改革盐法行两税

改革盐法行两税

“安史之乱”的爆发使社会生产遭到严重的破坏，国家收入锐减。而平定叛乱需要大量的军费，更使唐政府的财政益加捉襟见肘。因此，唐朝的财政制度亟须改革与重整，于是在唐中期兴起了一股新的改革浪潮。这次改革浪潮可分为两条线：一条是针对基本赋税制度的改革，另一条是针对其他财政政策的改革。前者的代表是杨炎的两税法改革，后者的代表就是以刘晏为代表的针对盐法、漕运等问题进行的改革。

刘晏天资聪颖，七岁那年曾经给上泰山巡游的唐玄宗写颂文，有“神童”之称。而且他勤奋好学，除了饱读诗书之外，对关乎国计民生的经济之学也颇为熟识。宝应元年（公元762年），刘晏担任负责财政民政的户部侍郎等职务，同时兼任度支使与转运使，从而掌管铸钱、盐铁等事务，开始掌握国家的财政大权。广德元年（公元763年），刘晏成为同中书门下平章事，仍然兼任度支使和转运使，成为拥有宰相头衔的理财官，后又担任七个道的盐铁使，从而为自己大展拳脚提供了舞台。

其实在刘晏稍早之前，掌握财权的第五琦就已经开始对财政进行整顿，第五琦的改革主要是在盐法方面。唐朝初期，允许私人自由生产和经营食盐。唐玄宗时期，国家开始对食盐的生产经营进行控制，以增加国家收入。而安史之乱的爆发导致的财政危机，促使唐朝政府加快食盐国营的步伐。

乾元元年（公元758年）的一天，左拾遗刘彤找到唐肃宗（公元756－762年在位），对他说：“启禀皇上，眼下国家多事，平叛无期，开支巨大，国用不足。北方的州县要么在叛军手中，要么早已化为一片废墟，民不聊生，赋税很难收上来。南方虽然可以运来赋税，但未免鞭长莫及。再这样下去，国家的财政就真的撑不下去了！”唐肃宗愁眉苦脸地说：“朕又何尝不知？可是眼下这情况，朕也无可奈何啊！没有钱就平不了叛，可是钱从哪里来呢？就算真的让朕把皇家的珍宝都卖了，又能维持几天？彼苍者天，缘何偏让朕做了这苦命天子，赶上这多事之秋！”说罢鼻子一酸，眼泪就要下来。

“陛下不必惊慌，”刘彤说，“微臣认为，眼下可以由官府垄断经营盐铁、伐木与河泽之利，这样不用增加老百姓的赋税，又能增加朝廷的收入。微臣斗胆，恳请陛下委派盐铁使第五琦去管理此事。他擅长经济之事，一定不会让陛下失望！”唐肃宗点点头说：“眼下也只好如此了。来人，宣第五琦即刻进宫！”第五琦很快进宫，当得知刚才刘彤的建议后，第五琦立即下拜说：“吾皇圣明！盐铁官营实在是目前解决国用不足的当务之急，臣也早有此意，只不过引而未发而已。陛下可还记得颜真卿？”(www.guayunfan.com)唐肃宗想了一想，说：“是不是那个平原（今山东德州）太守？此人几年前与其兄颜杲卿在河北抵抗敌军，功勋卓著，乃国之栋梁！”“不错，”第五琦说，“那陛下可知，颜真卿孤守平原时，其军费靠什么补充吗？”唐肃宗摇摇头。第五琦说：“臣听说颜真卿在河北之时，先花钱集中收购景城郡（今河北沧州）出产的盐，然后在河边设置卖场，然后由附近各个郡议定统一价格，层层往下转卖，由此获得了大量的军费，从而抵抗叛逆。”唐肃宗似乎听出了什么意思，问：“爱卿的意思是……”

“微臣以为，”第五琦胸有成竹地说，“朝廷应该仿效颜真卿所为，创立盐法。在盐的产区，比如盐井、盐池、海边附近设置官员，统一收购食盐并销售。对于原来生产食盐的人，可以招收他们为国家生产食盐，免除其徭役，由各地的盐铁使管理。对于私自生产销售食盐的人，严厉查处，绝不手软！”唐肃宗与刘彤都觉得有道理，于是颁布施行。

