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主城区积分落户政策实施与人口增长调控分析

时间:2022-10-23 百科知识 版权反馈
【摘要】:为此,我们需要在把握昆明主城区综合承载能力的前提下,通过评估现有人口规模及其未来增长态势,观测城市人口集聚规模、调控人口流动的空间分布。既定区域的外来人口实际上就是迁入人口。但是众所周知,户籍人口只是昆明市常住人口中的一部分。由此促使非户籍人口有序融入城市。对于昆明主城区,如果每年预设10万个积分落户名额,那么,到2025年就有可能解决上百万非户籍人口的“市民”身份。
主城区积分落户政策实施与人口增长调控分析_纵论云南城镇化——理论思辨、实证观察与个案剖析

(一)户籍制度改革与昆明积分落户政策

2013年党的十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的“健全城乡发展一体化体制机制”章节中明确提出:“推进农业转移人口市民化,逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。创新人口管理,加快户籍制度改革,全面放开建制镇和小城市落户限制,有序放开中等城市落户限制,合理确定大城市落户条件,严格控制特大城市人口规模。稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖,把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系,在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系。”

2014年7月,国务院出台了《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》。其中指出:“要合理确定大城市落户条件。在城区人口100万至300万的城市合法稳定就业达到一定年限并有合法稳定住所(含租赁),同时按照国家规定参加城镇社会保险达到一定年限的人员,本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等,可以在当地申请登记常住户口。城区人口300万至500万的城市,要适度控制落户规模和节奏,可以对合法稳定就业的范围、年限和合法稳定住所(含租赁)的范围、条件等作出较严格的规定,也可结合本地实际,建立积分落户制度。”

2014年颁布的《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》提出要通过健全农业转移人口落户制度和实施差别化的落户政策“有序推进农业转移人口市民化”,并明确提出了“三个1亿人”的乡城转移目标:即到2020年,要解决约1亿进城常住的农业转移人口落户城镇,约1亿人口的城镇棚户区和城中村改造,约1亿人口在中西部地区的城镇化。

这一系列的重大战略决策彰显了国家力主统筹城乡发展、构建和谐社会、全面实现小康的治国理念与实践导向,为各地积极建立与全面小康社会相适应的、能有效支撑社会管理和公共服务,依法保障公民权利,体现以人为本科学高效、规范有序的新型户籍管理制度指明了方向。

昆明市作为云南省的省会城市和政治经济文化中心,是云南省唯一一座人口超百万的大城市。截至2014年,全市(辖区)常住人口规模接近663万,但同期主城区人口367.1万。依照本书预测,2025年昆明主城区常住人口预期值在401万~404万人之间,对照国务院“城区人口”规模的层次划分,昆明主城区人口在300万~500万这一层次,属于“适度控制落户人口规模与节奏”的城市。

为贯彻实施党的十八届三中全会精神和国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见,深化户籍制度改革,推进新型城镇化的健康发展。昆明市政府于2015年出台了《关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》(简称“实施意见”)。其中明确提出“要逐步放开主城区户口迁移政策”,具体涉及五点实施意见:一是合理调整四城区户口迁移政策;二是进一步放宽呈贡区户口迁移条件;三是在主城区建立积分落户制度,四是全面放开县市区城镇落户条件,五是有效控制资源环境承载力不足的东川区落户条件。

为此,我们需要在把握昆明主城区综合承载能力的前提下,通过评估现有人口规模及其未来增长态势,观测城市人口集聚规模、调控人口流动的空间分布。

(二)净迁移人口规模、类型及调控

既定区域的外来人口实际上就是迁入人口。在开放格局下,迁入与迁出两因素互动结果决定着区域人口增减变化,结果为正值时,区域人口就增加起来,结果为负值、即当迁出人口大于迁入人口时,就预示着区域人口将因此而减少。

