专题一 甘肃新生代农民工转移、就业问题研究
随着我国进入加快城乡统筹发展、加快经济发展方式转变的新阶段，农民工群体内部出现明显的结构性变化——新生代农民工已经成为农民工的主体，并将成为城市产业工人的重要组成部分。该群体具有一些不同于传统农民工的新特征、新诉求和新问题，这些诉求和问题的积累已经开始显露出对我国政治社会稳定、经济可持续发展、农民工家庭幸福及其个人发展的负面影响。
2010年1月31日，国务院发布的2010年中央1号文件《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》中，首次使用了“新生代农民工”的提法。文件要求采取有针对性的措施，着力解决新生代农民工问题，让新生代农民工市民化。
甘肃约有500万农业剩余劳动力，是农村劳动力转移大省，也是农民工输出大省。解决新生代农民工转移、就业问题意义重大。
一、新生代农民工转移、就业基本情况与主要特点
据国家统计局公布的数据：2009年，全国新生代农民工数量占总体农民工比例约为61.6%。据此推算，2009年甘肃农民工总量为500万人，那么新生代农民工数量在300万左右。
近几年，甘肃贯彻落实《甘肃省劳务经济发展三年规划（2008—2010年）》及全省促进就业暨农民工工作会议精神，将劳务输转工作作为推进城镇化进程、实现城乡统筹发展的战略措施。2009年，全省输转城乡富余劳动力477.45万人，完成农民工技能培训68.31万人，实现劳务收入365.83亿元，分别占年目标任务的106.1%、207%和110.86%。
截至2010年6月底，全省输转城乡富余劳动力441.2万人，完成年计划500万人的88.24%，比2009年同期增长8.65%。创劳务收入232.74亿元，完成年计划400亿元的58.19%，比2009年同期增长32.24%。完成农民工技能培训38.65万人，完成年计划37.5万人的103.07%。
（一）平均年龄与初次外出务工年龄比较低，未婚者居多
调查显示：新生代农民工的平均年龄为23岁左右，初次外出务工年龄更低，基本上是一离开中学校门就开始外出务工。传统农民工初次外出务工的平均年龄为26岁，而新生代农民工平均为18岁，意味着新生代农民工一离开初中或高中校门就走上了外出务工的道路[1]。他们大多刚从校门走出3～5年，虽然满腔热情、满怀理想，但是，思维、心智正处于不断发展、变化的阶段，职业经历刚刚开始，职业道路尚处于起点阶段，外出务工观念亦处于不断发展、变化中，对许多问题的认识具有较大的不确定性。这一切决定了新生代农民工在职业发展上存在较大的变数。
新生代农民工中近80%的人未婚，意味着这一群体要在外出务工期间解决从恋爱、结婚、生育到子女上学等一系列人生问题，也必然要承接许多可以预见及难以预见的人生经历和变化。
（二）受教育和职业技能培训水平相对传统农民工有所提高
调查发现，新生代农民工平均受教育年限为8.8年，年龄在21岁～25岁之间，接受过高中及以上教育的比例达到30.7%，高出农民工总体平均水平7.6个百分点，大专以及大专以上文化程度的新生代农民工所占比例越来越大，而且有进一步增加的趋势。但是与总体就业人口的受教育水平比较仍处于相对较低的文化层次，决定了他们在城市属于就业弱势群体，从事的多是收入低、无保障、劳动强度大、工作环境差、不稳定的职业。
表1-1 甘肃农民工文化程度结构
资料来源：《甘肃省统计年鉴》。
（三）就业地分布的地域性特征显著
甘肃新生代农民工就业的地域性显著，以省内和其他西部省市为主，占到58.7%，其中省内输转49.2%；其次是东部地区，占到总输转人数的35.9%。各地市分别在全国部分省市建立了相对固定的劳务基地。
表1-2 甘肃农民工转向地区结构
资料来源：《甘肃省统计年鉴》。
（四）偏向于选择劳动环境和就业条件更好的职业
