可持续发展的经济政策

第一节　可持续发展的经济政策

西部生态建设的政策目标应该按照可持续发展的要求，充分顾及宏观和微观、环境改善和经济发展诸方面。政策的制定和执行应有利于改善西部的生态环境，遏制恶化趋势，有效减低当地经济发展的环境成本，保证经济发展与生态环境相互协调；应有利于各级政府履行其提供公共物品的法定职能；应有利于将政府意志和微观生产者的经济目标结合起来，保证农民的经济利益不受损害，形成微观生产者主动参与西部林业生态建设的良性循环。根据西部生态建设面临的现实情况和客观需要，本节就那些迫切需要完善和制定的经济政策作一探讨。

一、建立公共财政体制与投资扶持政策

公共财政体制是市场经济和可持续发展的必然产物。根据现阶段甚至更长的时间内生态环境等公共产品难以通过构建相应的市场来实现的客观现实，生态环境保护与建设的投入体系必将以公共财政投入为主。而公共财政体系对生态环境保护与建设的投入必须依照公共财政体制原则，进行分类、分级，突出重点，按需扶持。

分类，就是要实行分类经营、分类管理，首先是将生态环境保护与建设中公益性和商品性项目区分开来，公共财政扶持的主要对象应该是前者，而不是后者。

分级，就是要将行政管理部门和公益性事业单位，生态环境保护与建设，在中央和地方之间进行合理的分工。这就需要从受益范围入手，进一步按照事权、财权划分的原则，凡是低一级政府能做的事，一般就不交上一级政府，上一级政府只处理下一级政府不能处理的事务，使上下级政府间的自有财政收入能力与各自的支出责任或事权范围相对称，建立起适宜的中央政府与地方政府间的财政关系。

突出重点，就是要根据当前全国和西部生态环境恶化的状况，分清缓急轻重，先治理亟待治理的重点区域，使有限的资金能够集中用于扶持西部的重点项目，保证西部生态环境保护与建设能够见到应有的成效。

按需扶持，就是按照可持续发展的要求和建立公共财政的宗旨，只要国家和地方财力允许，就应该力求使财政对生态环境保护与建设的支持与其客观需求相适应。

在公共财政体制的前提下，不仅需要国家继续对西部生态环境保护与建设实行投资扶持政策，而且要根据国家综合财力增加的情况增加扶持的力度，形成稳定可靠的支持。从1998年开始，国家通过采取积极的财政政策和发行国债的方式，已经大幅度提高了生态环境保护建设的投入，带来了前所未有的生态环境建设高潮。今后，应继续该项政策，并根据西部地区生态环境依然严峻和我国社会经济可持续发展的需要，进一步明确大型社会性、公益性建设项目以国家拨款为主的事权原则，保持国家投资的稳定增长，逐步将全部公益林纳入森林生态效益补偿资金的补偿范围，并按照国家财力增加的实际情况，新辟生态公益林草经营管护事业费和国家预算内生态环境建设的基本建设拨款渠道，进一步增加财政投入。通过加大国家投入，带动地方财政投入，增加外资的吸引力，刺激其他社会力量投资热情，形成日益活跃的、满足程度越来越高的、多元化的生态环境保护建设投资格局。

