之乱平定。虽然从此以后国家的支出有所减少,但是财政状况并没有得到多大改善。一开始刘晏与第五琦共同理财,后来由于政治斗争,第五琦被贬官,改革财政的重任,就落在了刘晏一个人肩上。刘晏要走的路,依旧任重而道远。

这一天,刘晏找到唐代宗(公元763-779年在位),说:“启禀陛下,自从第五大人整顿盐法以来,国家收入的确大增,但是微臣经过调查,发现其中问题依然不少,需要改进。”唐代宗问问题出在哪里。刘晏说:“陛下明鉴,按照第五大人的盐法,食盐的生产与销售都是由国家包揽的。这样一来,朝廷就不得不设置大量的机构来负责食盐的官营。在这种情况下,难免出现机关臃肿、人浮于事,甚至有人贪污受贿、损公济私,影响了效率不说,还消耗了国家的大量俸禄。而且由于官府要销售食盐,很多盐官就随意强迫老百姓给他们运盐,许多老百姓也苦不堪言。”

听了这话,唐代宗无奈地说:“爱卿所言的确有理。可是国家要实现食盐官营,就不能不用这么多官。用这么多官,就不得不消耗大量俸禄。朕能怎么办?”“陛下不必为难,”刘晏说,“微臣觉得,朝廷可以依旧控制食盐的生产和收购,但是不再直接销售,而是将盐加价之后批发给各个商人进行销售。这样一来,销售食盐的官员就可以被裁减下来,国家不用再掏这么多俸禄,而且还能提高办事效率,老百姓也不用担心被无缘无故地抓去运盐了。”

唐代宗觉得此议可行,但是他又想到一件事情,就问刘晏:“眼下官盐的价格虽高,但至少在哪里都有卖的。可是一旦照爱卿所说去做的话,有些离产盐区比较远的地方,比如江南和岭南(今两广地区)一带,盐商们连去都不愿意去。如果政府不去卖,那里的老百姓们该怎么办呢?那里岂不是要乱套了?”

刘晏想了一想,忽然眼前一亮,对唐代宗说:“这个不难,朝廷可以实行‘平盐法’,在江南与岭南等地设置常平盐仓,在那里存一些食盐。如果什么时候商人们不去那里卖盐的话,就把常平盐仓里的盐卖给老百姓,这样老百姓能吃上盐,官府还是能获利。臣百密一疏,居然忘了这一点。陛下英明!”

经过刘晏的改革,不仅精简了大批的盐官,提高了办事效率,而且政府的收入也大大增加。唐朝政府每年从食盐官营上获取的利润,由六十万贯增至六百万贯以上,增加了十倍还多,占当时唐政府财政收入的一半以上,成为支付皇室、官员俸禄以及漕运费用的重要来源。漕运也是关乎国计民生的重要问题,除了改革盐法之外,刘晏对漕运也进行了大刀阔斧地改革。

魏晋南北朝时期,江南地区的经济得到开发。隋炀帝为了沟通南北的经济,曾专门开凿和疏通大运河,通过漕运从江淮地区运送物资。唐朝立国关中,也需要通过漕运来解决国用问题。安史之乱期间,北方经济遭到巨大破坏,而江南地区比较稳定,生产继续得到发展,中国的经济重心开始南移。安史之乱以后,北方藩镇割据,这些军阀控制了当地的财政,中央很难从那里获得收入,于是江淮地区就成为唐王朝的最后一根救命稻草,漕运事业也就成为了唐朝的生命线。

广德二年(公元764年),刘晏负责办理漕运事宜。经过安史之乱以后,漕运废弛,河道阻塞,关中的粮食供应出现困难,缺粮达上百万石之多,粮价暴涨,一斗米要一千文钱。刘晏为了掌握好有关漕运第一手资料,就亲自坐船,顺运河而下,沿着淮河、泗水到达黄河,一路考察了三门峡、通济渠等运输要地,对漕运的利弊得失有了全面的了解,也有了自己的一套整治漕运的方案。为了不让别人干预此事,他刚一回京就找到了当时的宰相元载,想得到他的支持。