在行业选择上，与全国情况相反，甘肃新生代农民工就业的行业分布呈现明显的“两升一降”特征，即在第二产业、尤其是建筑业中的比重呈上升趋势，在第三产业中呈下降趋势。资料显示，2005—2009年的4年间，第二产业和建筑业分别上升了14.3和15.3个百分点，第三产业则下降了16个百分点。这说明，甘肃新生代农民工的劳动环境和就业条件不容乐观，大多集中在工业、建筑业、住宿、餐饮业、居民服务和其他服务业等技术含量较低、劳动时间长、劳动强度大的行业。这些行业技术要求不高，工作流程简单，对入职者的限制条件较少；但相应的收入较低，劳动时间长，无任何合同保障，失业风险较大；从长远看，不利于实现农民的增收和缩小城乡收入差距。
在本省就业的农民工中，小学（含小学）文化水平以下的人员主要分布在建筑业中，中学（包括初中、高中、中专）文化水平的人员主要分布在服务业、石油行业、个体经营者中，部分中专文化水平和中专以上文化水平的人员主要分布在石油以及煤炭行业中。
表1-3 甘肃农民工所转移产业结构
资料来源：《甘肃省统计年鉴》。
（五）成长经历开始趋同于城市同龄人
从成长经历来看，新生代农民工没有经历过父辈那样从农村到城市的变化过程，与城市同龄人更为趋同。很多新生代农民工自小就跟随父母移居城市，或是在农村初中（高中）一毕业就到城市“谋出路”，因此他们对城市的生活环境比对农村生活环境更熟悉、更适应；即使出生、成长在农村，他们在务工前也同城市里的同龄人一样，大多数时间在学校读书，不熟悉农业生产。据调查，89.4%的新生代农民工基本不会农活，37.9%的新生代农民工从来没有务工经验。许多新生代农民工出生在城市，在农村没有土地等生产资料。
（六）维权意识日益增强，维权方式由被动表达向积极主张转变
传统农民工自我维权意识较弱，维权能力不高，权利被侵犯时往往采取忍气吞声或被动恳求的方式解决。而新生代农民工比上一代有更强的平等意识和维权意识，对获得平等的就业权、劳动和社会保障权、教育和发展权、政治参与权、话语表达权，以及基本公共服务权等方面，都比父辈有更高的期待，并表现出维权态度由被动表达向积极主张转变。据调查，当权益受到侵害时，新生代农民工中因为怕被报复而不向有关部门投诉的只有6.5%，仅是传统农民工的一半；采取投诉行为时，以集体投诉方式进行的，新生代农民工为45.5%，高出传统农民工17.6个百分点。
（七）需求层次从生存向发展转变
新生代农民工处在体制变革和社会转型的新阶段，物质生活的逐渐丰富使他们的需要层次由生存型向发展型转变。他们更多地把进城务工看做谋求发展的途径，不仅注重工资待遇，而且也注重自身技能的提高和权利的实现。
在新生代农民工中，有55.9%的人准备将来“在打工的城市买房定居”，远远高于17.6%的农业流动人口整体水平。数据对比说明，相对传统农民工，新生代农民工希望在务工地长期稳定生活、融入城市、追求归宿感的愿望更加强烈。
二、新生代农民工返乡创业选择与就地转移
近两年，随着国际国内经济形势的变化，外地打工收入较低，城市生活成本提高，农民工与城市的融合问题一时难以解决，打工缺乏比较优势的情况下，部分农民工选择了返乡创业或者就地转移。
（一）返乡创业的概况
据估算，全省返乡创业农民工占输出总数的1.6%，年龄结构大多数都在22岁~40岁之间；打算“返乡做小生意或创办企业”的，新生代农民工中有27%，几乎高出传统农民工10个百分点。为一部分选择返乡创业者创造创业、就业条件，对于促使广大农村的社会稳定和经济发展具有重要的意义。
甘肃贯彻《甘肃省引导鼓励农民工回乡创业的意见》，将推进回乡创业作为劳务经济工作的重点，并在财政支持、金融服务、小额担保贷款支持、创业用地等方面加大政策落实力度。
（二）就地转移的概况
