社会保障基金的运行与管理

社会保障基金的运行与管理_社会保障概论

三、社会保障基金的运行与管理

社会保障基金是社会保障制度的经济基础，基金的有效和安全运作，是实现社会保障制度目标的关键。由于各国实行的社会保障体制和机制不同，其社会经济环境，特别是金融市场条件不同，社会保险基金的管理机制和运营方式也有很大差异。根据本国国情，吸取国际上成功的社会保险基金管理经验，建立有效、安全和增值的社会保险基金管理体制，是各国正在积极探索的课题。

（一）社会保障基金的含义及特征

社会保障基金是按照法规为了提供社会成员各种社会保障而筹集、储备的资金或专门拨款，它是社会保障制度运行的物质基础。社会保障基金由社会保险基金、社会救济基金、社会福利基金和优抚安置基金等组成。

社会保障基金在其筹集和运行管理中，表现出明显的特征，这些特征包括以下几个方面:

（1）强制性。社会保障基金的筹集，除了社会救助项目由国家财政拨款外，其他社会保障项目，其保障费用都采取多方筹资和社会集资，即由国家、企业、个人三方共同负担。三方负担的比例，由社会保障法规加以规定。因此，社会保障基金具有强制性的特点。

（2）集中性。指社会保障基金必须在全社会范围内有计划地统一筹集、运用和管理。根据我国法律的有关规定，社会保障基金在国家财政建立社会保障预算之前，先按预算外资金管理制度进行管理，即纳入财政在银行开设的社会保障基金专户，专户存储、专款专用。对社会保障基金的统一集中管理和使用，能提高社会保障基金的使用效率。

（3）内在稳定性。在社会保障基金及时筹集、合理运用和有效管理的条件下，社会保障基金收支在长时期内，不仅能够保持收支平衡，而且会不断增值。因此，社会保障基金具有较好的稳定性。同时，由于社会保障基金数额较大，缴付和给付在时间上比较均匀，在经济波动时能起到稳定社会的作用。国家可以运用宏观的经济调节手段，通过社会保障基金的缴付和给付机制，实现社会收入的再分配功能，促使社会经济达到平衡状态。

（4）储存性。社会保障基金具有收入和支出在时间上的滞迟性特点，社会保障的结余基金和责任准备金可以被用于投资增值。社会保障金的积累有利于扩大社会资金的供给量。

（5）偿还性。社会保障基金建立的目的是用于保障受保人的基本生活所需，社会保障基金最终要以各种形式偿还给受保人，以保障他们的基本生活。社会保障基金的专款专用，有利于社会保险金的有效支付。

（6）互济性。根据大数法则，每个参加社会保险的社会成员实现风险互担。社会保障基金是整合社会力量，通过费用的合理分担来弱化风险，使社会成员的基本生活得到保障，维护社会安定。这种互济性体现在年轻人与老年人、单位与地区之间的互助互济上。

（二）社会保障基金的来源与筹集方式

1.社会保障基金的来源

国际劳工组织第102号公约对社会保障基金筹集提出了原则性意见，其主要内容有:一是受保职工负担的费用，不应超过全部所需费用的一半；二是要避免低收入者负担过重；三是要考虑本国的经济状况。根据这些原则，从各国或地区各保险项目的基金来源看，除工伤保险基金基本上由企业负担外，其他保险项目的基金来源一般由劳动者个人、用人单位（雇主）、国家三方出资形成。大体上可以分为个人、企业和国家共同分担，企业和国家分担，个人和企业分担等三种方式。

我国社会保障基金的来源主要有以下几个渠道:其一，中央和地方财政预算支出；其二，企业和事业单位以及社会团体缴纳的资金；其三，劳动者个人缴纳的各种社会保险费；其四，各项保险基金的增值；其五，其他来源，如私人捐赠等。

