国家地质公园属于国家旅游局吗

问题与对策_中国雷琼海口火

陈安泽^[1]

中国地质科学院，北京，100037

摘要：中国的地质公园从2000年面世以来，已获得突飞猛进的发展，迄今已有世界地质公园18处，国家地质公园138处，省地质公园50余处，一个类型多样，分布遍及全国的地质公园体系已初步建立。地质公园在地质遗迹保护、地球科学普及、促进地方经济发展上作出了巨大成绩和贡献，但在管理工作上却落后于发展，影响着地质公园建设的质量，影响着地质公园宗旨的实施，也影响着地质公园的发展前景。本文从加强管理是地质公园建设当务之急出发，针对地质公园建设中存在的问题，提出了加强地质公园立法、组织机构建设、总体规划、科学解说、科学研究、科学普及、地质遗迹保护和以科学发展观促进地方经济发展的对策。

关键词：世界地质公园；国家地质公园；地质遗迹保护；地质公园解说

1　中国地质公园发展现状

中国是世界上最先由中央政府部门主管建立国家地质公园的国家，也是全球建立地质公园最早的国家之一。早在1985年我国旅游地学家就向国务院提出了建立“国家地质公园”的建议，由于时机尚不成熟，直至上世纪末，在联合国教科文组织提出“创建世界地质公园网络”号召后，才由国土资源部正式决定开展建立中国地质公园体系的工作。2000年春，中国批准了“云南石林国家地质公园”等11处为首批中国国家地质公园；2002年春，批准了“云南腾冲国家地质公园”等33处第二批国家地质公园；2004年春，批准了“河南王屋山国家地质公园”等41处第三批国家地质公园；2005年9月，批准了“泰山国家地质公园”等53处第四批国家地质公园。到目前为止，我国已有138处国家地质公园，年均增长23处，可见发展速度之快。从2004年起联合国教科文组织开始吸收“世界地质公园网络”成员，我国分别于2004年被批准8处（黄山、庐山、云台山、石林、丹霞山、张家界、五大连池、嵩山），2005年被批准4处（兴文、克什克腾、泰宁、雁荡山），2006年被批准6处（房山、王屋山—黛眉山、伏牛山、雷琼、泰山、镜泊湖），年均增加6处，是全球世界地质公园最多、增长最快的国家。同时，地方还批准建立了50多处省地质公园，台湾还出现了“村级地质公园”。中国是世界上地质公园数量最多、类型多样、分布面广（每省都有）的国家，在地质公园建设上取得了举世瞩目的成绩。中国地质公园网络体系是响应联合国教科文组织（UNESCO）的号召而开始建立的，反过来中国的地质公园建设的经验和成果也支持和推动了世界地质公园建设工作，UNESCO官员赞扬“中国在地质公园建立这一工作中起到了开拓性的重要推动作用”。地质公园在推动地质遗迹资源保护、普及地球科学知识、促进地方旅游业发展从而带动地方经济发展上起到了重要作用。地质公园已成为我国旅游业中一支以科学旅游为特色的新军，在提升我国旅游业形象、促进我国旅游业健康发展上已初显成效。地质公园事业在我国公众中的影响日益提高，各地建设、申报新的地质公园的热情日增，这显示了地质公园的强大生命力和光辉的前景。

2　地质公园建设工作中存在的问题

地质公园仅有6年多的园龄，从事物发展阶段来看尚处于创始期，和人生相比只是处于幼儿期。像任何新生事物一样，生命力虽强但根基尚浅，存在的问题很多，如不认真对待，精心培育，是难以茁壮成长的，甚至有损折的危险。笔者参与了中国地质公园创始的全过程，既感受到它欣欣向荣的一面，也察觉到了它在成长中存在的诸多问题，现简述如下：