二、坚定不移地实行与生态环境保护建设相适应的税收政策

针对西部生态环境保护与建设的需要，国家应该按可持续发展原则，设置特殊税种、减免纳税及确定不同的税率等法律和政策，向纳税人依法征税，并力图在实现国家积累资金、实行收益再分配目的的同时，引导纳税的企业和个人在生产、交换、分配和消费过程中保护环境、维持资源基础，促进可持续发展。在延续国家对生态环境保护建设税收优惠政策的前提下，制定相关的税收政策。对西部地区有利于保护生态环境的经营活动实行低税率、轻税赋和减免税政策，对西部地区不利于保护生态环境的经营活动实行增新税、高税率和重税赋政策，为治理污染、恢复生态环境积累资金。具体的税收政策包括：一是开征限制废水、废气、固体废弃物排放的环境税，实行税收差别税率，限制损害环境资源的产业发展，对于一些生态环境十分敏感的产品生产或企业经营，应实行累进税率制，切实避免不易恢复或不易弥补的环境损失。二是逐步把有关部门现行的资源补偿费纳入资源税范围，开征如矿产资源税、森林资源税、渔业资源税等，规范和保证自然资源的持续利用。三是用减免税政策扶持诸如生态产业、环保产业的发展和鼓励生态环境恢复工程，对于结合自然保护管理、开展多种经营获得的收益，也应给予一定的税收减免优惠，对“三废”治理与资源综合利用等“绿色”企业经营等，在一定期限内免交全部或部分税费。四是对由于天然林保护转产项目建设在3～5年内减免所得税，并实行增值税即征即退政策。五是对水土保持、防沙治沙、退耕还林和其他防护林体系建设中产生的林草经济收入减免一切税收。六是对退化农田、草场改良后5年内的农牧业收入减免一切税收。七是对保护天然林的管护承包者，依法获得的林下经营收入减半征收农业特产税。八是对国有生态林草场、苗圃的全部所得免征所得税。九是对改善生态环境进行科技开发收入免征5年所得税和免征3年营业税。十是对进口种子、种畜、鱼种和非赢利性野生动植物免征进口环节增值税。

三、采取强有力的信贷扶持政策

国家在信贷政策方面应进一步明确生态环境保护建设扶持的特殊性，确实落实信贷扶持。西部林业的生态建设，需要国家信贷的扶持。农业银行和农村信用社要积极扩大农户小额贷款，对确有还贷能力的可以发放信用贷款。有选择地增加对生态环境建设项目的贷款投入。扶持的领域包括属于国家和省级生态工程中的项目中的科学研究与科技开发，农业耕作方式改革，水土流失和风沙灾害严重地区的牲畜圈养，沼气、风能和太阳能利用建设，小型水利设施建设、节水设施设备的建设与购置、经济林和其他农副产品加工、防护林体系中的经济林建设、沙区治理与开发等。信贷扶持政策主要体现为这样几种形式：一是加大林业治沙政策性贷款投入力度，稳定林业信贷资金财政贴息扶持政策，中央和地方财政贴息比例应各占1/2。贷款期和贴息年限为5～10年，宽限期为5～10年，充分发挥财政贴息资金经济杠杆作用，积极引导信贷资金和社会各界自有资金投入治沙建设。二是适当延长造林项目贷款期限，以12～13年贷款期限为宜，执行同期同档次贷款利率，不允许上浮。三是建议国家制定符合西部生态环境保护和建设实际的信贷政策，放宽贷款抵押担保条件，允许以林木资产、草场、林地和草地使用权和固定资产等有形资产作为抵押，既促进生态环境建设，又利于相关后续产业的形成，从而保证生态环境建设者后顾无忧。

四、实行生态环境资源有偿使用，建立生态环境保护建设资金良性循环机制

充分运用经济手段，促进森林、草原资源保护工作。对生态环境保护区进行的石油、天然气、煤炭、采矿、修路、水利工程等开发建设项目，严格执行植被恢复费制度，收取的费用全部用于植被恢复建设。对直接和间接受益于各类生态公益林草的单位和个人，使建设者受益，享用者尽责，保证取之于民和用之于民的统一性，使我国的生态环境改善能够形成良性的保护与治理机制和有力的资金支持。倡导森林草原生态效益补偿，应该说，这在生态效益商品化、市场化道路上迈出了积极的一步。今后工作的重点在于继续研究并不断扩展这一政策在具体实施中的操作性和适用领域，真正实施此项政策，使生态环境保护建设与市场机制的结合更为紧密。建立森林生态效益补偿制度，纳入公共财政和国家预算管理，建立与社会保障体系相类似的生态环境产业发展保障政策，广泛开展林业生产经营和森林资源保险业务，调整完善国家对集体、个体林业主的扶持政策和营造林补助标准，弥补比较效益的不足，合理调整林业生产者、经营者的风险与利益。