在社会保障基金的来源中，由国家财政支撑的主要是社会救助、社会福利等保障项目。至于社会保险基金，国家只作为支持者、后盾的角色出现，主要还是依靠单位和个人。

单位承担部分主要是缴纳的各项社会保险统筹费，个人缴纳的各种社会保险费占本人工资的比例随经济发展情况而不断调整。

2.社会保障基金的筹集方式

目前，实行社会保险制度的各个国家，社会保险基金的筹集主要有现收现付制、基金积累制和部分积累制等三种方式。我国传统的养老保险制度实行的是现收现付制方式，这种方式不易受通货膨胀的影响，也比较容易实现全社会和两代人之间的互助共济。在人口年龄结构较轻、保障范围较小、支付标准较低的情况下，该种方式尚能正常运行。但随着我国人口老龄化趋势的不断加快、支付标准的提高和保障范围的扩大，现收现付制加重了企业和现职职工的负担，出现了保障费负担过高的问题。表11－3反映了我国离退休人员保险福利费用占工资总额的情况以及离退休人员保险福利费用对现职人员的经济负担情况。

从表11－3可以看出，离退休人员的保险福利费用占职工工资总额的比重逐年上升，由1978年的3.0%上升为1995年的18.9%。同时也不难看出，在现收现付制下，各年代之间、各代人之间的保障费用负担很不均衡。2000年后，我国人口进一步老龄化，退休人数占职工人数的比率在2050年预计达到46.40%。^[5]因此，现收现付制的社会保险基金筹集方式将使我国面临退休高峰养老金支付危机，并将严重影响我国的经济发展和社会稳定。

表11－3　1978—2000年离退休人员保险福利费用与职工工资的比较

资料来源:根据《1994年中国统计年鉴》统计，中国统计出版社1995年版。

经过这几年的改革实践和理论探索，我国对原有的现收现付制进行了改革，开始实行社会保险基金的部分积累制方式。现行的方法是在确定每年保险金给付需要量的基础上，确定可以定期调整的资金筹集比率，使之能够在满足当年保险金给付的条件下，有一定数额的结余作为积累。目前正在进行的社会保险“社会统筹与个人账户相结合”的模式，可以说是一种部分积累制社会保险基金的筹集方式。

选择何种社会保障基金筹集方式才更加合理，需要考虑不同的社会保障基金筹集方式的特点，以及本国的具体国情。一般来说，要注意以下几个方面:

（1）社会保障项目支付的特点。社会保障项目支付的期限有长有短。短期支付项目的特点是不定期的支付，支付的时期和规模可能波动较大，事先难以确定。因此，现收现付制一般适用于短期支付项目。长期支付项目的主要特点是在较长时期内定期支付，支付的时期和规模变化较小。因此，完全积累的筹集方式适合于长期支付项目。

（2）必须考虑人口年龄结构及变化趋势。在整个社保体系中，养老保险是最主要的项目。因此，社会中老年人口的比重对社会保障的收入、支出状况有着决定性的影响。对于已步入或即将步入人口老龄化的国家应尽早采用完全积累方式，建立一定的储备基金，以便做好准备，应对未来人口老龄化所带来的挑战。

（3）要考虑社会保障基金对储蓄和投资带来的影响，保证社会经济的协调稳定发展。无论是完全积累制还是部分积累制，都可以在一定时期内为经济发展提供资金积累。因此，必须重视利用社会保障的筹集方式来促进经济和社会的协调发展，处理好积累与发展的关系。

（三）社会保障基金的运营

1.社会保障基金运营的基本要求

社会保障基金运营的基本要求是使社会保障基金通过运营达到保值和增值。货币的价值是用其能购买（或交换）的商品或劳务的量来衡量的，单位货币购买商品或劳务的量就是货币的购买力。在不同的时期和地点，同样数量货币的购买力是不同的。一国经济增长过程中必定存在经济的周期性波动，货币购买力也会随之升降，通货膨胀是一种经常性的现象。因此，为了使社会保障基金能够在较长时期内保值和增值，就需要通过一定的资金运营方式，保持基金的增值率，从而使社会保险的实际给付水平不会受货币贬值的影响而降低。至于增加多大的量才能使社会保障基金得以保值，这要依据一定时期内货币贬值的程度或通货膨胀率而定。简单地说，如果社会保障基金的增长率等于通货膨胀率，该基金就能保值；而要使其增值，则要求社会保障基金的增长率大于通货膨胀率。在市场经济条件下，为使社会保障基金保值增值，必须保证社会保障基金数量的增加，其基金增长率必须超过通货膨胀率。