2009年甘肃就地转移农业剩余劳动力69.5万人，占总输转劳动力的14.6%。农业剩余劳动力就地转移具有积极的社会和经济意义。不仅可以消除农民工在外漂泊的无归属感，摆脱被城市边缘化的命运，还可以有效缓解“空巢化”导致的“留守儿童”、“留守老人”等社会问题。同时，以中青年为主体的农村剩余劳动力就地转移还可以承担起新农村建设中的大量基础性工程和发展农业产业化和农村第三产业的任务。因此，离土不离乡的就地转移方式，必将受到新生代农民工的青睐，与异地转移一起成为重要的转移方式。
三、新生代农民工转移、就业中存在的问题
目前，在新生代农民工向非农产业转移就业过程中，存在着很多方面的障碍和问题，较为突出的有以下几方面：
（一）宏观经济形势变化使农民工就业市场面临更的大不确定性
新生代农民工面临严峻的就业压力。当宏观经济波动导致企业经营困难时，会引发失业问题。由于农民工已经成为产业工人中的主体力量，失业返乡就成为这一时期的主要表现。同时，沿海地区企业普遍面临向创新型企业转型的压力，企业对员工素质具有更高的要求。2010年企业对新招员工具有高中以上文化程度和中级工以上技能的比重的要求，在历年持续提高的基础上，又分别上升了2个百分点和2.6个百分点[2]。目前，在世界经济形势未明显转变的情况下，外向型企业和其他行业对农民工的用工数量下降、招工时间推后、技能要求提高，与农民工就业需求间的矛盾非常突出，进而造成其就业的不稳定。
（二）农民工整体收入水平不高
2009年，全省农民工人均劳务收入约7000多元，与全省城镇居民人均可支配收入17175元和全国平均劳务收入9000元相比，还存在不小差距。主要原因是多数新生代农民工缺乏技能，难以从事技能型、管理型等工资待遇较高岗位的工作，也无法适应新兴工作岗位的能力要求，只能从事体力型或者简单技能型工作，从而影响了收入水平。
（三）培训工作相对滞后，离市场要求有差距
培训工作在劳务输出工作中越来越显现出其重要性。2010年4月6日，省政府办公厅印发了《农民技能培训工程实施方案》，要求全省安排约1.9亿元资金，对12万名农村“两后生”（80后、90后）开展2年~3年的职业技能学历教育培训，对两万名农民开展3个月左右的短期技能培训。启动了“百日十万”农民工培训行动，利用冬季农闲和春节期间农民工返乡的有利时机，开展订单式培训和定向培训，增强培训针对性和实效性，一定程度上提高了返乡农民工就业能力。
农民工需求结构变化导致培训需求增加。甘肃新生代农民工中，有参加培训想法的人数占总人数的90.02%，但是有51.36%的人没有参加过相关的技术培训。从用人单位需求来看，近几年发达地区加快了产业结构调整，普通农民工的需求减少，技能型农民工的需求增多。例如，珠三角地区劳动力市场的无技术等级或职称的求人倍率（招聘/求职）为0.87，即一个普工只有0.87个岗位需求，但高级工、技师和高级技师的求人倍率高达2.19、2.31和3.36。城市劳动力市场中需求量最大的是受过专门职业教育、具有一定专业技能的中专、职高和技校水平的劳动力，这部分占总需求的56.6%，而在新生代农民工中这部分人只有两成左右。也就是说，在知识和技能逐渐代替简单体力劳动作为劳动力市场选择标准的背景下，如果新生代农民工的教育和技能水平不能获得比劳动力市场需求更快的发展，按照其目前的技能水平估算，只有大约三成的人能够在城市长期稳定就业。
培训内容有待改善。据调查，新生代农民工中69.7%的人表示迫切需要了解专业技能知识，54.7%的人表示需要学习法律知识，47.8%的人表示希望提升文化知识。而目前相当一部分新生代农民工参加的所谓培训大多是一些关于安全方面的注意事项，并不是专业性的技能培训，以家政服务、保安、牛肉拉面师等短期技能培训为主的培训内容与需求结构存在较大的差距，以输出地培训为主也容易与输入地市场需求相脱节。
（四）侵害农民工权益问题突出