根据昆明市公安局户政处提供的资料,2010—2014年间,昆明市市辖区和主城区迁移人口表现出三个突出特点(参见表5-29):一是近几年间昆明市户籍迁移人口增减变化的波动幅度非常显著,相邻年度间迁移人口规模少则数千人,多则数万人,这其中原因有待探究;二是无论市辖区还是主城区,除2012年外,其余各年迁入人口都大于迁出人口,即人口净迁移率为正值,因此迁移人口对昆明总人口增长有直接促进作用;三是主城区显然成为人口迁移的主要聚居地,超过一半的净迁移人口都向主城区集聚,尤其在2014年,主城区净迁移人口占市辖区同期值高达94.31%。

表5-29 昆明市辖区与主城区户籍人口迁移情况统计

资料来源:昆明市公安局户政处提供。

但是众所周知,户籍人口只是昆明市常住人口中的一部分。据本篇前述,2014年昆明市市辖区和主城区户籍人口分别占常住人口同期值的83.1%和66.8%(参见图5-5),由此推算,在市辖区和主城区相继形成了112万和122万规模的非户籍人口。这些已经在城市聚居的上百万非户籍常住人口,大多来自城市辖区以外的农村地区,虽然已经生活工作在城市,也取得了常住人口资格,但却没有城市户籍,更难以享受到与本地市民一样的“同城”待遇。如此规模庞大的非户籍人口正是国家深化户籍制度改革的重要群体,因此“取消户籍制度,实行城乡统一的居住证制度”也就是顺大势、合民心的举措。

值得强调的是,解决现有的城市非户籍人口的“市民”身份,即推进农业转移人口的市民化,并不会增大城市现有常住人口规模,因为这部分非户籍人口已经实实在在地生活在城市,所以也不会对城市承载力产生额外的影响。只有那些新增的外来人口,会增加城市承载力“分量”,因而产生相应的影响。因此,我们的积分落户政策将面对两类群体,一是已经聚居在城镇的非户籍人口,二是新进入城市的外来人口。

对此,本书认为应在“分类指导、有序推进”“老人老办法、新人新办法”等基本原则指导下,针对不同群体进行积分落户政策实践。

1.针对已经存在的城市非户籍人口

一是分档设限,梯度接纳。即对城市非户籍人口,由于该人口群体规模庞大,人员构成复杂,个体情况千差万别,在现有条件下既不可能、也没必要一次性全部接纳。可以在合理确定年度积分落户名额的前提下,按照人口居住年限设置落户条件,居住年限越长,越具有落户优先权。尤其应向已有稳定居所、固定职业及合法收入的非户籍人口及其家属倾斜。另外,在缴纳社会保险年限,社会急需和紧缺专业人才及劳动力等方面也可设定相应的积分落户条件。由此促使非户籍人口有序融入城市。对于昆明主城区,如果每年预设10万个积分落户名额,那么,到2025年就有可能解决上百万非户籍人口的“市民”身份。我们主张,在“城乡一体化”进程加速呈现的时代背景下,只要剥离了城市户籍与“市民”福利的关联,就应该加大非户籍人口的城市落户力度,让广大聚居在城市的非户籍人口能够平等享有城市基本公共服务。

二是空间平衡,流向引导。即为了引导非户籍人口(也包括新增外来人口)向人口密度较低的昆明近郊区县流动,建议在积分落户政策中,针对不同区县设置不同的落户积分值,鼓励人们向人口密度低、承载能力强、投资力度大的县区转移,以此疏解中心城区人口过密的压力

按城镇体系一体化联动发展,层级分治的思路,《昆明城市总体规划2011—2020年》报告提出了构建“中心城区、二级城市、三级城市(镇)、重点镇、一般镇”五级关联的市域城镇等级结构体系(参见表5-30)。

分区域观察不难发现,首先,作为昆明城市最高层级的中心城区,人口集聚的疏密程度也存在很大差距,在2014年,人口密度最高的五华、盘龙都超过每平方千米2 000人,而呈贡新区和西山区的人口密度则明显偏低,每平方千米仅647人和879人,而这两个区的经济发展实力和资源承载能力都存在容纳更多人口的潜力(参见图5-21)。其次,第二级城市中的安宁,虽然其人口密度不足300人,但人均GDP高于呈贡、西山和盘龙,这预示着安宁的经济人口承载力存在明显的上升空间。另如嵩明、晋宁等县市,由于“滇中产业新区”[12]兴建或具备一定的产业实力,都有可能形成较大的人口承载力增长空间。最后,处在第三层级的昆明近郊县区(东川除外),尤其是倘甸产业园区、轿子山旅游开发区也具有一定的人口集聚潜力。