由于社会保障基金的保值增值对于提高社会保障基金的支付水平和保障受保人的权益十分重要，因此，各国都在积极探索有效的社会保障基金运营方式，并取得了不少成功的经验。

2.社会保障基金投资运营的原则

世界各国对社会保障基金投资的运营制定了严格的政策法规和规定，但也有其共同的原则，这是由社会保障基金的性质所决定的。它包括了安全、收益、流动、效益和多样性原则。^[6]

（1）安全原则。社会保障基金关系到千千万万社会弱势人群的基本生活问题，因此，必须保证社会保障基金投资运营的绝对安全，这是第一位的，也是最基本的原则。大部分国家和地区通过立法明确规定，社会保障基金只能用于安全、短期的投资。

（2）收益原则。获得高收益是社会保障基金投资运营的直接目的。要在安全原则下，力求理想的投资收益。有些国家规定，基金投资运营收益要高于银行存款数个百分点。

（3）流动原则。即基金在投资后由于给付的需要能够迅速地融通、变现和周转。

（4）社会效益原则。基金投资运营要兼顾社会效益，促进经济发展，尽可能投向能产生社会效益的方面，如用于卫生保健和教育设施建设，开办可吸纳更多人就业的企业等。

（5）多样性原则。投资具有风险性，投资预期报酬越高，风险越大。为分散投资风险，可以将社会保障基金在不同地点、以不同方式进行投资，使资金在总体性、长期性、稳定性上安全增长。

3.社会保障基金运营的方式

在严格遵守社会保障基金投资规定的前提下，世界各国都程度不同地运用社会保障基金进行投资并获得收益，使社会保障基金得以保值增值。但各国的投资方式及侧重点有所不同。

社会保障基金的投资方式主要有以下几种:一是购买政府公债；二是储存于国家或地区银行、民营银行、信托投资机构，由银行选择借款人；三是直接以银行家身份出现，向需要资金的公司贷款；四是成立基金会，购买公司股票、公司债券；五是投资不动产，直接取得经营权，以获得收益；六是对被保险人及其家属提供消费性或借款服务。

上述方式是根据社会保障基金的性质而决定的最基本的投资方式。方式不同，投资收益与风险也不相同。第一和第二种方式风险最小，预期收益也低。第三、第四和第五种方式风险最大，预期收益也高。不同的国家由于国情各异，采取的方式也不尽相同，有些还超出了上述范围，但只要能结合本国国情，投资安全和富有成效，就应视为较佳的投资方式。

4.社会保障基金的运营管理

世界各国对社会保障基金的投资运营有不同的管理体制、方法和法律法规。有的国家对基金投资的法律条文写得很具体，包括的范围很广；有的国家泛泛而论，没有具体规定；有的国家则没有具体投资法规。一般对基金投资的法规包括以下内容:

（1）管理机构。有的国家由一个政府主管部门直接管理，有的国家成立相对独立的政府性管理机构，有的国家由政府、雇主和雇员三方组成基金委员会加以管理，有的国家由独立的信托基金组织管理，也有的国家由私人保险机构管理。

（2）控制基金风险的规定。规定对投资的总量进行限制，要求有足够的储备金。

（3）投资方向和投资方式。对此各国的规定有较大差异。对投资地区而言，一般规定只能向国内或某个地区投资，但也有国家如科威特，其社会保障基金一般投资于海外；对投资项目而言，一般都对投资行业、金融市场投资品种等有严格限制，如有的国家简单地规定保险基金只能存入国库，有的国家规定基金主要投资于国库券和公债，有的国家则规定了基金投资方式的不同比例。此外，有的国家对投资的期限等也有所限制。

（4）收益率。一些国家规定投资项目的最低收益率需达到规定的最低值，有的国家具体规定最低投资收益率或实际收益率，也有的国家规定收益率应高出通货膨胀率1%～2%。

（5）管理人员。许多国家规定基金管理人员应有投资专业知识和经验，有的国家规定投资委员会必须聘请投资经理及专业投资人员。

（6）监督。有的国家规定社会保障基金不能持有某家公司50%以上的股份，有的国家规定投资必须听取精算师的意见等。

5.部分国家和地区社会保障基金运营介绍

由于养老保险基金（也称作“年金基金”）是社会保障基金中资金最多、最具影响力的组成部分，所以，各个国家和地区对养老保险基金的投资运营均十分重视。下面主要介绍18个国家和地区养老保险基金的投资运营、投资组合情况并加以比较。需要说明的是，这些国家和地区实行的养老保险制度并不相同，有的实行现收现付制，有的实行部分或完全积累制。