由于第五琦将食盐的生产经营统一收归国有，因此食盐价格大大提高，由原先的每斗十文涨到了一百一十文，政府每年从中获益在四十万贯（一贯等于一千文钱）左右。虽然老百姓的实际负担的确大大增加，但是毕竟比明目张胆的横征暴敛要强得多，而且国家的财政状况也因此大大改善。

就在刘晏当上宰相的那一年，安史之乱平定。虽然从此以后国家的支出有所减少，但是财政状况并没有得到多大改善。一开始刘晏与第五琦共同理财，后来由于政治斗争，第五琦被贬官，改革财政的重任，就落在了刘晏一个人肩上。刘晏要走的路，依旧任重而道远。

这一天，刘晏找到唐代宗（公元763－779年在位），说：“启禀陛下，自从第五大人整顿盐法以来，国家收入的确大增，但是微臣经过调查，发现其中问题依然不少，需要改进。”唐代宗问问题出在哪里。刘晏说：“陛下明鉴，按照第五大人的盐法，食盐的生产与销售都是由国家包揽的。这样一来，朝廷就不得不设置大量的机构来负责食盐的官营。在这种情况下，难免出现机关臃肿、人浮于事，甚至有人贪污受贿、损公济私，影响了效率不说，还消耗了国家的大量俸禄。而且由于官府要销售食盐，很多盐官就随意强迫老百姓给他们运盐，许多老百姓也苦不堪言。”

听了这话，唐代宗无奈地说：“爱卿所言的确有理。可是国家要实现食盐官营，就不能不用这么多官。用这么多官，就不得不消耗大量俸禄。朕能怎么办？”“陛下不必为难，”刘晏说，“微臣觉得，朝廷可以依旧控制食盐的生产和收购，但是不再直接销售，而是将盐加价之后批发给各个商人进行销售。这样一来，销售食盐的官员就可以被裁减下来，国家不用再掏这么多俸禄，而且还能提高办事效率，老百姓也不用担心被无缘无故地抓去运盐了。”

唐代宗觉得此议可行，但是他又想到一件事情，就问刘晏：“眼下官盐的价格虽高，但至少在哪里都有卖的。可是一旦照爱卿所说去做的话，有些离产盐区比较远的地方，比如江南和岭南（今两广地区）一带，盐商们连去都不愿意去。如果政府不去卖，那里的老百姓们该怎么办呢？那里岂不是要乱套了？”

刘晏想了一想，忽然眼前一亮，对唐代宗说：“这个不难，朝廷可以实行‘平盐法’，在江南与岭南等地设置常平盐仓，在那里存一些食盐。如果什么时候商人们不去那里卖盐的话，就把常平盐仓里的盐卖给老百姓，这样老百姓能吃上盐，官府还是能获利。臣百密一疏，居然忘了这一点。陛下英明！”

经过刘晏的改革，不仅精简了大批的盐官，提高了办事效率，而且政府的收入也大大增加。唐朝政府每年从食盐官营上获取的利润，由六十万贯增至六百万贯以上，增加了十倍还多，占当时唐政府财政收入的一半以上，成为支付皇室、官员俸禄以及漕运费用的重要来源。漕运也是关乎国计民生的重要问题，除了改革盐法之外，刘晏对漕运也进行了大刀阔斧地改革。

魏晋南北朝时期，江南地区的经济得到开发。隋炀帝为了沟通南北的经济，曾专门开凿和疏通大运河，通过漕运从江淮地区运送物资。唐朝立国关中，也需要通过漕运来解决国用问题。安史之乱期间，北方经济遭到巨大破坏，而江南地区比较稳定，生产继续得到发展，中国的经济重心开始南移。安史之乱以后，北方藩镇割据，这些军阀控制了当地的财政，中央很难从那里获得收入，于是江淮地区就成为唐王朝的最后一根救命稻草，漕运事业也就成为了唐朝的生命线。

广德二年（公元764年），刘晏负责办理漕运事宜。经过安史之乱以后，漕运废弛，河道阻塞，关中的粮食供应出现困难，缺粮达上百万石之多，粮价暴涨，一斗米要一千文钱。刘晏为了掌握好有关漕运第一手资料，就亲自坐船，顺运河而下，沿着淮河、泗水到达黄河，一路考察了三门峡、通济渠等运输要地，对漕运的利弊得失有了全面的了解，也有了自己的一套整治漕运的方案。为了不让别人干预此事，他刚一回京就找到了当时的宰相元载，想得到他的支持。