表5-30 昆明市域城镇等级结构规划表

资料来源:《昆明城市总体规划2011—2020年》

图5-21 2014年昆明市各区县(市)经济指标与人口密度关系
资料来源:根据《昆明统计年鉴》2015年表1-2和表3-3数据绘制。

鉴于上述,昆明主城区在积分落户政策实施中,有必要通过设定不同的落户积分值,引导人口向人口密度低、承载能力强、投资力度大的区域聚居。这样做,既能够平衡区域人口规模,又有助于增强城市整体的人口承载力。

2.针对新增外来人口

如前所述,在开放的时空条件下,区域人口增减变动受到自然增长和迁移增长两个因素的共同作用。以往由于计划生育政策的严格实施,生育指标都是有计划的,因此基于出生人口变化的自然增长因素相对可控。但如今,在全面放开二孩生育政策的情形下,人口自然增长因素的可控难度骤然增大,尤其是在国人传统的生育观念逐渐淡化,而全民社会保障水平还较低的情势下,面对城乡统一的二孩生育政策,人们普遍感到十分纠结,家庭生育抉择趋向多元化。因此未来因生育而引致的人口自然增长水平会呈现怎样的态势,短期内还难以做出准确判断。

随着市场经济体制的健全和户籍制度改革的深化,人口的自由迁移流动已经成为塑造区域人口格局的主导力量。相较于生育意愿的多元分化,人口的乡城流动意愿十分明确,相对而言,人口迁移因素对区域人口变动的影响预期较为明晰可控,只要在给定的时空条件下明确规定每年可进城落户的人口指标,就能够掌握当年迁移人口的数量。基于此,本书在预测部分将2016—2025年间每年净迁移人口(即新增外来人口)规模分别做了四个预设。

图5-22 按方案1(适度收紧)预测的年均净增人口规模与构成

按照方案1的预测,在“适度收紧”的预期下,2016—2025年,昆明主城区新增人口规模将从25 867人增加到35 720人,其中预设新增外来人口控制在6 000人左右(参见图5-22)。照此目标,每年新增的外来人口指标就按6 000人设定。

按照方案2的预测,在“保持现状”的预期下,2016—2025年,昆明主城区新增人口规模将从27 161人增加到37 351人,其中预设的新增外来人口控制在7 000人左右(参见图5-23)。照此目标,每年新增的外来人口指标就按7 000人设定。

按照方案3的预测,在“适度放宽”的预期下,2016—2025年昆明主城区新增人口规模将从28 085人增加到38 065人,其中预设的新增外来人口控制在8 000人左右(参见图5-24)。照此目标,每年新增的外来人口指标就按8 000人设定。

图5-23 按方案2(保持现状)预测的年均净增人口规模与构成

图5-24 按方案3(适度放宽)预测的年均净增人口规模与构成

按照方案4的预测,在自增人口与外来人口增长“双双加速”的预期下,2016—2025年昆明主城区新增人口规模将从29 563人增加到39 609人,其中预设的新增外来人口控制在9 000人左右(参见图5-25)。照此目标,每年新增的外来人口指标就按9 000人设定。

图5-25 按方案4(双双加速)预测的年均净增人口规模与构成

上述四个方案所预测的净增人口规模都将不同程度地增大昆明主城区未来人口规模,由此产生的影响也将有所不同。尽管这种主观设定外来人口指标的测度方式未必符合预期,但最大的好处是有助于整体把握积分落户的人口规模。而且在年均净增人口总规模预期中,可做灵活调整,若年均自增人口超出预期值,就可相应缩减外来人口积分落户名额指标,反之,则可相应增加外来人口的积分落户指标。

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