在所比较的18个国家和地区中，养老保险基金总资产规模最大的是美国，价值为29 080亿美元；其次是日本，为17 527亿美元，英国为7 264亿美元；最小的是比利时，为56亿美元。这18个国家和地区大体可分作两类:第一类是获取高收益型，如美国、英国、澳大利亚、爱尔兰和我国香港等，它们的平均实际收益率名列世界前茅，资产组合中，不动产投资均在50%以上，股票投资比例较高；第二类是资金安全型，如日本、新加坡和大部分亚洲国家，投资收益率相对偏低，资产组合以定息资产为主，不动产投资比重过低。

表11－4　1993年底世界主要国家和地区养老保险基金总资产（美元）及基金投资组合（%）

（续　表）

资料来源:根据瑞士联合银行《世界年金基金通览》资料编制（注:年实际收益率＝年收益率－当年通货膨胀率）。

从表11－4可以看出，随着基金规模的扩大，各国都采取了多样化的投资运营方式，主要投资方式为国际、国内证券市场中的股票及债券投资，也有对不动产进行投资的。十余年间，大部分投资的收益率高于通货膨胀率，达到了保障基金保值增值的目的。

（四）社会保障基金管理模式与业务管理程序

社会保障基金主要有两大类:一类是政府举办的强制性社会保障基金；另一类是民间举办的自愿性私人基金，包括企业为其建立的职业保险和商业保险公司举办的个人投保的商业保险。基金的类型不同，基金管理模式也不同。

第一类基金主要由政府管理，政府的社会保障主管部门和财政部承担主要的管理职能。如日本的厚生年金和国民年金由厚生省交大藏省的资金运营部管理。美国的社会救济、社会保险基金在财政部设立专户，由财政部长、劳工部长、卫生和社会服务部长、社会保障署署长以及总统指定的公众代表组成理事会进行管理。此外，许多国家的雇主协会、工会以及公众代表也通过各种方式参与社会保险基金的管理。如德国的行业、地区雇主协会和由工会组成的社会保险基金会，以自治原则进行管理；法国的雇主协会和由工会组成的工商就业联合会负责失业保险基金的管理等。一般情况下，强制性社会保障基金都是由政府管理，政府有关部门在安全的前提下也可以再委托金融机构运营少量基金，以获取较高的增值率。

第二类基金主要通过基金会的形式，委托商业金融机构，如商业银行、基金管理公司、信托公司、保险公司等管理。自愿性社会保障基金绝大多数以市场化方式管理运营。职业保险和个人储蓄型保险一般也被划为商业性保险范畴，如瑞士、法国、澳大利亚的职业保险虽有强制性，但仍属于私人基金，都由商业金融机构承办。

在保障基金管理上，智利的模式较为典型。智利采取政府强制性的养老保险，由雇员缴纳保险费，设立个人账户，但基金由商业性基金管理公司经营管理。同样，新加坡提供了另一种基金管理模式。即采取了政府强制性保险制度，由雇主和雇员共同出资，建立个人保险储蓄账户，建立全面的社会保障制度，即中央公积金制度，但中央公积金由政府的专门机构管理运营。智利和新加坡的保障基金管理制度在本国都取得了显著成效。

社会保障基金业务管理程序在各个国家有不同的规定，但总的要求是做到迅速、安全和节约。社会保障基金的基本业务程序主要包括:

首先，受保人的确认和注册登记。一是受保人履行加入社会保险制度的注册手续，发给保险卡和保险证书。接受初次入保登记注册大多数由办事处办理，但注册权限属中央机构。二是查找以前可能有的注册记录。给予注册编号，有时称为“社会保险号”。其中的数字分别代表受保人的出生年月、出生地、性别，第一次注册时的工作地点、年份、注册机构等。三是注册通知。保险机构将一份印有注册编号的文件（证书）寄给本人或雇主，持有者将此文件作为将来申请养老金的证据。四是个人档案。注册时应要求职工提供个人的正式证件，如出生证、兵役证、护照等。

