自然资源与西部发展

第二节　自然资源与西部发展

一、自然资源对西部发展的影响

自然资源作为推动落后地区发展的外部条件相对于投资和外部制度供给有着不同的特性。这种特性在于：一方面自然资源是可以输入的；另一方面，落后地区可能本身就拥有比较丰富的资源。而中国西部地区恰好就属于经济发展落后而自身资源却很丰富的地区。

西部地区虽然拥有丰富的自然资源，但是自然资源并不是经济发展的充分条件，只是其中的一个影响因素而已。自然资源的丰裕程度与其经济发展水平并没有明显的关系。自然资源丰裕的地区，其经济发展水平并不一定高；反之，自然资源贫乏的地区其经济发展水平也并不一定低。目前世界最富裕的国家，有许多都是资源贫乏的国家。日本和新加坡是最好的例子，他们的发展主要是依靠人才优势。关于这一点，以色列人说得更清楚。他们说：“我们没有石油，只有太阳、死海和脑袋”。美国的富裕主要依靠的也并不是自然资源。当年美国氢弹之父泰勒在《广岛的遗产》一书中就曾夸口说，如果美苏发生核对抗，双方的经济基础全部被摧毁，美国人可以在五年之内重建美国，但前苏联不行。因为美国的财富主要在人的脑袋里。

从对世界各国或地区的发展情况的研究中也可以看出，资源的丰裕度与经济发展的正相关性很弱，在很多情况下甚至是呈负相关。据杰弗里·萨克斯研究发现，具有丰富自然资源的国家经济增长率反而比较慢。1965～1990年期间，一些资源丰富的国家经济增长速度较资源匮乏的国家要缓慢许多。1970年，初级产品出口量占GDP的比例每增加10个百分点，人均经济增长率平均下降近0.5个百分点。这是因为自然资源出口对于改善收入水平的作用微不足道。

与此同时，在国际市场原材料价格大幅度下降的背景下，西部地区许多的传统的矿产资源在国际市场上其实并不具备竞争优势。西部地区一些重要矿产资源的比较优势明显下降，如新疆的煤炭、青海的钾盐、新疆和青海的石油、青海和四川的铁矿资源、西藏的铜矿、甘肃的镍矿以及西南地区的铅、锌、汞等。此外，还有45种主要矿产资源的保证程度也在不断减弱。同时，随着沿海地区大量进口石油、天然气、铁矿等资源性产品，西部在全国市场需求中的资源优势也将大大下降。这种传统的资源优势面临着前所未有的窘迫，许多以往紧俏的资源品出现了市场的“过剩危机”，逐步丧失市场竞争能力。

目前，西部除了少数地区之外，丰富的自然资源并没有给西部地区带来经济的繁荣。相反，许多地区随着资源的开采，不是越来越富，而是越来越穷。西部地区许多的采掘业和原材料企业处于停产、半停产甚至关闭的状态，大型的水电站和火力发电也面临生产能力过剩的困境。可见，自然资源禀赋对区域发展的作用不仅是有限的，而且也不能成为影响区域发展的主要因素。

二、自然资源的作用条件

在20世纪80年代，我国就有学者提出“富饶的贫困”这一命题。即落后地区一方面收入水平、生活质量的“令人震惊的贫困”，另一方面是这些地区资源条件“令人震惊的富饶”。但如果落后地区真的存在所谓的“富饶的贫困”，则意味着，一旦中央政府实施某种倾斜于落后地区的发展战略，帮助这些地区将丰富的自然资源开发出来，就可以实现落后地区对发达地区的赶超，缩小地区差距。

但从西部的区域发展历程来看，这一命题是难以成立的。这不仅仅是因为自然资源对于不同国家或地区的经济增长差异只产生一定程度上的影响。同时，即使是自然资源丰富，如中国的西部地区，自然资源能在多大程度上对推动区域发展产生作用还受到其他因素的影响，即自然资源的作用是有条件的。

首先，一个地区的人力资源状况决定了自然资源的利用效率。没有知识和技术的支撑，反而会导致资源的浪费、经济效益低下、环境污染、生态破坏等一系列严重后果，造成资源开发与利用的不可持续性。

其次，区域的生态环境基础对资源开发与利用存在着约束作用。脆弱的生态环境不仅会加大资源开发利用的成本，而且还有可能由于资源的开采导致环境更为严重的退化。在资源利用过程中，矿产资源的开发破坏性最大。以采煤为例，陕西北部仅榆林地区煤田开发一项就造成2万km²土地沙化。

第三，自然资源的“公共性”使其没有能够成为推动西部地区发展的引擎。在我国，资源都属于国家所有，中央政府可以根据区域发展战略的需要以计划价格调配资源。西部地区长期以来一直都是在承担着为东部地区输送能源和原材料的角色。而在西部开发战略中，毫无疑问，西部仍将继续履行这一义务。西部开发的“西气东输”“西电东送”等为标志的5大工程事实上均为全国性的工程，旨在解决全国经济社会的可持续发展问题，而不是单纯的“西部开发”行为，是解决东中部地区的能源不足问题，绝大多数利益流向了东、中部。从这个角度讲，国家此前对西部大开发的投资在一定程度上更有利于东、中部地区的发展，而不是西部。从可持续发展的角度来说，在此背景下，必然会导致制约西部发展的两个不公平后果：一是资源的占有和使用的不公平，西部地区以低廉的价格输出能源和原材料的同时，东部地区的高附加值产品却充斥着西部的市场，“即使在目前的市场环境下，西部资源产品的附加值还是远远低于东部的加工产品，这种比价的扭曲使得西部的经济利益在区际产品交换中双重流失”；二是环境权益的不公平，在东部使用廉价而清洁的能源的同时，西部地区却承担着由于资源开发带来的沉重的生态与环境负担。西部地区的农村却因为贫困，不得不以破坏环境为代价来消耗低级的生物能源。这在一定程度上与西部地区发展地方经济、人民脱贫致富的目标是相抵触的。