2.1　管理法规制度不健全

我国是一个法治国家，任何一项事业、任何一种工作的存在和发展，都必须有充分的法律依据。地质公园是联合国教科文组织提出，并在全球推动的一项事业，而中国是联合国教科文组织的重要成员，按国际法要求，中国开展地质公园事业是有依据的。但是，从国内的法律、法规、条例以及国务院给国土资源部下达的三定方案中，却找不到地质公园管理的法律依据。我国没有“地质公园法”，也没有国务院颁布的“地质公园管理工作条例”。主管地质公园的国土资源部还没有发布“地质公园管理办法”，地质公园日常管理工作也不够规范。一个缺少国内法律依据和制度化管理的“国家地质公园”事业，不能说不是一个大问题。^[2]

2.2　管理机构不健全，专职管理人员少

中国的国家地质公园、世界地质公园属国土资源部管理，省地质公园属各省国土厅（局）管理，但无论是部、厅都没有设置专门管理地质公园的工作机构。地质公园日常工作由国土资源部地质环境司地质环境处和各省国土资源厅地环处兼管，前者仅有两个编制，后者最多仅3—4个人。由于地环工作内容繁多，地质公园并未设专人管理，只有分工兼管。以国土资源部环境司管理地质公园的工作量来说，除了要管理18处世界地质公园、138处国家地质公园的日常工作外，还有每年一次的世界地质公园申报、考察工作，以及2至3年一次的国家地质公园申报工作。这么少的人员如何能管理过来呢？在部一级没有设立专门的地质公园管理机构，没有明确的管理职责，因此，地质公园议题从未列入部长办公会议日程，亦未有定期的部级管理工作会议和年度计划要求。如此重要、繁重的地质公园管理任务，仅凭个别人的社会责任感和利用节假日的些许时间日夜奔忙，要想将100多处地质公园的所有事情管好，无论如何是无能为力的。省一级的管理就更加薄弱了，有兴趣、有社会责任感的厅、处负责人会多抓一些，一旦岗位更换，此项工作就会受到影响。这就是我国地质公园管理工作机构的现状。

现在，让我们看看国内外类似工作的管理机构设置和管理工作是如何进行的吧！以美国为例，从1872年建立世界上第一个国家公园起，美国已经建立了一个完善的国家公园管理体系（美国尚未建立国家地质公园，但其国家公园绝大多数属于地质公园性质，中国地质公园的管理工作应向美国国家公园管理体制学习）。美国共有388个国家公园单位归内政部管理，专门设立的“国家公园管理局”是该部8个局中最大的局，下属10个地区局和3个中心（图1）。所有388个公园机构的人员均由内政部直接任命，总计全职工作人员2万余名，在旅游旺季还向社会聘任临时工作人员上万名，再吸收社会义工数万人（2006年为14万人/日）；所有公园的总体规划、解说规划（包括制作）统一由“丹佛规划设计中心”和“哈普斯斐解说中心”承担；经费由美国国会直接下达，年经费约24亿美元，另外接受社会捐助也约24亿美元。美国国家公园系统每年接待游人2.87亿人次。美国内政部所辖工作范围和我国国土部相近，我国的地质公园数量是美国国家公园单位数的近1/2，相比之下，我们的地质公园机构设置、人员配备、经费（我国尚没有专项的地质公园管理经费）的差距是多么惊人呀！再以我国的风景名胜区管理工作为例，国家风景区归建设部管理，该部设有司局级“风景名胜管理办公室”，在城建司设有专门的“风景名胜区管理处”，为了加强这项工作，还特别设立了一个有6人编制的事业处。建设部用两个专门的处级单位，近10个专人全职管理180处国家风景区。此外，还建立了一个组织完善的风景名胜区协会，一个“风景名胜规划所”，协助管理有关业务技术性事宜。我国风景区与地质公园的数量相近，两者的管理体制、人员配置相比，其差距不言自明。我国台湾地区现建有6处“国家地质公园”，设有“管理办公室”，编制30余人，6个公园都设有公园管理处，负责人员任免、经费预算，总经费约10亿台币。30多人专门管理6个公园，这就是台湾地区“国家地质公园”管理工作的现状。