其次，雇主的注册登记。雇主的登记比雇员要复杂，一般是雇主本人到一个保险机构注册，也包括保险机构主动发现，要求雇主登记。注册登记先寻找和公布入保注册卡，看雇主是否有历史卡。然后给予雇主注册编号，使用地理密码或其他办法，分别代表雇主的地区、部门、规程等各种情况。同时，建立企业档案，记录开办声明、执照以及各类文件。

再次，收取保险费。一是确定征收制度，包括工资单制或印花制；二是签发付款通知书，包括职工名单、入保工资、日期、注册编号、按工资总额计算的保险费（雇主与职工要分开计算）和付款方式；三是收款后应核实款项是否正确，开出收据、入账、转移单据；四是记录款项缴纳情况，载入雇主和雇员档案；五是对一些特别情况进行强制征收，对有争议处进行处理。

最后，发放保险金。一是填写正式申请表，提供文件。保险机构要与有关卡片、档案相对照，由会计主任核查无误后，开出领款通知给受保人。二是付款处为每一个受保人开一个账户，确切记载所领款项、日期、方式、地址。一般用邮寄或转账方式发放。三是要求及时按法规做好保险金的调整工作。四是进行归档和争议的接待处理。

此外，受保人员的其他社会化服务工作，也包括在业务工作程序内。

（五）我国的社会保险基金管理

我国的社会保险基金管理包括社会基本保险基金的管理和补充保险基金的管理。

1.社会基本保险基金管理

社会基本保险基金管理包括了对养老、医疗、失业、工伤、生育等保险基金的管理。1991年，国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，明确规定基本养老保险基金由社会保险管理机构经办业务管理，编制基金和管理费收支预决算报当地人民政府在预算中列收列支，并接受财政、审计、银行和工会的监督。失业、医疗、工伤、生育等社会保险基金如同养老保险基金，由社会保险机构经办管理。几年来，各项社会保险基金逐年积累，滚存量逐年增多。与此同时，挪用基金、盲目投资的现象也时有发生，并有增加的趋势使保险基金不仅不能保值增值，而且面临很大风险。1994年，财政部、劳动部颁布《关于加强企业职工社会保险基金投资管理的暂行规定》，明确养老保险基金收支相抵后的结余额，除留足两个月支付费用外，80%左右应用于购买特种定向债券。失业、医疗、工伤保险等其他社会保险基金在保证必要支出后的结余额，可购买各类国债。1997年7月国务院颁布《关于建立统一的企业职工经办养老保险制度的决定》，要求抓紧制定基金管理条例，明确基本养老保险基金实行收支两条线管理。基金结余额，除预留相当于两个月的支付费用外，应全部购买国家债券和存入专户，严格禁止投入其他金融和经营性事业。2000年国务院发布的《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》进一步强调，个人账户基金由省级社会保险经办机构统一管理，按国家规定存入银行，全部用于购买国债，以实现保值增值，运营收益率要高于银行同期存款利率。

为加强社会保险基金的管理，建立财政内部制约机制，财政部把社会保险基金纳入财政专户，实行收支两条线管理，并明确规定:一是社会保障财政专户是在预算外资金账户内设立单独账户，财政和社会保障部门按规定的用款计划及时、足额拨款。二是财政部门不能擅自动用社会保障基金，无权直接安排和使用社会保障基金，也不能从中提取任何费用，更不能用于平衡预算，要确保按照财政和社会保障部门核定的用款计划及时拨付，不能以任何名义拖延拨款。三是财政和社会保障部门负责核准社会保障经办机构提出的用款计划，并审核、批复、汇总社会保障基金预算、决算，报政府审批。要制定社会保障基金财务、会计制度。四是不再从保险基金中提取管理费，社会保障经办机构根据国家编制部门批准的人员编制和国家规定的开支定额及标准提出经费预算，经主管部门审核后报同级财政部门，财政部门参照本级行政事业单位人均支出水平和审核保险经办业务的实际需要进行审批，列入预算，由财政拨款。