元载见到刘晏之后，先给他递过一杯茶，慰问道：“听说刘大人一路风餐露宿，将漕运经过的地方考察了个遍，实在是辛苦啦！我看刘大人您瘦了不少，人也晒黑了，真是公忠体国啊！”刘晏将茶水一饮而尽，说：“元大人过奖了！为朝廷办事，是你我臣子的本分，在下受的这点苦也不算什么。这次虽然一路颠簸劳顿，但是在下的确收获不小。”说罢掏出一张地图，对元载说，“元大人请看。在下以为，漕运有‘四利’和‘四病’。由于关中缺粮，为了弥补国用，京城附近百姓的赋税甚重。如果能够通过漕运运粮进来，就可以减免百姓一半的赋税，是为第一利；东都洛阳经过安史叛军的洗劫，早已破败不堪。而漕运要经过洛阳，漕运兴旺，洛阳也就自然能够恢复繁荣，是为第二利；现在西边的众多戎狄欺负我们关中缺粮少兵，因而时常进犯，如果漕运发达，戎狄们知道我们关中赋税充足，就不敢来进犯了，此为第三利；漕运通顺的话，交通机会四通八达，关中的商业就会重新兴盛，我们就能恢复贞观和永徽年间（唐太宗与唐高宗年间）的盛世了！是为第四利。”

元载听了后点点头说：“刘大人所言不假，那‘四病’何在呢？”“所谓‘四病’，”刘晏又喝了一杯茶，继续指着地图说：“就是眼下漕运面临的四个难题。从宜阳（今河南宜阳）到成皋（今河南荥阳西）这一段的黄河两岸地区，人口稀少，只有一千来户，想找人来干漕运的活也难，这是第一病；黄河与汴河自从安史之乱以来，很久以来都没有被整修过了。在下看到很多地方河岸都崩塌了，河道被淤积了，好多地方根本没法行船，还怎么运粮呢？这是第二病；东垣、砥柱、渑池、北河之间的六百里地区（今天河南三门峡附近一块地区），由于很久以来没有士兵镇守，以至于盗贼泛滥，直接影响到漕运的安全，这是第三病；从淮阴（今江苏淮阴）到蒲坂（今山西永济西）这一段三千里的地区，虽然士兵挺多，但是由于缺乏军粮，将士们饭都吃不饱，以至于粮食一运过来，就得先被士兵们吃掉好多，能运到关中的又有多少呢？是为第四病。”

元载接着问：“看来刘大人对漕运问题思考已久啊！是否已有良策？”刘晏说：“为今之计，在下以为，首先要疏通河道，打造两千艘大漕船。由于河流湍急，所以漕船一定要坚固，免得动不动就出故障，影响漕运的正常进行。此外还要训练士兵运粮，每十船为一队，由军官来押运，来保障漕运的安全。至于船工，不再由各地官府来征发百姓去当，而是花钱雇佣，这样老百姓有利可图，自然卖力为政府办事，比强迫征发要好得多。”

元载点点头，又看看地图，说：“本相突然发现一个问题。刘大人请看：漕运的路线，要经过长江、汴河、黄河、渭水四个河段，不同的河段交叉口的地方要转弯，极易翻船，有没有什么好办法来解决这个问题？”刘晏说：“元大人放心，裴耀卿有个好办法值得拿来一用：他在各个河流的交叉口设置了转运站，漕船每行驶到一个交叉口就要换船，这样就不必在交叉口转弯，自然也就不会翻船，漕粮就能减少很多损失。元大人以为如何？”

元载拍手叫好，说：“刘大人不愧是经济奇才，能想到这么多好办法。漕运之时，刘大人就放手去做吧，本相一定大力支持。”刘晏等的就是这句话，他连连致谢，欢天喜地地回去了。经过刘晏的努力，漕运状况大为改善。在刘晏改革以前，一斛（十斗）粮食运到关中，能剩下八斗就很不错了，改革以后，每年都能运来40万到100万多斛的粮食，却几乎没有什么损失。当漕运改革后的第一船漕粮到达长安时，唐代宗专门组织皇家乐队去漕粮的目的地渭桥吹拉弹唱，并激动地对刘晏说：“你可真是朕的萧何啊！”