图1　美国国家公园管理体系图

我国大陆的地质公园管理除了政府管理机构不健全外，各个地质公园的管理机构、人员配制也很薄弱。绝大多数地质公园没有设立独立的管理机构，除了在申报地质公园时、开园揭碑时有人管之外，有些地质公园的日常管理工作处于无人负责状态。2006年，笔者去某地一个国家地质公园参观（自己购票），除在10千米外的河床中见到一块“××国家地质公园”的标志碑外，从门区到公园内部，看不到任何地质公园标志，导游员根本不讲地质科学内容，售票员只知道自己是“××国家风景名胜区”的职员，其他一概不知。此种现象的出现，足可见地质公园管理体制的薄弱了。

2.3　地质遗迹保护工作尚不完善

总体上说，地质公园建立之后各公园中的地质遗迹都加强了保护力度。比如，在园区兴建大的工程，都事先作了地质遗迹保护可行性论证，力求把破坏减少到最低程度。但是也存在着地质遗迹被破坏的实例，除了在园区兴建公路、铁路、水坝、采矿之外，一些珍稀的古生物、硅化木被盗采的事尚很严重，应引起重视。多数地质公园的地质遗迹登录数据库尚未建立，珍稀地质遗迹点（物）的保护工作也未落实到人。

2.4　地质公园总体规划尚不规范

地质公园总体规划是地质公园建设的依据，也是管理部门检查各个公园工作是否合格的依据。因此，地质公园总规的编制是一项十分严肃的工作，而当前的现状是：①2000年颁布的《国家地质公园总体规划工作指南》（试行）尚不够完善，亟待修订补充；②尚没有形成一支规划人员专业齐全、机构固定、资质合乎规定的地质公园专业规划队伍；③现有规划多是应付申报工作而做，并不能作为公园建设的依据。

2.5　科学解说工作还很薄弱

建立完备的科学解说体系，向游人主动普及地球科学知识，是地质公园区别于一般景区的最大特色。绝大多数已开园的景区都建立了自己的解说体系，令游人耳目一新，赞誉地质公园贯彻了科学发展观的基本国策。但是，由于管理体制、管理制度、人员配备、监督检查工作存在问题，致使科学解说、科学普及工作仍是地质公园的薄弱环节，其存在的问题如下：

2.5.1　公园缺少生根的地质专家，令已建的科学解说系统不能持续正常运转。公园的科学解说系统是在申报、开园过程中由外来地质专家帮助建立的。揭碑开园后，专家走了，已建的解说系统就变成了无源之水、无本之木，处于无人增补、无人维护状态，久之就会停止运转。

2.5.2　解说员培训力度差、变动快，解说水平不能满足游客要求。地质科学是离人们生活较远而且缺少故事情节的科学，没有经过系统的学习，是很难运用自如地把生僻的地质现象向游客讲明白的。加上导游员流动性大，一些没有经过培训的导游员，自然只能讲自编的“神话”了。因此，多数已开园的地质公园的解说仍然不讲科学，还是过去的那一套。

2.5.3　公园地质博物馆展出内容和形式亟待改进。公园地质博物馆是地质公园存在的重要标志，是向游客普及科学知识的重要阵地，当前存在的问题是：

2.5.3.1　多数公园地质博物馆的展出内容太专。照搬地质院校教科书，专业术语成堆，文字冗长乏味，普通游客很难看懂。

2.5.3.2　展出形式呆板，缺少参与互动场景。不能体会普通游客除求知外，还有求美、求奇、求乐的心理，从而失去了对游客的吸引力。

2.5.3.3　许多公园的博物馆是为了应付开园而设置的。开园后即自动闭馆，形同虚设。

2.5.3.4　博物馆位置设置失当。许多馆址因不在游客聚散场所和主要游线上，使游客不便光顾。一个忽视和不认真进行地质博物馆建设的地质公园，将是不合格的地质公园。

2.6　解说牌数量少、更换慢、重形式、轻利用

地质景物、景点建立解说牌，是便利游客自助获得科学知识的好办法，也是使游客感受地质公园存在的标志。存在的问题有：一是解说牌数量太少；二是解说不通俗，不直观；三是更换不及时，许多已经褪色、破损的碑牌，无人更换；四是有些解说牌过于追求形式和用材，而不重实用，最令人不解的，是许多导游员在导游中并不利用这些解说牌，视而不见，自己另编一套“鬼话”。

