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遗产保护与旅游开发

时间:2022-02-06 百科知识 版权反馈
【摘要】:《操作指南》也因此成为遗产保护的基础性文件。(二)完整性所有申报列入《世界遗产名录》的遗产必须满足完整性条件。遗产必须是对生物多样性保护至关重要的遗产。因此,世界遗产委员会制定《世界遗产名录》并规定了遗产列入《世界遗产名录》的标准。应提供该遗产与类似遗产的比较分析,无论类似遗产是否列入《世界遗产名录》,是国内的还是国外的遗产。保护情况和影响因素应包
遗产保护与旅游开发_善行旅游:遗产旅游理念与行为准则

为促进《保护世界文化和自然遗产公约》的实施,联合国教科文组织世界遗产中心特制定《实施世界遗产公约的操作指南》(以下简称《操作指南》),对遗产的保护提出程序性的操作建议,具体包括:(1)将遗产列入《世界遗产名录》和《濒危世界遗产名录》;(2)世界遗产的保护和保存;(3)世界遗产基金项下提供的国际援助;(4)调动国家和国际力量为《公约》提供支持。《操作指南》也因此成为遗产保护的基础性文件。

一、遗产保护的原则与理念

真实性和完整性(Authenticity and Integrity)是关于世界遗产非常重要的两个原则,这两个原则既是衡量遗产价值的标尺,也是保护遗产所需依据的关键。

(一)真实性

真实性概念最早出现于《威尼斯宪章》(Venice Charter,1964)中,之后逐渐得到欧洲社会的广泛认可,适用于欧洲文物古迹的保护与修复,后详细解释于《奈良文件》(Nara Document,1994)和《操作指南》中。

《奈良文件》认为,理解遗产价值的能力取决于该价值信息的真实度或可信度,对涉及文化遗产原始及发展变化的特征的信息来源的认识和理解,是评价真实性的必要基础;出于对所有文化的尊重,文化遗产的分析和判断必须首先在其所在的文化背景中进行;遗产的文化价值的真实可信应表现在外形和设计,材料和材质,用途和功能,传统、技术和管理体系,位置和环境,语言和其他形式的非物质遗产,精神和感觉,其他内外因素。

《操作指南》指出,文化遗产应符合《世界遗产公约》所述的具有突出的普遍价值的至少一项标准和真实性标准,每项被认定的项目都应满足对其设计、材料、工艺或背景环境,以及个性和构成要素等方面的真实性的检验。

(二)完整性

所有申报列入《世界遗产名录》的遗产必须满足完整性条件。完整性主要用来衡量自然和文化遗产及其特征的整体性和无缺憾性。评估遗产的完整性应包括以下因素:所有表现遗产突出的普遍价值的必要因素,面积足够大、确保能完整地代表体现遗产价值的特色和过程,受到发展的负面影响或缺乏维护。

遗产的物理构造和重要特征都必须保存完好,且侵劣化过程的影响得到控制,并包括表现遗产全部价值的绝大部分必要因素。文化景观历史村镇或其他活化遗产中体现其显著特征的种种关系和动态功能也应予以保存。

遗产的生物物理过程和地貌特征应该相对完整。虽任何区域都不可能完全保持天然,且所有自然区域都在变动之中,而且存在人类活动,但若传统社会和当地社区的人类活动具有生态可持续性,也可以同自然区域突出的普遍价值一致。

遗产应具备突出的普遍价值,且包括保持遗产美景所必需的关键地区。例如,某个遗产的景观价值在于瀑布,那么只有与维持遗产美景完整关系密切的临近的积水潭和下游地区也被涵盖在内,才能满足完整性条件。

遗产必须包括其自然关系中所有或大部分重要的相互联系、相互依存的因素。例如,“冰川期”遗址要满足完整性条件,则需包括雪地、冰河本身和凿面样本、沉积物和拓殖(如条痕、冰碛层及植物演替的先锋阶段等)。如果是火山,则岩浆层必须完整,且能代表所有或大部分火山岩种类和喷发类型。

遗产必须具有足够的规模,且包含能够展示长期保护其内部生态系统和生物多样性的重要过程的必要因素。例如,热带雨林地区要满足完整性条件,需要有一定的海拔层次、多样的地形和土壤种类、群落系统和自然形成的群落;同样,珊瑚礁必须包括诸如海草、红树林和其他为珊瑚礁提供营养沉积物的临近生态系统。

