农村集体土地使用权流转

农村集体土地使用权流转是指农村集体土地使用权在不同的主体之间的流动和转移。农村集体土地使用权可区分为农用地使用权和非农用地使用权。本节主要介绍农用地使用权流转问题。

一、农村集体土地使用权流转的背景及流转方式

1．农村集体土地使用权流转现象发生的背景

（1）社会经济发展、产业结构转换的结果。近年来，我国经济的高速发展，推动着产业结构的转换，第二、第三产业的比重迅速增加，使大批农业劳动力流向第二、第三产业。他们将原承包地转包他人，发生了土地使用权流转现象。

（2）城镇化水平不断提高的必然趋势。1949年我国城市化率为10．64%，1978年城市化率提高到17．92%。近年来随着经济的快速发展，我国城市化进程显著加快，2007年城市化率约为45%。这说明我国已有大量农业人口向城镇迁移、定居，特别是在经济发达的东南沿海地区，农村人口转变为城镇人口的进程更加迅速，从而出现了大量土地使用权流转现象。今后，随着我国经济的不断发展、户籍制度的改革，城镇化进程还会加速，土地使用权流转的现象将更加普遍。

（3）计划经济体制向市场经济体制转变的必然产物。实现向市场经济的转变，必须培育要素市场，这样会促使劳动力、资金、土地等要素流动起来。劳动力、资金、土地三要素相互影响、互为依托，劳动力、资金的流动，必然需要土地流动。只有劳动力的流动，而无土地的流动，就会使土地处于闲置状态。同样，没有土地流动，资金投入就没有载体。只有三者都流动起来，才能实现向市场经济的转变。

（4）提高土地利用效率，参与市场竞争的客观需要。目前，我国农村绝大多数是一家一户的小规模生产，使农业采用新技术、获取市场信息、降低生产成本、提高农产品技术含量方面受到很大的限制，也是造成农用地利用效益低下的主要原因之一。

2．农村集体土地使用权流转的方式

从近年农村集体土地使用权流转的情况看，流转形式主要有以下几种。

（1）出让。

①农村土地使用权出让的概念及特点。农村土地使用权出让，是指村民委员会或其他农村集体经济组织集体所有的土地使用权在一定期限内提供给土地使用者使用，土地使用者交付土地出让金或者其他土地使用费的行为。

农村土地使用权出让是有计划的、有偿的。出让方为农村集体经济组织，土地使用者是从事农、林、牧、副、渔业生产经营的组织和个人。出让土地使用权不能改变土地的用途。土地使用者一般为从事农地开发、利用和经营的组织和个人。出让使用权的土地必须为农民基本用地以外的土地，同时，只有经过国家批准的土地才可以出让其使用权。

②农村土地使用权出让的条件。出让的土地必须用于农业生产建设。具体来说，包括种植业、林业、牧业、渔业和副业等。这体现了国家严格控制非农业建设占用农用地的宗旨。

非农业建设需要占用农用地的，要符合特定的条件。即在符合土地利用总体规划的前提下，依法取得非农业建设用地的企业，因破产、兼并等原因致使土地使用权发生转移的情况下才能将该土地出让用于非农业建设。出让时应依法办理征地审批手续。

（2）转让。

①农村土地使用权转让的涵义。农村集体土地使用权转让，是指土地使用者将其依照土地使用权出让取得的集体土地使用权再让与他人的行为。其形式有买卖、交换、赠与和继承。土地使用权出让使土地使用者拥有土地的独立财产权，所以可以对土地使用权予以处分。转让的意义在于土地使用权人无能力开发、利用、经营土地时，转让可以提高土地利用率，避免资源浪费。

②农村土地使用权转让的条件。农村土地使用权转让后，土地必须用于农业生产建设，由此，受让者必须是从事农业建设的组织和个人。转让土地用于非农业建设的，必须符合与农村集体土地出让相同的条件，否则转让无效。

另外，《农村土地承包法》第四十一条规定：“承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源的，经发包方同意，可以将全部或者部分土地承包经营权转让给其他从事农业生产经营的农户，由该农户同发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方在该土地上的承包关系即行终止。”土地承包经营权的转让是最为彻底的土地承包经营权让渡方式。

（3）转包、出租。农户将自己的承包地，通过协商转包给其他农户或该农村集体经济组织以外的人员经营，收取一定的转包金（租金），或由转入户承担粮食定购任务。转出户多为缺乏劳力或在乡（镇）企业就业的农户。