2.7　不注意科普读物的编写、推介

科普图书、电子读物是帮助游客深入了解公园科学内涵的最佳助手，游客不但可以在景区使用，还可带回家中供亲友使用。目前的状况是在公园中的货摊上根本找不到该公园的科学导游图、科普图书，而那些胡编的神话传说图书却比比皆是。多数公园不重视科普读物的编写出版和推介工作。比如，笔者和姜建军博士主编的《国家地质公园丛书》，原本是每个公园一卷，但4年过去了，仅出了10本，128处国家地质公园至今还没有落实，已出版的10家地质公园也不大重视推介工作，在其公园的售书摊上也看不到《国家地质公园丛书》的踪影，至今还没有见到一张正规出版的地质公园科学导游图，这不能不说是一件憾事。

2.8　没有主动组织科普活动

地质公园应是一个科学普及基地和青少年科普教育活动中心。按理每个公园都要制订科普活动计划，利用公园中的地质地貌、生物和文物资源主动组织科普活动，比如组织青少年科普夏令营等。国外的国家公园开展科普活动是很普遍的，而我们的国家地质公园中却没有负责这项活动的组织机构，无人负责，也无这种理念，自然就不会有这种活动了。

总之，地质公园科学解说工作、科学普及工作差，是当前地质公园中最主要的薄弱环节，应当引起所有地质公园的注意。

2.9　科学研究工作尚处空白状态

地质公园是科学公园，地质公园的建设应该建立在科学研究之上。笔者是地质公园评委，在评审地质公园过程中十分关注申报者对科研工作的承诺。几乎所有申报者都信誓旦旦地郑重承诺，申报成功之后要在公园的门票收入中提取一定的比例用于科学研究，但是一旦申报成功之后，就忘记了承诺。据笔者所知，在138处国家地质公园中，真正设立科研基金的寥寥无几，真正支持、开展科学研究的就更少了。大金湖、云台山、石林、黄山、三清山、克什克腾等是支持科研的少数代表吧！科研上不去，科普工作就失去了支撑，地质公园的水平就很难上去。

以上从地质公园的管理、建设等方面提出了当前存在的问题，虽然这些问题不一定都存在于每个公园，但总体上是有这种趋势的。存在问题并不可怕，可怕的是感觉不到这些问题，不重视这些问题的解决，不提出解决的方案和措施。笔者针对上述问题提出若干解决问题的对策，供国土资源部门领导、供各地质公园上级地方政府、供各个地质公园管理者参考。

3　解决地质公园事业发展现存问题的对策

3.1　尽快制定《中国地质公园法》

地质公园是联合国教科文组织领导的一项工作，作为主要成员国的中国有责任、有义务贯彻执行相关任务，这为我国设立《中国地质公园法》找到了依据。从现状来看，我国已经有19处世界地质公园，138处国家地质公园，以及一大批省地质公园，而且地质公园还在发展。为了把这项涉及广大公众切身利益的事业办好，也必须健全法制。根据国际上管理好本国“国家公园”的经验，多数国家都制定了《国家公园法》。因此，建议国土资源部组织法学、地质公园、地质遗迹保护等方面的专家进行调研，提出立法可行性论证，通过立法程序以期达到尽快建立《中国地质公园法》立法的目的。

3.2　将地质公园管理、规划职能列入国土资源部主要职责

由于立法过程较为复杂，在近期内建立《中国地质公园法》比较困难，为了使地质公园管理工作有据可依，可先按联合国教科文组织号召成员国建立地质公园的要求，及我国已建立地质公园的运作现状，并参照美国内政部管理国家公园的先例，由国土资源部向国务院报告，在修订三定方案时，将地质公园管理、规划职能列入国土资源部主要职责；也可由有关专家以向人大、政协提交提案的方式或直接向国务院建议的方式，积极推进这一问题的解决。