遗产必须是对生物多样性保护至关重要的遗产。只有最具生物多样性或代表性的申报遗产才有可能满足该标准。遗产必须包括某生物区或生态系统内最具多样性的动植物特征的栖息地。例如,要满足完整性条件,热带草原需要具有完整的、共同进化的草食动物群和植物群;海岛生态系统则需要包括地方生态栖息地;包含多种物种的遗产必须足够大,能够包括确保这些物种生存的最重要的栖息地;如果某个地区有迁徙物种,则季节性的养育巢穴和迁徙路线,不管位于何处,都必须妥善保护。

二、遗产保护的方法措施

(一)列入遗产名录

联合国教科文组织(UNESCO)强调遗产突出的普遍价值,指罕见的、超越了国家界限的、对全人类的现在和未来均具有普遍的重要意义的文化或自然价值。该类遗产的永久性保护对整个国际社会都具有至高的重要性。因此,世界遗产委员会制定《世界遗产名录》并规定了遗产列入《世界遗产名录》的标准。委员会致力于构建一个具有代表性、平衡性和可信性的《世界遗产名录》,以保护国际层面上具有最突出价值的遗产。

1.申报准备

申报地区填写申报文件,是委员会考虑是否将某项遗产列入《世界遗产名录》的首要基础。在耗费大量时间和成本准备完整的申报材料之前,应开展初步的筹备工作,确认遗产有潜力证明其拥有兼具完整性和真实性的突出普遍价值,包括收集与遗产相关的信息、主题研究,对遗产展示自身兼具完整性和真实性突出普遍价值的潜力所开展的概括研究,或是将遗产放入更广阔的全球或地区背景下进行初步的对比研究,包括专家咨询机构在空缺研究的背景下展开的分析。申报过程中社区的参与非常必要,社区能够同申报主体共同承担保护遗产的责任,鼓励利益相关者参与申报准备,其中包括遗产管理人员、当地和地区政府、当地社区、非政府组织和其他团体。

2.申报文件的格式和内容

格式应包括遗产的辨认、遗产描述、列入理由、保护状况和影响因素、保护和管理、监测、文件、负责机构的联系信息、缔约国代表签名。

遗产辨认应清晰地定义申报遗产的边界,清楚区分申报遗产和任何缓冲区的界限。地图应足够详细,能精确标出所申报的陆地或水域。

遗产描述应包括遗产辨认及其历史及发展概述。应确认、描述所有的成图组成部分,如果是系列申报,应清晰描述每一组成部分。

列入理由应指出遗产申报依据的标准,且须明确说明依据该标准的原因。基于该标准,缔约国应在提交的遗产《突出的普遍价值声明》中明确说明为什么该遗产值得列入《世界遗产名录》。应提供该遗产与类似遗产的比较分析,无论类似遗产是否列入《世界遗产名录》,是国内的还是国外的遗产。比较分析应说明申报遗产在国内及国际范围内的重要性。完整性和真实性声明也应一并附上。

保护情况和影响因素应包括目前遗产保护状况的准确信息(包括遗产的物理状况和到位的保护措施)。同时,也应包括影响遗产的因素描述(包括威胁)。本部分提供的信息是将来监测申报遗产保护状况必要的基础数据。

保护和管理。保护包括与遗产保护联系最为紧密的立法、规章、契约、规划、机构和传统措施,并详尽分析实际保护措施的操作方法。立法、规章、契约、规划和机构性文本或者文本摘要应以英文或法文附上。适宜的管理规划或其他管理体制很必要,应包括在申报文件中,并希望说明管理规划或其他管理体制可以确保得到有效执行。可持续发展原则应综合纳入管理体系。

监测。缔约国应在申报材料中提供衡量、评估遗产保护状况的关键指标、影响因素、遗产保护措施、审查周期及负责机构的名称。

文件。应提供申报所需的所有文件。除了上述文件之外,还应包括:①达到打印标准的照片(最低像素300dpi;如可能,35毫米幻灯片;如必要,补充电影、录像或其他视听材料);②图像清单以及授权表。申报文本应以打印形式和电子文档提交(word或pdf文件为佳)。

3.申报登记

申报单位递交申报文件后,由秘书处核查材料是否完整并进行登记。向相关咨询机构转交完整的申报文件,由咨询机构进行评估。

4.咨询机构评估

咨询机构将评估各缔约国申报的遗产是否具有突出的普遍价值,是否符合完整性或真实性条件,以及是否能达到保护和管理的要求。对文化遗产申报的评估将由国际古迹遗址理事会完成,对自然遗产申报的评估将由世界自然保护联盟完成。

5.世界遗产委员会决定

世界遗产委员会决定一项遗产是否应被列入《世界遗产名录》、待议或推迟申报。

(二)遗产保护与管理

遗产的保护与管理必须有长期、充分的立法、规范、机构和传统的保护及管理,以确保遗产得到保护。保护必须包括充分的边界划定。同时,应在国家、区域、城市等各个级别上对遗产予以足够力度的保护。