元载见到刘晏之后,先给他递过一杯茶,慰问道:“听说刘大人一路风餐露宿,将漕运经过的地方考察了个遍,实在是辛苦啦!我看刘大人您瘦了不少,人也晒黑了,真是公忠体国啊!”刘晏将茶水一饮而尽,说:“元大人过奖了!为朝廷办事,是你我臣子的本分,在下受的这点苦也不算什么。这次虽然一路颠簸劳顿,但是在下的确收获不小。”说罢掏出一张地图,对元载说,“元大人请看。在下以为,漕运有‘四利’和‘四病’。由于关中缺粮,为了弥补国用,京城附近百姓的赋税甚重。如果能够通过漕运运粮进来,就可以减免百姓一半的赋税,是为第一利;东都洛阳经过安史叛军的洗劫,早已破败不堪。而漕运要经过洛阳,漕运兴旺,洛阳也就自然能够恢复繁荣,是为第二利;现在西边的众多戎狄欺负我们关中缺粮少兵,因而时常进犯,如果漕运发达,戎狄们知道我们关中赋税充足,就不敢来进犯了,此为第三利;漕运通顺的话,交通机会四通八达,关中的商业就会重新兴盛,我们就能恢复贞观和永徽年间(唐太宗与唐高宗年间)的盛世了!是为第四利。”

元载听了后点点头说:“刘大人所言不假,那‘四病’何在呢?”“所谓‘四病’,”刘晏又喝了一杯茶,继续指着地图说:“就是眼下漕运面临的四个难题。从宜阳(今河南宜阳)到成皋(今河南荥阳西)这一段的黄河两岸地区,人口稀少,只有一千来户,想找人来干漕运的活也难,这是第一病;黄河与汴河自从安史之乱以来,很久以来都没有被整修过了。在下看到很多地方河岸都崩塌了,河道被淤积了,好多地方根本没法行船,还怎么运粮呢?这是第二病;东垣、砥柱、渑池、北河之间的六百里地区(今天河南三门峡附近一块地区),由于很久以来没有士兵镇守,以至于盗贼泛滥,直接影响到漕运的安全,这是第三病;从淮阴(今江苏淮阴)到蒲坂(今山西永济西)这一段三千里的地区,虽然士兵挺多,但是由于缺乏军粮,将士们饭都吃不饱,以至于粮食一运过来,就得先被士兵们吃掉好多,能运到关中的又有多少呢?是为第四病。”

元载接着问:“看来刘大人对漕运问题思考已久啊!是否已有良策?”刘晏说:“为今之计,在下以为,首先要疏通河道,打造两千艘大漕船。由于河流湍急,所以漕船一定要坚固,免得动不动就出故障,影响漕运的正常进行。此外还要训练士兵运粮,每十船为一队,由军官来押运,来保障漕运的安全。至于船工,不再由各地官府来征发百姓去当,而是花钱雇佣,这样老百姓有利可图,自然卖力为政府办事,比强迫征发要好得多。”

元载点点头,又看看地图,说:“本相突然发现一个问题。刘大人请看:漕运的路线,要经过长江、汴河、黄河、渭水四个河段,不同的河段交叉口的地方要转弯,极易翻船,有没有什么好办法来解决这个问题?”刘晏说:“元大人放心,裴耀卿有个好办法值得拿来一用:他在各个河流的交叉口设置了转运站,漕船每行驶到一个交叉口就要换船,这样就不必在交叉口转弯,自然也就不会翻船,漕粮就能减少很多损失。元大人以为如何?”

元载拍手叫好,说:“刘大人不愧是经济奇才,能想到这么多好办法。漕运之时,刘大人就放手去做吧,本相一定大力支持。”刘晏等的就是这句话,他连连致谢,欢天喜地地回去了。经过刘晏的努力,漕运状况大为改善。在刘晏改革以前,一斛(十斗)粮食运到关中,能剩下八斗就很不错了,改革以后,每年都能运来40万到100万多斛的粮食,却几乎没有什么损失。当漕运改革后的第一船漕粮到达长安时,唐代宗专门组织皇家乐队去漕粮的目的地渭桥吹拉弹唱,并激动地对刘晏说:“你可真是朕的萧何啊!”