国家规定，社会基本养老、失业、工伤、生育保险基金在社会保障基金财政专户中分别独立设账，分别管理，不得相互调剂。当年如有入不敷出时，按以下办法处理:一是经同级财政部门批准，动用历年滚存结余中存款；二是存款不足以解决时，建立调剂金的地区，可提前变现特种定向债券；三是提前变现特种债券仍不能解决时，可经同级财政部门批准后调整企业缴费比例；四是调整企业缴费比例仍不能解决时，同级财政部门给予适当补贴。

2.补充保险基金管理

补充保险基金的管理，包括企业年金基金、互助合作保险基金、商业性保险基金、互助保险基金的管理。

企业年金基金是在国家政策指导下，以企业为主体，根据企业自身经济实力和经济状况缴纳的补充保险。资金来源于企业缴存和个人自愿缴存，都记入职工个人账户，归个人所有。这类基金属于个人基金，不属于财政资金，也不属于企业基金。因而基金运营管理方式，可以按照国际惯例，采用市场信托运营管理方式。根据2004年颁布的《企业年金施行办法》的规定，建立年金制的企业，应当确定企业年金受托人，受托管理企业年金。受托人可以是企业成立的年金理事会，也可以是符合国家规定的法人受托机构。企业年金理事会除管理本企业的企业年金事务之外，不得从事其他任何形式的营业性活动。受托人可以委托具有资格的企业年金账户管理机构作为账户管理人，负责管理企业年金账户；可以委托具有资格的投资运营机构作为投资管理人，负责企业年金基金的投资运营。受托人应当选择具有资格的商业银行或专业托管机构作为托管人，负责托管企业年金基金。受托人与账户管理人、投资管理人和托管人确定委托关系，应当签订书面合同。

职工互助合作保险是在市场经济条件下，运用经济手段为职工服务的重要形式。它的产生和发展是我国建立和完善多层次、多元化的社会保障制度的客观需要，是中国工会在新形势下的工作创新。实践证明，职工互助合作保险已成为工会工作的重要组成部分，成为工会为职工服务、维护职工合法权益和实际利益的有效途径。

互助保险是社会成员之间通过一定的机制相互提供物质帮助的一种生活保险。它由非盈利性的互助组织承办，具有自愿参加、互助共济、非盈利、合作制等特点。

3.中国社会保险基金管理中存在的问题与改革措施

我国社会保险制度还处于改革与完善的过程中，一些保险制度还很不完善。同样，社会保险基金管理体制建立不久，传统体制遗留下来的问题很多，新的管理机制尚未完全建立。从目前情况看，我国社会保险基金及其管理还存在不少问题。主要表现在以下几个方面:

（1）现行社会保障管理体制过于分散，缺乏宏观协调平衡机制，因而使社会保险基金难以集中管理，统一运作。虽然我国现有的社会保障行政管理事务由劳动与社会保障部负责，但由于没有打破所有制、地区界限，以及缺少法律、法规的统一规范，致使社会保障管理体制出现了政出多门、多头管理的弊端，也增加了社会保障的管理成本。

（2）政府与社会保障业务机构的职能不分，或行政越权干预，使社会保险基金不能依法管理，有的甚至违法操作，缺乏有效的监督机制。现行管理体制按分管部门和险种实行管理，使政策制定、业务管理、基金管理和运营及监督由一个行政部门或一个行政部门主管下的各机构管理，权利合一。近年来，以“政事分开”为目标的管理体制改革在全国进行，但由于原有体制的僵化，改革尚未从根本上实现行政管理与业务管理分开的目标，监督体系也始终未能建立。

（3）社会保险基金投资渠道单一，运营技术落后，实际收益率较低。据统计，2002年我国社会保障基金的收支总量为7 300多亿元，累计结余已达3 000多亿元。随着社会保障基金积累的增加，在基金运营方面缺乏有效的投资渠道和手段，基金保值增值问题越来越突出。

（4）法律制度不健全，法律体系不完善。在我国社会保障制度改革和发展过程中，存在着立法滞后、立法难度大和执法不力等问题。现行多头分散的管理体制影响了立法工作的进程，制约了社会保障法律制度的建立和完善。

（5）缺乏高水平的保险基金管理人才。受原体制的影响，目前，社会保险基金的管理人员基本上是行政管理人员。对于基金的投资和运营缺乏技术知识和经验，也缺乏现代金融市场中运作基金的能力。