（4）“四荒”拍卖。1983年山西柳林县龙门垣乡中垣村以1750元的价格将1．04公顷“四荒”地使用权拍卖给了本村农民李马才，开创了全国“四荒”地拍卖第一例。这种形式流转的土地使用权，使用期限一般为50年～100年，购买者多为农民和机关团体。“四荒”地经过治理，开发为林果地、耕地，大大地提高了土地利用率。

（5）承租转包或返包。该种土地使用权流转形式有两种情况：一是农村集体从无力经营土地的农户那里租回承包地，再转包给种田能手，以提高土地经营规模效益。二是公司以一定的代价将农户的承包地承租过来，再对所租土地通过规划，进行农田基本设施建设，然后再切块承包给农户耕种。公司和农户之间签订承包合同，农户按公司要求的品种种植，并将产品全部卖给公司。公司向农户提供种子、技术服务和按价收购农户产品。

（6）入股。农民在自愿互利原则下，以土地使用权折价入股联合，使农民对土地的占有形式由实物形态变为货币形态，推动股权流转、集中，形成规模经营。《农村土地承包法》第四十二条规定：“承包方之间为发展农业经济，可以自愿联合，将土地承包经营权入股，从事农业合作生产。”入股的土地承包经营权经评估后折股投资兴办企业或者合作生产。

土地承包经营权入股是针对我国农民经营规模小、生产水平和农业生产力低的国情制定的土地使用法规，旨在提高农业劳动生产率，提高农民的组织化程度，增强农产品的国际竞争力，切实保护农民利益。入股的主体只限于农户，是农户之间以其土地承包经营权入股。入股的方式是从事合作生产，即以合作社为主要形式的各种合作性质的联合体。

（7）互换。《农村土地承包法》第四十条规定：“承包方之间为方便耕种或各自需要，可以对属于同一集体经济组织的土地承包经营权进行互换。”

家庭承包是土地公有制的一部分，体现的是公平原则。承包土地的分配要尽可能做到公平合理。实际操作中经常出现发包方将土地分等定级，不同等级的土地每个农户都分一点，以求公平。这带来的后果就是各农户承包地块分散，不便于耕作管理。为方便管理，各承包方之间协商后将土地承包经营权互换，可以集中地块，提高土地利用效率。

关于互换的法律条款指明互换过程应遵循以下3点：互换必须是双方自愿协商一致的结果，集体经济组织等可以向承包方建议或者进行协调，但不得强迫任何一方当事人；互换仅限于属同一集体经济组织的承包土地，不属于同一集体经济组织的承包土地的互换应按相关法律的规定办理；③土地承包经营权互换后，当事人要求登记的，可以向县级人民政府申请登记，分别将互换后的土地承包经营权登记到双方当事人的名下，未经登记的，不能对抗善意第三人。

二、农村集体土地使用权流转管理

1．农村集体土地使用权流转的条件和原则

（1）农村集体土地使用权流转应具备的条件。

①当地第二、第三产业发展较快，农村剩余劳力得到转移是土地使用权流转的前提条件。对农民来说，承包土地仍然是他们的主要经济来源，并承担着社会保障职能，稳定承包土地使用权是促进农村经济发展、维护社会稳定的必然选择。只有在当地第二、第三产业得到较快发展，可以容纳农村剩余劳力就业时，土地使用权才会发生流转；否则，农民不会放弃具有就业功能、生活保障功能、社会福利保障功能的承包土地使用权。

②明晰的土地产权是农村集体土地使用权流转的必备条件。首先，应明晰农村集体土地所有权。目前，有关法律明确农村集体土地属三级“农村集体”所有，但对“三级”各自的权利和利益的界定较模糊。所有权主体及其权能不清，就会导致农户土地使用权的不稳定，严重阻碍土地使用权的流转。农民的土地使用权及其所包含的具体权利应通过立法加以明确规定，从而稳定土地关系，减少摩擦，降低土地使用权流转的成本。

③完善的法律法规是农村集体土地使用权流转的法律保证。对农村集体土地使用权流转的适用范围、条件、途径、当事人的权利、义务、监督管理、法律责任等，应颁布相应的法律法规加以明确规定，作为农村集体土地使用权流转的法律依据和保证。

④农村土地分等定级和价格评估是农村土地使用权流转的技术支持。农村集体土地使用权流转应在国家宏观调控下通过市场机制有序进行，这必然涉及到土地质量等级和土地价格问题。因此，开展农地分等定级和价格评估工作，是农地使用权流转必不可少的技术条件。

（2）农村集体土地使用权流转管理的原则。

①因地制宜原则。由于农村集体土地使用权流转必须要具备一定的条件，特别是当地经济，尤其是第二、第三产业发展较快，能够容纳相当数量的农村剩余劳动力，并使他们获得稳定的收入和社会保障。只有具备这些条件的地区，土地使用权流转才能顺利进行，农地配置效率才会显现出来。因此，对农村集体土地使用权流转管理必须要因地制宜，切忌“一刀切”。