刘晏能够在财政改革中有所作为,与他对经济理论的洞察是分不开的,在这方面最能体现这一点的是“常平法”的实行。其实类似的通过政府调控来控制物价、增加收入的改革,在刘晏之前也有,比如李悝的“平籴法”、汉武帝时期的“均输法”“平准法”等等,但是刘晏在前人的基础上无疑又更进了一步。

刘晏下令,在各个道设置巡院,选派精明能干又廉洁奉公的人担任知院官来管理巡院。巡院其实就有点像现在各个省的天气预报员,要搜集本道下面的各个州县雨雪和庄稼收成的情况,每隔十天和一个月向中央汇报。此外,刘晏还招募消息灵通的人士,让他们奔走于全国各地,将各地的物价第一时间上报到中央,这就好比有了一大群经济情报员。通过上述举措,刘晏能够及时并准确地掌握全国各地的经济情况。

在了解到各地的经济情况之后,刘晏能够大显身手了。如果哪个地区收成不错,粮价下降,刘晏就会下令在那个地区用平价收购粮食,以免谷贱伤农;相反,如果哪个地区收成不好,粮价上升,刘晏就会下令,将政府手里的粮食平价出售,以免出现粮荒。此外,刘晏也会利用不同物产各地的物价差异,将此地便宜的物产运到彼地销售,从而增加政府的收入。

看过上面所讲的刘晏的改革政策,我们不得不赞叹于其经济思想的高深,尤其是在一千二百年前那个自然经济尚处于主导地位的时代,刘晏的思想更加难能可贵。其中的许多做法,对于我们当今经济政策的制定,仍然具有重要的指导意义。刘晏不愧为一位伟大的改革家。

但是刘晏毕竟也是封建统治者中的一员,尽管他一生对争权夺利并不感兴趣,但最终难逃成为政治斗争牺牲品的命运。唐代宗死后,其子唐德宗即位(公元780-804年在位),重用杨炎为相,而杨炎与刘晏之前有矛盾,于是杨炎就在德宗面前大肆污蔑刘晏,结果一代改革家刘晏被贬官,不久被杀害。俗话说:“英雄爱英雄,英雄恨英雄;英雄惜英雄,英雄杀英雄。”害死刘晏的杨炎,也是一个改革家,他在刘晏死后,将刘晏的改革事业继续推进,这不能不说是历史值得玩味之处。

杨炎上台后,开始实行基本经济制度的改革。伴随着土地兼并日益严重,人民逃亡,国家掌握的人口减少,从唐高宗、武则天时期开始,唐朝初年推行的均田制与租庸调制已经开始受到破坏。对此唐朝政府想出了许多办法,比如经常进行“括户”,即派官员下去追查逃亡的人口,将其送回原籍,重新落户,后来甚至有人提出将逃亡的人口就地落户的办法,也被唐政府无奈地接受了。此外,唐政府还多次下令限制土地买卖,但是无济于事。

其实上面的历史事实也体现出封建社会自身的一对矛盾:一方面,封建国家需要大量的自耕农来向国家缴纳赋税、承担徭役和兵役,这就需要封建国家保证每个自耕农都能有一块自己的土地;可是另外一方面,封建国家的经济基础又是封建土地私有制,这就决定了国家必须允许土地私有与买卖,而这一点又为土地兼并提供了理论上的可能,更不用说现实中存在的封建压迫了。这在一定程度上也决定了均田制与租庸调制失败的必然结局。

“安史之乱”发生后,政府在征收原有的租庸调之外,又额外地增加了许多新的税收种类,从而使国家的财政制度越来越乱,几乎陷入崩溃的边缘,旧有的经济制度再也无法维持下去了。在新税种中,户税与地税在国家财政中显得日益重要。其中户税指的是将天下的户按照财产的多少划分为九等,按照户等收取相应的税钱。户税在唐代初年就已经实行,唐代宗时期又对户税曾经进行过修订,详细规定了实施细则。