上述问题的产生有多种原因。既有传统体制遗留的因素，也有新体制不完善或新、旧体制交替中出现的因素；既有内部因素，也有社会经济环境等外部因素。因此，解决这些问题需要积极谨慎，总体上应该在社会保障体制改革和发展中逐步地加以解决。

第一，建立统一的社会保障基金专门管理制度。首先，要把社会保障基金的收支纳入国家和地方各级政府的预算管理，并赋予这种基金来源、专门用途以法律的强制性，杜绝社会保障经费收支的随意性。社会保障经办机构对基金的支付必须在国家和地方预算中列支，专款专用。其次，对于实行社会统筹部分积累的社会保障基金，应强制按属地原则建立和管理，即社会保障经办机构将筹集到的社会保障基金转入所在地银行，建立基金专户，专项储存，以保证社会保障基金的完整和安全、社会保障费用的及时和足额支付以及积累部分基金的正常运营。

第二，全面实行社会保障基金的全过程管理与社会化服务相结合的制度。社会保障基金的管理，不单纯是基金筹集和支付的管理，更重要的是基金的使用方向、使用情况、使用效果的跟踪管理，即对使用过程的管理。社会保障基金的全过程管理必须与扩大社会化服务相结合，实现社会保障经办机构的管理工作与直接实施社会保障的企业、单位的服务工作结合起来，同社区服务产业结合起来，保证社会保障基金使用的合法有效性。同时要加强管理手段的科学性，加强系统管理的网络化建设。

第三，以法律的形式设置相应的配套法律保障措施，切实保证社会保障基金及时、足额筹集和高效、安全运营。应尽快建立和完善社会保障基金筹集、运营、管理的法律制度。

第四，应完善社会保障基金运营管理机制，提高社会保障基金的运营效率。社会保障基金经办机构在保证基金正常支付和安全流动的前提下，应遵循“宽渠道、按比例、低风险、高回报”的指导原则，将社会保险基金分散多渠道运营，以实现基金的保值、增值。除购买国债外，应在法律许可的范围内，探索多渠道的投资方式，以提高社会保障基金的投资回报率。

第五，健全对社会保障基金筹集、支付、运营多方位的监督措施和法律保证措施。应健全各类社会保障项目从中央到地方的行政主管部门的行政监督制度，同时形成以行政主管部门监督为主、行政专项监督为辅的自上而下的严密行政监督体系；应建立相互协调、相对统一的社会保障基金监督机构，基金经办机构内部应设立专门的核查、稽查制度，从而形成由内外专门监督机构组成的社会保障基金管理的监督体系；要完善社会团体对社会保障经办机构的监督制度，尽快形成社会团体监督网络。

【注释】

[1]郑功成著:《论中国特色的社会保障道路》，武汉大学出版社1997年版，第544—548页。

[2]IC卡实施方式，是利用金融电子网络中心，通过向受保者发放银行IC卡来管理医疗社会保险个人账户的一种医疗社会保险实施方式。受保人领取IC卡后，购物和看病可以按规定的范围与标准直接用IC卡结算医疗费用，它具有医疗保险个人账户、电子存折、电子钱包等多种功能。

[3]“市民保障卡”包含的功能有以下几个方面:一是就业管理功能，如查询、记录劳动者的就业、失业情况，便于就业服务部门跟踪管理和服务。二是社会保障功能，如查询记录劳动者养老、失业等保险费的缴纳、收益等情况。三是档案功能，如记录劳动者的经办信息、技能素质等。四是根据公安、民政、医疗、房改等部门要求设立的其他管理功能。“市民保障卡”是终身不变的智能卡，通过对每个市民就业、失业、医疗、救助、养老、公积金等就业和保障最新状况的完整记录，做到基本社会保险随着劳动者工作、生活情况的变化及时跟踪服务。

[4]郑功成著:《论中国特色的社会保障道路》，武汉大学出版社1997年版，第567页。

[5]刘明慧、陈军晖著:《社会保障理论与改革探索》，东北财经大学出版社1998年版，第63页。

[6]韩良诚、施明才著:《社会保险基金管理》，中国劳动出版社1996年版，第266页。