刘晏能够在财政改革中有所作为，与他对经济理论的洞察是分不开的，在这方面最能体现这一点的是“常平法”的实行。其实类似的通过政府调控来控制物价、增加收入的改革，在刘晏之前也有，比如李悝的“平籴法”、汉武帝时期的“均输法”“平准法”等等，但是刘晏在前人的基础上无疑又更进了一步。

刘晏下令，在各个道设置巡院，选派精明能干又廉洁奉公的人担任知院官来管理巡院。巡院其实就有点像现在各个省的天气预报员，要搜集本道下面的各个州县雨雪和庄稼收成的情况，每隔十天和一个月向中央汇报。此外，刘晏还招募消息灵通的人士，让他们奔走于全国各地，将各地的物价第一时间上报到中央，这就好比有了一大群经济情报员。通过上述举措，刘晏能够及时并准确地掌握全国各地的经济情况。

在了解到各地的经济情况之后，刘晏能够大显身手了。如果哪个地区收成不错，粮价下降，刘晏就会下令在那个地区用平价收购粮食，以免谷贱伤农；相反，如果哪个地区收成不好，粮价上升，刘晏就会下令，将政府手里的粮食平价出售，以免出现粮荒。此外，刘晏也会利用不同物产各地的物价差异，将此地便宜的物产运到彼地销售，从而增加政府的收入。

看过上面所讲的刘晏的改革政策，我们不得不赞叹于其经济思想的高深，尤其是在一千二百年前那个自然经济尚处于主导地位的时代，刘晏的思想更加难能可贵。其中的许多做法，对于我们当今经济政策的制定，仍然具有重要的指导意义。刘晏不愧为一位伟大的改革家。

但是刘晏毕竟也是封建统治者中的一员，尽管他一生对争权夺利并不感兴趣，但最终难逃成为政治斗争牺牲品的命运。唐代宗死后，其子唐德宗即位（公元780－804年在位），重用杨炎为相，而杨炎与刘晏之前有矛盾，于是杨炎就在德宗面前大肆污蔑刘晏，结果一代改革家刘晏被贬官，不久被杀害。俗话说：“英雄爱英雄，英雄恨英雄；英雄惜英雄，英雄杀英雄。”害死刘晏的杨炎，也是一个改革家，他在刘晏死后，将刘晏的改革事业继续推进，这不能不说是历史值得玩味之处。

杨炎上台后，开始实行基本经济制度的改革。伴随着土地兼并日益严重，人民逃亡，国家掌握的人口减少，从唐高宗、武则天时期开始，唐朝初年推行的均田制与租庸调制已经开始受到破坏。对此唐朝政府想出了许多办法，比如经常进行“括户”，即派官员下去追查逃亡的人口，将其送回原籍，重新落户，后来甚至有人提出将逃亡的人口就地落户的办法，也被唐政府无奈地接受了。此外，唐政府还多次下令限制土地买卖，但是无济于事。

其实上面的历史事实也体现出封建社会自身的一对矛盾：一方面，封建国家需要大量的自耕农来向国家缴纳赋税、承担徭役和兵役，这就需要封建国家保证每个自耕农都能有一块自己的土地；可是另外一方面，封建国家的经济基础又是封建土地私有制，这就决定了国家必须允许土地私有与买卖，而这一点又为土地兼并提供了理论上的可能，更不用说现实中存在的封建压迫了。这在一定程度上也决定了均田制与租庸调制失败的必然结局。

“安史之乱”发生后，政府在征收原有的租庸调之外，又额外地增加了许多新的税收种类，从而使国家的财政制度越来越乱，几乎陷入崩溃的边缘，旧有的经济制度再也无法维持下去了。在新税种中，户税与地税在国家财政中显得日益重要。其中户税指的是将天下的户按照财产的多少划分为九等，按照户等收取相应的税钱。户税在唐代初年就已经实行，唐代宗时期又对户税曾经进行过修订，详细规定了实施细则。