3.3　制定部级《地质公园（地质遗迹区）管理办法》，加强监管工作

“地质公园管理办法”已讨论过多次，内容已经成熟，可先报国土资源部批准，以部长令的方式发布实行。由于地质遗迹区的认定、规划与实施管理是国务院下达国土部的职责，可据此颁布实行，建议改为《地质遗迹区（地质公园）管理办法》或《地质公园（地质遗迹区）管理办法》。尽快出台《地质公园督查员办法》并开始实施，有计划地开展监督检查工作，按标准警告、劝告、直至撤销一批不合格的地质公园，以保障地质公园建设工作健康前进。

3.4　建立健全的地质公园管理机构，落实管理经费

建议在国土资源部内设立“国家地质公园（地质遗迹区）领导小组”，负责地质公园领导工作，由副部长任组长，下设办公室，由环境司司长任主任。在办公室下设立专职办事机构“地质公园管理处”，管理全国地质公园的日常工作。条件成熟时可仿照美国模式，建立“国家地质公园管理局”，各省可仿照中央模式在国土厅内建立“地质公园管理处”。如暂时因编制有困难，也可仿照建设部办法设立事业编制的管理处。建议地质公园工作要列入部长办公会议日程和国土资源部的年度工作计划，每年召开一次“全国地质公园工作会议”，要划拨一定的管理经费，切实加强地质公园管理工作。

3.5　赋予“中国地质学会旅游地学与地质公园研究分会”一定职责，协助政府做好地质公园技术性服务工作

由于该会拥有各类地质公园专家并与所有地质公园建立了联系网络，因此可利用这个群众团体起到政府管理地质公园的助手和桥梁作用。例如，委托承担技术培训、技术检查，组织学术活动、经验交流、技术咨询，编制地质公园工作规范，编写出版地质公园科普图书，开展地质公园申报考察时的事务性工作、专题研究工作，以及处理政府交办的其他事宜。

3.6　各个地质公园要建立健全的管理机构

各个地质公园都要建立地质公园管理处（局），可独立建立，也可一套人马两块牌子（如已是风景名胜区、森林公园、保护区或旅游区者）。但地质公园主要负责人必须由上级政府任命，各公园必须设有负责地质公园工作的具体办事人员和专门机构，办公处所要挂地质公园管理机构标牌。建议“世界地质公园管理处（局）”应为地市级，“国家地质公园管理处（局）”应为县级。

3.7　要大力加强“地质公园规划”的制定和管理工作

“地质公园规划”是地质公园建设管理工作的依据，各国家地质公园、世界地质公园必须制定规划，近期5年，远期10—15年，并在近3年内完成。“规划”应由有资质的规划单位编制，由国土部主持评审和批准，以作为各地质公园建设及可持续发展的依据。

国土资源部要按一定标准，批准授予规划单位资质（甲级：可承担世界和国家地质公园规划；乙级：可承担国家地质公园规划；丙级：可承担省级地质公园规划）；制定规划标准；按照资质、标准、程序，高质量地完成地质公园规划工作。要参照美国模式选择国内地质公园规划做得好的单位，有计划地培育、支持、建立若干全国和区域性“地质公园规划、解说、培训中心”，原则上所有地质公园规划、培训、解说任务优先由它们承担。

地质公园规划除一般规划内容外，要强调下列专项规划内容：

3.7.1　地质遗迹保护规划

对园区内的各类地质遗迹要由高水平的地质专家分别进行调查，按标准进行等级划分，按级别划出保护区（点），规定出各个等级遗迹点，要按要求对所有地质遗迹进行登录，建立地质遗迹数据库，保护要求和措施要责任到机构和个人。