1.立法、规范和契约性的保护措施

国家和地方级的立法、规范措施应确保遗产的保存,且保护其突出的普遍价值以及完整性和真实性不因社会发展变迁受到负面影响。确保保护措施得到切实有效的实施。

2.确保有效保护的边界

划定边界是遗产保护的核心要求,需要包括有形的能够直接体现遗产的突出普遍价值的区域和特征,以及在将来的研究中有可能加深这种理解的区域。划定的边界要反映其成为世界遗产基本条件的栖息地、物种、过程或现象的空间要求。边界须包括与具有突出的普遍价值紧邻的足够大的区域,以保护遗产价值不因人类的直接侵蚀和该区域外资源开发而受到损害。

3.缓冲区

如有必要,应设立恰当的缓冲区以有效保护遗产。缓冲区是为了有效保护申报遗产而划定设立的遗产周围的区域,缓冲区的使用和开发受到相关法律或习惯规定的限制,为遗产增加保护层。缓冲区包括申报遗产直接所在的区域、重要景观,以及其他在功能上对遗产及其保护至关重要的区域或特征。缓冲区的构成区域应通过合适的机制来决定。

4.管理体制

遗产都应有适宜的管理规划或其他有文可依的管理体制,其中需要详细说明将如何采取措施(最好是多方参与的方式)保护遗产突出的普遍价值。管理体制旨在确保现在和将来对申报遗产进行有效的保护。有效的管理体制的内容取决于申报遗产的类别、特点、需求以及文化和自然环境。由于文化视角、可用资源及其他因素的影响,管理体制也会有所差别。管理体制可能包含传统做法、现行的城市或地区规划手段和其他正式和非正式的规划控制机制。对所有提议的干预措施进行影响评估,对世界遗产地是至关重要的。有效管理体制应包括以下共同因素:①各利益方均透彻理解遗产价值。②规划、实施、监测、评估和反馈的循环机制。③对发展趋势、变化和提议的干预措施带来影响的监测和评估。④合作者与各利益方的共同参与。⑤必要资源的配置。⑥能力建设。⑦对管理体制运作的描述可信且透明。有效管理包括对申报遗产保护、保存和展示的短、中、长期措施。规划管理采取整体综合的方式对指导遗产长期发展至关重要,也可确保其突出普遍价值的所有方面得以维持。这一综合视角不局限于遗产本身,而是包括所有缓冲区和更广泛的背景环境。

(三)遗产基金和国际援助

1.世界遗产基金

《世界遗产公约》依据《联合国教科文组织财务条例》的规定建立该信托基金,由缔约国义务或自愿的捐赠及基金规章授权的其他来源组成。世界遗产基金收到的捐款应用于国际援助活动和其他联合国教科文组织《世界遗产名录》遗产保护项目。

2.国际援助

《世界遗产公约》向各缔约国提供国际援助,保护其领土内的世界文化和自然遗产、《世界遗产名录》内遗产以及符合《名录》要求的潜在世界遗产。当某一缔约国不能确保足够的资金时,国际援助辅助该缔约国保护、管理世界遗产及《预备名录》内遗产。国际援助主要来自世界遗产基金。世界遗产基金是依据《世界遗产公约》建立的。委员会每两年决定一次国际援助的预算。国际援助有以下几种,按照优先性依次排列如下:①紧急援助。②保护与管理援助(包括培训与研究援助、技术合作援助以及宣传和教育援助)。③筹备性援助。

三、遗产旅游资源保护与开发协调机制

在遗产旅游资源的管理中,保护优先于旅游是遗产旅游资源管理的基本原则。然而,遗产管理与旅游开发之间的关系却一直困扰着遗产管理者。遗产管理与旅游开发、为遗产付费与公平的享受权这两对矛盾形成了遗产旅游资源管理的两个悖论。究竟是遗产地的“旅游化”导致了文化价值的商业化和变质,文化价值的恶化反过来影响旅游价值,形成一个“恶性循环”,还是实现了“双赢”,即遗产旅游帮助人们找到文化的根,并形成身份认同,同时旅游还为保护和维护遗产地提供资金?随着遗产旅游的兴起,遗产的保护功能与旅游开发、城市发展的矛盾日益凸显,尤其是在发展中国家,很难做到既保证遗产地的经济发展又促进遗产价值的保护。历史建筑在旅游商业开发中遭受破坏、世界遗产提名的优先权与遗产地旅游发展的需求产生矛盾,人口压力、经济发展政策和财政政策等给遗产保护造成压力等现象在各遗产地表现得十分明显。虽然旅游开发将造成遗产保护的困难,但也有学者认为,遗产保护与旅游开发的冲突理论不适用于所有遗产地。遗产旅游的巨大成功导致了另一个两难的境地,即持续增加的访问率成为世界遗产地保护的主要威胁。门票的收取不仅为控制游客数量提供了可能,也为管理旅游影响和遗产保护提供了资金支持。但从遗产的使命来看,如果游客因为遗产景区门票太贵而无法欣赏遗产资源,那么遗产资源到底是谁的资源,又是为谁而保护?似乎遗产收费与社会的享用权间的矛盾是遗产管理者无法调和的。