②自愿原则。农村集体土地使用权流转必须坚持自愿原则。我国有关政策规定，农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，土地承包经营期限为30年。在原定承包期到期后再延长30年不变。在土地承包经营期限内，对承包土地进行调整，必须经村民会议2/3以上的成员或者2/3以上的村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。因此，农村集体土地使用权流转必须尊重产权主体的意愿，在产权主体自愿的原则下进行，切忌强迫命令。

③平等、有偿原则。农村集体土地使用权流转当事人各方应在平等的基础上，通过有偿的方式有序地进行，以保证土地使用权转出方和转入方的合法权益。

④受让方须有农业经营能力。由于土地承包经营权流转不改变土地的农业用途，因此要求受让方必须具备农业经营能力。

2．农村集体土地使用权流转管理的措施

（1）开展农村集体土地产权调查。根据国土资源部部署，在全国范围内开展农村集体土地产权调查，重点查清经济发达地区集体土地所有权、集体土地建设用地使用权和集体土地农用地使用权权属、界址位置、用途等。界定集体土地所有权、集体土地建设用地使用权、集体土地农用地使用权权属界线位置、形状及地界等，并计算面积、绘制图件。

集体土地所有权调查基础图件为比例尺1∶10000～1∶50000现势性良好的正射影像图或地形图，充分利用已有的土地利用现状调查和土地利用变更调查成果资料。集体土地农用地使用权调查基础图件为1∶2000～1∶5000现势性良好的正射影像图或地形图。集体土地建设用地使用权调查成图比例尺为1∶500～1∶1000。在复核土地利用现状调查形成的土地权属界线基础上进行集体土地所有权权属调查，实地调查集体土地农用地使用权和集体土地建设用地使用权权属界线。编制1∶10000～1∶50000集体土地所有权图、1∶2000～1∶5000集体土地农用地使用权图、1∶500～1∶1000集体土地建设用地使用权图。

（2）开展农村集体土地产权登记并颁发土地产权证。在农村集体土地产权调查的基础上，进行土地产权登记，并颁发土地产权证书，确认土地产权，以使之在流转中受到法律保护。

（3）开展农用地分等定级与估价工作。农用地分等定级是针对我国农用地，特别是耕地质量进行的一次全面的调查和评价，农用地估价是在分等定级基础上对其经济价值的评价。

（4）正确引导和调控农村集体土地使用权的流向。农村集体土地使用权进入市场流转，关键是要对土地流转方向实行正确引导、监测和调控。首先，要利用价格、税收、信贷等机制正确引导土地使用权流向，控制耕地非农化，优化土地资源的配置。其次，对农地，特别是耕地非农化流转，要严格按照土地利用总体规划实行土地用途管制，并按《土地管理法》审批程序进行，使土地使用权流转活而不乱。鼓励农村集体土地使用权在农业用途内部流转，在尊重农民家庭经营的基础上逐步实现规模经济，提高农业劳动生产率。

（5）建立农村集体土地使用权流转的支持、保障体系。农村集体土地使用权流转需要有资金支持，因此，要建立相应的金融、保险支持体系，为土地使用权流转提供贷款和保险。建立规范土地流转行为的法律法规，使土地流转有法可依，并有效制止土地流转中的违法行为。利用遥感技术、信息系统，监测并报告土地流转态势，为政府宏观调控提供可靠的依据。

3．农村土地承包经营权的流转合同

土地承包经营权流转，双方当事人应当签订书面合同。为了保证有关当事人的权利，土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让、入股等方式流转的，当事人双方应当签订书面合同。当事人一旦发生纠纷，书面合同可以作为处理纠纷的依据。

土地承包经营权流转合同在不违背法律法规的前提下，应载明以下内容：

（1）当事人的基本情况，主要指双方当事人的姓名、住址。

（2）流转的承包土地的基本情况，即流转土地的名称、位置、面积、质量等级等。

（3）流转的期限和起止日期。流转的最长期限为承包合同的剩余期限。

（4）被流转土地的用途。按规定，承包土地不能改变其农业用途。

（5）双方的权利和义务由当事人自主协商约定，受让方享有的权利不得超过原承包合同载明的权利范围。

（6）流转的价款及支付方式。流转的价款指受让方应当支付的转包费、租金、转让费等价款的数额。支付方式包括受让方一次付清、分期付款等形式。

（7）违约责任，即当事人一方有违反流转合同的行为而应当承担的责任。