3.7.2　科学解说规划

包含科学旅游线路划定，分层次导游词的编写（普通游客、小学生、中学生、大学生……）；解说碑牌更新补充规划，在数量上要有所要求，原则上100—200m游线要有一块解说牌，世界地质公园不少于100块，国家地质公园不少于75块，要指定专人定期检查及更换损坏、褪色的碑牌；地质博物馆原则上设在游客集散地（公园入口、停车场），世界地质公园博物馆展出面积不少于1　000m2，要设影视厅，座位不少于150个，国家地质公园博物馆展出面积不少于700m2，要设影视厅，座位不少于100个，大的分景区要设立小型展馆。所有博物馆都要先制订内容设计方案和形式设计方案，并通过评审后制作完成。公园博物馆要区别于都市博物馆，核心目的是为游客服务，因此要有一定参与性、游乐性内容，使其成为一个吸引游客的旅游点。各公园要设立解说科（或旅游导游科）负责此项工作。

3.7.3　科普活动规划

要根据情况制订以青少年学生为主要对象的科普活动计划，可分春、夏、冬三季进行，如科普春游、科普夏令营、科普冬令营等；要和当地教育部门合作，把地质公园办成为本地区中小学乡土教育基地；要编写出版科普读物，各公园都必须将《国家地质公园丛书》《国家公园科学导游图》纳入规划，限期完成。要明确负责此项工作的机构。

3.7.4　科学研究规划

按承诺设立科研基金，据情制定与规划年限相吻合的科学研究规划。地质公园的科学研究主要为公园建设服务，为公园打造科学含量高的旅游产品服务，为保护园区的资源环境服务，为保证游客安全服务，为公园可持续发展服务。各公园要设立科研基金，要建立科研科，负责管理科研工作。研究工作可自主进行或通过社会招标进行。

3.7.5　人才规划

地质公园的科学技术性很强，需要各方面的科技人才，因此必须制定长远的人才规划，才能保障地质公园的健康发展。首先，地质公园必须配备一定数量的地质人员。在管委会一级领导干部中必须有地质专业人员。世界地质公园的地质人员不少于8人，至少有1位博士（科研、科普、旅游解说、保护、博物馆、规划、综合管理部门必须配备地质人员）；国家地质公园的地质人员不少于5人，至少有2位硕士。人才来源除向院校招收外，最好与地质院校签订合同，采取定向培养方式，选派景区工作人员进修获取学位或学历，务求培养扎根景区的地质专家。每个公园都要聘请1至2位资深首席顾问（要事先协商好，每年必须有一定时间去景区进行咨询）。要利用旅游淡季举办培训班，培训解说员，轮训管理干部。建议仿照国家旅游局办法，公园重要领导和导游员实行持证上岗制度，以保证地质公园事业的质量。

结束语

笔者亲历了中国地质公园的成长过程，对地质公园取得的巨大成就欢欣鼓舞，对地质公园的前景十分乐观。但是，也深感地质公园存在的问题良多，对其发展前景也产生了些许忧虑。因此，特撰此文，将看到的问题归为8个大类，并针对问题提出解决问题的7项对策，目的在于抛砖引玉，以期引起关心地质公园事业发展的各级领导、各类专家及各地质公园实际管理者的关注，大家共研问题，共商解决问题的对策，共同努力解决问题，使中国的地质公园事业健康发展。笔者虽年逾古稀，时处暮年，但对发展中国地质公园事业仍是壮心不已，愿为中国地质公园事业鞠躬尽瘁，愿和在座同仁齐心合力，坚信地质公园事业前景将更加光明。

参考文献

［1］陈安泽，姜建军，李明路.中国国家地质公园发展现状与展望.见：《旅游绿皮书》2002—2004.北京：社会科学文献出版社

［2］柳尚华.美国风景园林.北京：北京科学技术出版社，1999

［3］方克定，等.美国内政部考察报告.国土资源部考察组，2004 Robert，Stanton，etc.National Park Service Strategic FY 2001—2005（美）

【注释】

[1]陈安泽，中国地质科学院研究员、中国国家地质公园评委、中国旅游地学与地质公园研究分会常务副会长、中国旅游地学创始人之一。

[2]据赵逊2002年2月参加联合国教科文组织会议后向国土资源部呈交的报告。