地税是由唐初的义仓税演变而来。义仓指的是各个地方修建的防备自然灾害的粮仓。唐太宗时期,曾经下令各地建设义仓,并规定王公以下每亩纳税二升存入,是为义仓税。后来伴随着国家财政日益紧张,义仓税不再用来存入义仓,而是被政府拿走,成为国家的一种正式收入,并改名为地税。后来地税的征收额度不断增加,并开始一年两收,成为国家税收的重要组成部分。而杨炎的两税法,就是在户税和地税的基础之上建立起来的。建中元年(公元780年),杨炎正式推行两税法,内容主要包括以下几点:

第一,废除租庸调制,并取消一切杂税的征收,只征收户税与地税。杨炎认为,征收赋税的标准应该统一,要么以人为标准,要么以土地与财产为标准。而唐朝当时税制最大的问题,就是标准不明。旧有的租庸调制是以人为标准征收的,而后来征收的杂税又是根据土地、财政等来征收的,在这种情况下,税制想不乱都难。所以杨炎一上来,先提纲挈领地明确征税的对象,从而名正言顺地征收赋税。

第二,户税的征收仍旧按照每户资产多少来分为九等征收,征收的时候大部分折合成绢帛,也有一部分征收钱。地税按照田亩的多少来征收,纳税的土地以大历十四年(公元779年,也就是实行两税法的前一年)的土地为准。户税与地税都在每年夏季与秋季征收,夏税在六月之前征收完毕,秋税在十一月之前征收完毕,因此,此法被称为“两税法”。这其实是对之前的户税与地税制度的延续,只是将其正式化而已。

第三,“户无土客,以见居为簿”。两税法规定,无论主户、客户,一律编入现居住的州县的户籍,在当地纳税。在之前的主户(本贯户)与客户(外来户)制度下,主户需要交税,客户则不需要。在旧有的赋税制度下,这很容易带来麻烦。比如到别的地方居住的人,由于没有在当地受田,所以被编为“客户”。而许多地主官僚为了逃避赋税,纷纷到别的地方购置田产,从而不必在本地纳税。这项规定,可以避免一些官僚、富商与地主为逃避租庸调,而到其他州县置产。既有利于提高国家收入,也有利于打击官僚富商与地主。

第四,实行“量出为入”,提前制定财政预算。两税法规定,以大历十四年国家的总财政收入为标准,将其分摊到各个州的户税和地税征收中去,确定各州税收的总额度。而各个州再以大历年间中征收赋税最多的一年作为标准,将其税额分摊到各地。因此,两税的征收在全国各地的标准是不一样的。

两税法实施以后,适应了时代发展的潮流。我们可以发现,两税法以前,赋税的征收,基本上是以人为对象的,而两税法以后,基本上就是以土地和财产的多少为对象,这标志着中国古代税收制度的重大转变,对后世影响甚大。在土地兼并日益严重的情况下,按照土地与财产的多少来征税,既有利于增加国家的收入,也有利于维护社会公平,减轻了许多人多地少的贫民的负担,有利于缓和社会矛盾。此外,“量出为入”的制定国家预算的做法,具有很强的先进性,杨炎也不亏是一位伟大的改革家。

两税法实行以后,由于税制清楚、征收公平,很受老百姓欢迎。中国唐政府控制的人口,也从大历年间的一百二万户,增加到建中元年的将近三百二万户。国家的收入也大大增加,财政状况得到很大改善。

但是时间一长,问题又逐渐暴露出来了。有一次唐德宗出去游玩,碰到一位农民在那里愁眉苦脸,他就问:“今年的收成不错嘛!为什么你还怏怏不乐呢?”那位农民苦笑道:“启禀陛下,这是因为官府没有信用的原因啊!推行两税法的时候,政府说除了两税,什么都不收,结果到头来,还是苛捐杂税一大堆。别看今年虽然大丰收,可是交了税就没有多少啦!小民哪里高兴得起来呢?”唐德宗听到这里,哑口无言。这句农民的话,点出了中国古代封建统治者的剥削性与压迫性,这绝不是刘晏、杨炎等人的改革就能改变的,这些改革虽然能够挽救唐王朝一时,但是无法阻挡它在腐朽中走向灭亡。

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