(一)遗产资源保护与开发的目标和价值取向

1.真实性与完整性的维护

遗产的真实性和完整性是《保护世界文化与自然遗产公约》中的两个核心概念。遗产的使命是尽可能地保持其原真性,而遗产的经济获益能力和公共使用权在决策过程中只是次级考虑。遗产真实性的评估中,不应仅仅关注其物质层面,而应该进一步拓展到非物质层面。虽然旅游活动促进了旅游活动参与者对真实性的认知,但也造成了遗产真实性的受损。在发展遗产旅游的过程中,文化事件和吸引物的原真性常常被刻意展示和扭曲以迎合“客人”和“主人”的需求;在遗产旅游资源的开发和经营过程中,过快的商业化对遗产真实性的保护形成挑战;列入世界遗产名录后,遗产地为保护遗产真实性和完整性付出巨大的代价,遗产地面临一系列发展压力。

2.遗产的可持续发展

国外研究还将可持续发展作为指导遗产旅游发展的重要理念。可持续遗产旅游资源开发与管理是一个整体的、未来导向的、社会公平的全球尺度的过程。遗产地发展旅游可以促进遗产资源的保护和遗产地的可持续发展。随着遗产地开展的活动的多样化,一些探寻遗产资源管理与旅游开发可持续发展的新兴旅游形式也融入遗产旅游研究中,如通过创意文化产业促进文化遗产的保护,低碳旅游模式在遗产领域的应用等。

(二)遗产旅游资源保护与管理面临的挑战

快速的城市发展带来城市创新和遗产保护间的困境,世界遗产资源由于无效的保护计划而遭到严重的破坏,全球气候变暖对冰雪、河水、景观、湿地等自然遗产旅游资源造成负面影响,全球化会降低地方特性,对非物质文化遗产旅游带来不利影响。现行遗产管理体制亦存在许多不足。以西欧为例,数量庞大的遗产给世界遗产系统带来重压。例如,许多管理部门虽有遗产意识,却并不总能很好地理解世界遗产及保护条例;对遗产缺乏系统认识和研究;缺乏对自然遗产的适当识别;缺乏对自然遗产和文化遗产的整合;由于责任的分散,常缺乏协调、功能重组和缺乏专家意见;中央和地方政府间责任的划分不够清晰。

(三)遗产旅游资源保护与开发协调机制的具体内容

1.构建遗产旅游资源保护模式

一些国家已经形成了自己的遗产旅游资源保护模式,如美国、加拿大的国家公园体系,澳大利亚的自然保护区体系等。美国国家公园体系由内政部国家公园管理局统一管理,管理局实行垂直领导,与地方政府没有任何关系,体现了国家级的统一管理体制和公益性。在欧洲,遗产规划的目标通常由一系列公共部门、私利部门以及一些非营利组织间的相互妥协、相互关联演变而来,以及在此基础上由各种专家来权衡保护与开发的各种矛盾,确定规划方法。例如,意大利模式是“由公共部门负责保护古迹,私人和企业来经营管理和利用这些古迹,以便在保护好的基础上充分发挥其作用,在一定程度上带动当地就业,并带动当地旅游、饮食等相关行业的发展”。这些国家的遗产管理体系,没有将政府和市场两种方式绝对对立起来,而是灵活处理各方面的关系,建立适合国情的遗产保护管理模式。

2.形成遗产旅游资源管理机制

各国都有专门部门和特别代理机构来负责遗产管理,提供从国家到地方的各种服务,其他参与遗产景区管理的机构还包括宗教团体、私人机构、信托等。一些景区或景区的某部分,可能还属于私人使用者或者由各自独立的、非营利协会管理,以及不同层次的公众机构参与的遗产管理。在西欧,大多数遗产地有不同层级的机构管理,如85%的遗产地有当地机构的干预,65%的遗产地有地区机构介入管理,而62%的遗产地有国家机构的干预。参与者的复杂关系和不同背景使遗产管理复杂化,这就要求机构间的高度合作和交流,对不同团队或遗产管理者在管理中的作用进行引导。