地税是由唐初的义仓税演变而来。义仓指的是各个地方修建的防备自然灾害的粮仓。唐太宗时期，曾经下令各地建设义仓，并规定王公以下每亩纳税二升存入，是为义仓税。后来伴随着国家财政日益紧张，义仓税不再用来存入义仓，而是被政府拿走，成为国家的一种正式收入，并改名为地税。后来地税的征收额度不断增加，并开始一年两收，成为国家税收的重要组成部分。而杨炎的两税法，就是在户税和地税的基础之上建立起来的。建中元年（公元780年），杨炎正式推行两税法，内容主要包括以下几点：

第一，废除租庸调制，并取消一切杂税的征收，只征收户税与地税。杨炎认为，征收赋税的标准应该统一，要么以人为标准，要么以土地与财产为标准。而唐朝当时税制最大的问题，就是标准不明。旧有的租庸调制是以人为标准征收的，而后来征收的杂税又是根据土地、财政等来征收的，在这种情况下，税制想不乱都难。所以杨炎一上来，先提纲挈领地明确征税的对象，从而名正言顺地征收赋税。

第二，户税的征收仍旧按照每户资产多少来分为九等征收，征收的时候大部分折合成绢帛，也有一部分征收钱。地税按照田亩的多少来征收，纳税的土地以大历十四年（公元779年，也就是实行两税法的前一年）的土地为准。户税与地税都在每年夏季与秋季征收，夏税在六月之前征收完毕，秋税在十一月之前征收完毕，因此，此法被称为“两税法”。这其实是对之前的户税与地税制度的延续，只是将其正式化而已。

第三，“户无土客，以见居为簿”。两税法规定，无论主户、客户，一律编入现居住的州县的户籍，在当地纳税。在之前的主户（本贯户）与客户（外来户）制度下，主户需要交税，客户则不需要。在旧有的赋税制度下，这很容易带来麻烦。比如到别的地方居住的人，由于没有在当地受田，所以被编为“客户”。而许多地主官僚为了逃避赋税，纷纷到别的地方购置田产，从而不必在本地纳税。这项规定，可以避免一些官僚、富商与地主为逃避租庸调，而到其他州县置产。既有利于提高国家收入，也有利于打击官僚富商与地主。

第四，实行“量出为入”，提前制定财政预算。两税法规定，以大历十四年国家的总财政收入为标准，将其分摊到各个州的户税和地税征收中去，确定各州税收的总额度。而各个州再以大历年间中征收赋税最多的一年作为标准，将其税额分摊到各地。因此，两税的征收在全国各地的标准是不一样的。

两税法实施以后，适应了时代发展的潮流。我们可以发现，两税法以前，赋税的征收，基本上是以人为对象的，而两税法以后，基本上就是以土地和财产的多少为对象，这标志着中国古代税收制度的重大转变，对后世影响甚大。在土地兼并日益严重的情况下，按照土地与财产的多少来征税，既有利于增加国家的收入，也有利于维护社会公平，减轻了许多人多地少的贫民的负担，有利于缓和社会矛盾。此外，“量出为入”的制定国家预算的做法，具有很强的先进性，杨炎也不亏是一位伟大的改革家。

两税法实行以后，由于税制清楚、征收公平，很受老百姓欢迎。中国唐政府控制的人口，也从大历年间的一百二万户，增加到建中元年的将近三百二万户。国家的收入也大大增加，财政状况得到很大改善。

但是时间一长，问题又逐渐暴露出来了。有一次唐德宗出去游玩，碰到一位农民在那里愁眉苦脸，他就问：“今年的收成不错嘛！为什么你还怏怏不乐呢？”那位农民苦笑道：“启禀陛下，这是因为官府没有信用的原因啊！推行两税法的时候，政府说除了两税，什么都不收，结果到头来，还是苛捐杂税一大堆。别看今年虽然大丰收，可是交了税就没有多少啦！小民哪里高兴得起来呢？”唐德宗听到这里，哑口无言。这句农民的话，点出了中国古代封建统治者的剥削性与压迫性，这绝不是刘晏、杨炎等人的改革就能改变的，这些改革虽然能够挽救唐王朝一时，但是无法阻挡它在腐朽中走向灭亡。