五、建立必要的区域补偿制度

可持续发展追求的是因地制宜、合理分工、优势互补、利益共享、责任共担、共同发展。如果区域发展极不平衡，就会造成大量贫困人口和日益恶化的生态环境无法实现可持续发展。为此，消除贫困并最终实现区域共同发展与富裕的可持续发展区域政策在可持续发展经济政策中占据十分重要的地位。为了确保全国经济平衡与协调发展，缩小地区差异，应该在制定和执行区域资源开发与区域产业政策、生产力的合理布局政策、区域协作发展政策、区域生态环境的综合治理政策的同时，实行规范的中央财政转移支付制度，通过一般性补助即税收返还、特殊因素补助和临时性特殊补助等科学、规范、稳定的区域补偿手段，建立区域补偿制度，调节西部地区和其他地区的不平衡，缩小西部与内地的发展差异，调节农业、林业、水利与国民经济其他行业发展间的不平衡，缩小由于从事生态环境保护建设而带来行业性比较效益差异。同时，加强发达地区对不发达地区的对口支援，为此，可参照国外的做法，国家将地区间的对口支援关系以法律法规的形式固定下来，在合理区分无偿援助和有偿经济技术协作的前提下，明确各对口关系的援助条件与金额，规范区域补偿的运作，促进西部地区的生态环境保护建设和可持续发展。

六、理顺生态环境保护建设中的产权

西部生态环境建设中的产权问题是一个重大的影响因素。无论是天然林保护工程、退耕还林工程，还是水土保持工程、生态农业与草原的保护建设，这些生态工程建设的总目标是增加生态环境效益公共品的提供，减少西部甚至全国经济发展的环境成本。但在工程的具体执行过程中，却又涉及到当地群众的经济利益。在目前国家财力难以全额负担生态建设的条件下，确保当地群众的积极参与，是西部生态建设成功与否的关键。在众多影响群众参与林业生态建设的因素中最重要和最根本的是产权问题，即西部生态建设中所有者、经营者收益分配的问题。在土地所有权问题上，应该基于国家、集体所有的前提下，将农地、林地、草地和“四荒”地使用权剥离出来，通过长期承包的形式（50～70年），稳定于使用者，而且，土地使用权可以抵押、转让、出租、承包等方式参与交易和竞争。对于西部生态环境建设中形成林木等植物资源，实行谁退耕、谁造林、谁种草、谁经营、谁拥有土地使用权和林草所有权。林草所有权可以继承，可以作为商品进入市场。从过去西部生态建设的实践来看，由于在以往的西部生态建设中没有充分重视生态性建设者的权益，严重影响了生态性建设者继续参与建设的积极性。因此，有必要通过理顺西部生态环境保护建设中的产权问题，保持生态性建设者继续参与建设的动力。另外，在理顺西部生态环境保护建设中的产权问题的同时，通过政策鼓励发展非公有制成分广泛参与西部生态环境建设也需要引起高度重视。

七、可持续发展的金融政策

在市场经济条件下，按照可持续发展的原则，金融政策的总体目标应该是通过信贷项目选择和利率杠杆使用，使资金投向于资源能够持续节约利用、经济与环境相互协调和有利于增强可持续发展能力的建设项目，以使信贷资金的投放与投资政策相适应。金融政策应积极补偿环境与资源保护投资而产生的非市场效益，对可持续发展项目实行贷款条件、期限及利率方面的优惠，中央银行就此类对商业银行进行相应的补贴。鼓励建立国家环境保护或可持续发展基金，发行中长期生态建设和环境保护债券。

八、可持续发展的价格政策

价格政策在调节可持续发展经济中的经济利益方面有着特殊的作用。为了有效保护环境和维持资源持续利用，必须彻底改变无偿利用自然资源和无代价破坏生态环境的局面，需要建立自然资源有偿使用制度，需要科学制定符合可持续发展原则的自然资源价格体系，谁使用，谁付费，资源条件好、开发对生态环境影响大的要多付费，反之亦然。这样就需要对自然资源及环境要素进行资产化核算与管理，使其真正反映出自然资源与环境要素的真实价值。

九、可持续发展的贸易政策

加入世界贸易组织后，如何制定有利于可持续发展的贸易政策显得越来越重要。可持续发展的贸易政策需要体现减少贸易引起的资源过度开发，要鼓励企业依靠技术进步，努力发展高附加值产品，尽量减少资源性产品出口，以起到既增加贸易额，又保护资源的作用。研究制定符合可持续发展要求的产品标准，合理利用非关税控制贸易壁垒，保护国家可持续发展的总体利益。