3.规范经营活动

欧洲世界遗产主要被用于游客参观,收取或不收取门票,主要用途有游客参观、城市中心、国家公园、宗教使用和乡村景观。除了基本的参观服务外,许多遗产地还开展丰富多彩的经营项目。美国的国家公园采用特许经营的方式规范国家公园的经营活动,公园的餐饮、住宿等旅游服务设施及旅游纪念品的经营必须以公开招标的形式征求经营者,经营权仅限于提供与消耗性地利用遗产核心资源无关的后勤服务及旅游纪念品,同时公园获得的经营收入除上缴国家公园管理局的部分外其余只能用于改善公园管理,经营者在经营规模、经营质量、价格水平等方面必须接受管理者的监管。

4.完善法律制度

保护性立法是保护和保存世界遗产的有效工具。尽管没有针对世界遗产地的特别立法,许多地方有针对某种类型遗产资源的专门立法,而专门立法根据各国遗产类别的划分状况而有所不同。欧洲90%的遗产地具有针对某种类型的立法保护。如果遗产立法确实存在,那么自然遗产和文化遗产往往有各自的立法框架。

(四)利益相关者的参与及管理

利益相关者之间的相互影响与作用机制是国外对遗产旅游与遗产管理的研究中的重要领域,主要探讨利益主体参与遗产保护、管理与旅游开发的程序和方法,为实际管理中理顺相互关系及协调利益关系提供理论依据。遗产地开发保护的关键利益主体有遗产地管理者、旅游经营者和社区居民及游客。

1.游客

针对游客的研究主要为遗产旅游中的游客体验研究,包括旅游者的动机、感知和期望、满意度以及它们之间相互关系的研究。游客感知是了解旅游者的参观动机及其对遗产地期望的关键因素。遗产地的体验质量影响游客感知价值,继而影响游客满意度,最终决定游客的行为意图。游客的个人因素及背景因素对遗产旅游中的游客体验有重要影响。

2.社区

由于全球化的影响,遗产旅游面临社会复杂性增加的新范式,传统的地方性界限变得模糊。遗产旅游可以重建和传递国家归属感,维护国家团结,并能够超越国家界限,促进人们共同的民族回忆。然而,全球化也使个人认知与地方性的联系改变甚至消失,因此需强调在遗产旅游发展过程中社会身份与社区角色的作用。社区对遗产地的支持对于遗产地的保护和旅游活动的开展都具有重要的意义,遗产地的旅游发展规划应考虑当地居民的意见,遗产地的管理也应包含更多的社区参与。旅游者、当地社区居民及社区领袖倾向于支持不同类型的项目来拓展遗产地的旅游活动以支持当地发展,有些遗产地居民虽然支持旅游发展,却很少参与旅游的规划和管理。遗产旅游地决策制定过程中具有可行性和法律保障的居民参与系统及综合的遗产保护结构的缺失、城市管理中权利的不平衡、对遗产保护理解的缺乏是影响当地社区居民参与遗产地决策的主要问题。信任、沟通和当地影响力是社区参与方法的重要组成部分。针对乡村和居民边缘化的现象,则需要更多的社区参与和沟通。

3.政府

管理者必须平衡不同的价值观、优先权和利益,在不同参与者之间作出调和,提出一个基于价值观的、多元的管理方式,解决管理的冲突,在不同的参与者之间达到一致的结果。政府的相关政策和行为是遗产旅游资源合理保护开发、利益相关者协调参与的保证。在遗产旅游开发决策中,政府干预可能会成为决定遗产保护和旅游开发优先权的关键因素,政治力量的冲突影响遗产旅游的进程;对于遗产资源,尤其是文化遗产资源,政府对其的态度转变会造成遗产地发展及旅游活动的兴衰,旅游方面的政策实施也会对历史城市的长期发展建设有直接或间接的影响,遗产地当地的政策可能比政府的政策起到更多的作用。政府政策也带来了一些负面影响。细致入微的政府政策可能会减轻许多问题,未来的旅游规划应该给予当地各族人民、公众等更多的参与权。

4.企业

作为一种公共性的资源,遗产旅游资源的公益性颇受关注,各国都努力寻找遗产管理和经营的平衡点。尽管有些遗产地的居民对于私人投资经营遗产地开发持强烈的反对态度,私人经营的出发点主要是获取经济利益,但他们对于遗产的修复及开发却有积极的意义,同时对遗产地社区的发展有显著的促进作用。

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