鉴于自然资源自身的作用特点以及西部目前的生态状况和种种社会能力，如果西部开发仍然实行以资源开发为主的发展战略，不仅不能带动整个西部地区经济的发展，相反还会成为西部发展的沉重包袱。

三、西部开发战略的反思

为了平衡区域发展，中央政府在开发西部的政策和措施上都对西部给予了很大的优惠和倾斜，但是面临大开发战略所带来的良好机遇的西部并没有出现改革开放初期东部地区所出现的经济发展势头。有无地区之间的趋同，或者落后地区有无可能赶超发达地区，取决于落后地区是否具备赶超的因素。这在趋同理论中叫做“趋同条件”。对于研究问题来说，改革开放初期的沿海倾斜战略和目前正在实施的西部开发战略为区域发展提供了两种很好的例证。改革初期，沿海地区在倾斜战略的作用下，新兴工业省份开始迅速发展，很快就实现了对京、津、沪、辽等相对发达的老工业基地的赶超。这说明那些具备趋同条件或者赶超因素的地区，一旦解除了外部制度和政策上的约束，就有机会赶超发达地区，从而实现在沿海地区内部的趋同。而西部开发战略与当时的沿海倾斜战略类似，中央政府也给予了相当多的优惠政策和措施，但西部的发展仍然是缓慢的。这说明现在的西部地区在发展条件（或者说趋同条件）上与当时的东部地区仍然存在着较大差异。那么在外部制度供给相似的情况下，制约西部地区发展的趋同条件主要是什么呢?

西部地区在大开发的良好机遇条件下，发展仍然面临着很大的阻力，其主要原因是西部自身的内部条件并没有太大的改观。由于实现趋同的内部条件的发育状况对外部条件有着很强的制约作用，在内部条件发育不成熟的情况下，外部条件的可进入性和发挥作用的效率会受到很大影响，并进一步制约着西部地区的发展。以投资为例，从外商直接投资来看，在西安举行的“2001中国西部论坛”上公报“西部国土资源开发八大优惠政策”中，大部分都与鼓励外商到西部直接投资勘探、开采矿产资源有关。但令人忧虑的是，在给定不存在产业进入的政策壁垒的前提下，在“西电东送、西气东输”等项目上，期望之中的外国资本大量进入的现象一直没有出现。虽然西部地区的外商直接投资在2000～2004年5年间有缓慢增长，但在全国所占比重总体却是下降的。而民间投资亦是如此，国内投资一直是以中央政府为主体，民间投资所占的比重很低。据开发战略实施初期的一项调查研究显示，中国国内企业，已经参与中央政府倡导的西部大开发的比例只有11.49%，而其中非国有企业只有11.3%；打算参与的企业占45%，不打算参与的占43.696%，其中非国有企业的比例分别为45.2%和43.59%。而这一状况到目前为止仍没有太大改观，流向西部地区的资本仍然非常有限，用于支持西部产业尤其是高附加值产业发展的资本更有限。西部地区吸引外来资金的能力还很差，留住外来资金的能力就更差。对此，主流的看法是西部地区投资的硬环境和所谓的软环境没有太大的改观。从理论上讲，民间资本的进入与否取决于两个标准：利润和风险。在落后地区，相对于商业利润和一般风险而言，巨额资本更关心其面临的制度性风险和长远利益。由于西部各级政府在思想观念上过于陈旧，区域管理水平和能力上存在着巨大的缺陷，造成政策决策过程不规范、不透明，特别是政府承诺可信度不高。在这种情况下，民间私人资本无法形成稳定预期，在那些需要高资金投入的产业中尤其如此。可见，没有区域人文发展水平的提高、制度供给的完善，高水平的长期投资是不会出现的。因为投入越大，损失就越大。

一个地区是否得以持续发展，归根到底取决两个基本要素：一是人的能力，无论是区域内部的制度供给能力，区域管理能力还是区域对技术的吸收与创新能力，都决定于人的能力的提高；二是自然生态环境系统对区域发展的支撑能力。对于这一点，联合国《21世纪议程》中第37章中有着更为概括的描述：“一个国家求取可持续发展的能力在很大程度上取决于其人民和体制的能力及其生态和地理条件。具体地说，能力建设涉及一个国家的人力、科学技术、组织、体制和资源等方面的能力。”从目前的状况来看，西部地区人文发展水平、区域内部制度的供给效率都是非常低的。而区域内部制度的供给效率实际上也是以区域的社会人文发展水平为基础的，没有高素质人力资源的积累以及思想观念的变革，区域管理水平和能力也不可能有所提高。因此，可以说区域人文发展水平的高低是外部条件能否发挥效率的一个决定因素。与此同时，由于生态环境与贫困存在着空间上的因果关系，西部地区作为经济发展落后地区和生态脆弱区的双重身份，脆弱的生态环境构成了制约西部可持续发展的另外一个主要障碍。生态环境的支撑能力和区域人文发展程度是决定区域能否实现持续发展的两个基本前提，同时，也是衡量区域可持续发展能力高低的两个基本指标。