在基本劳动权益保障方面，共同的经济社会环境，同样的农民工身份和差距不大的人力资本状况，使新生代农民工在基本劳动权益实现上与传统农民工相比虽然有所提高，但是总体境况相似，仍旧面临着一些共同的、亟待解决的基本问题。比如：工资拖欠、劳动合同签订率低、社会保障水平较低、职业健康安全保障不足等。
当前，农民工劳动合同签约率普遍不高，且劳动合同内容极不规范。目前，甘肃新生代农民工的劳动合同签订率是41.73%。另据一项调查，广东省新生代农民工的劳动合同签订率是61.6%，显示出甘肃新生代农民工的权益保护状况较差。
（五）农民工市民化的障碍
与第一代农村流动人口相比，新生代农民工对农业生活缺乏浓厚的感情和兴趣，他们大多都不愿意再回到农村。因此，新生代农民工的市民化问题被提到了议事日程上。对于新生代农民工而言，要实现在务工地城市长期稳定就业、生活的目标，要克服的障碍有经济社会等客观性层面的问题，如户籍、住房、教育、社保、农民工关系网等。而2010年的十几起农民工自杀事件引发了对于农民工融入城市的文化层面或心理层面的关注。
以户籍制度、就业制度和社保制度为代表的身份制度对于农民工市民化的影响最为显著；困难的关系异地转移是制约农民工参保积极的重要因素；在文化和心理层面上，“体验生活、追求梦想”与现实的巨大落差是导致新生代农民工心里问题的主要原因。
（六）返乡创业以及就地转移方面的障碍与局限
新生代农民工要实现返乡创业和就地转移，最主要的障碍是本省产业结构和就业结构很不协调，就业的结构性矛盾比较突出，吸纳能力有限。甘肃省第二产业以有色冶金、能源产业、装备制造业等为主，均为资金密集型产业，技术要求较高，劳动力处于饱和状态，吸纳劳动力的空间和能力已经十分有限；第三产业发展潜力较大，具有较大就业空间，吸纳劳动力的能力潜力十分广阔；其次是乡镇企业不发达，城镇化滞后，就业空间狭窄；再次是制度障碍。近几年本省虽然在户籍制度、土地使用制度、投资体制、管理体制等方面采取了一系列特别的措施和办法，但这些改革起步较晚，时至今日还没有形成切实可行的运作模式，尤其是资金、人才、观念、技术市场体系比较落后，不能有效利用外部资源和参与外部竞争。
四、新生代农民工转移、就业趋势
当前，世界经济正处在“后危机时期”的艰难复苏阶段，而中国经济在企稳回升之后亦面临着发展方式转型的历史使命。在此背景下，2009年末至2010年初，我国珠三角和长三角地区的许多制造业企业正陷入用工短缺困局，普工和技工的同时短缺已成为诸多企业面临的共同挑战。2010年3月至5月的短短几个月时间，深圳富士康集团连续发生了农民工自杀事件，自杀者年龄都在20多岁，其中有甘肃籍员工一名。这些现象要求我们更加深入解读发达地区以及全国产业结构和劳动力市场特征与管理方式的变化，以便主动顺应宏观经济形势、指导本省新生代农民工有序流动。
（一）农民工劳动力市场将出现地区性短缺和结构性短缺
我国的产业结构将会逐渐由劳动密集型向资本密集型和技术密集型转变，对技能型农民工的需求越来越多，劳动密集型产业的发展将进一步受到限制，其吸纳能力也将逐步减弱。从流向行业来看，高新技术行业及服务业吸纳农民工的比例将逐步上升，在传统以体力劳动为主要特点的劳动密集型产业中，就业的农民工数量将稳步下降。
随着人口状况的变化，农业劳动力转移规模呈不断降低的趋势。国内劳动力供给高峰即将过去，劳动力市场上将经常出现各种短缺现象，特别是结构性短缺现象。主要表现为地区性短缺；部门性短缺；劳动力技能和年龄结构性短缺；工资趋于上涨；劳动关系和劳动力规制向有利于劳动者变化。劳动力市场需要从过去的偏资本向偏劳动转变，需要在制度上清除各种人为障碍。这也是以人为本的理念在我国农民工转移、就业问题上的体现。
（二）农民工流呈现多层次、多元化趋势
虽然沿海地区仍将是农民工的主要流向地，但是由于中西部地区的产业升级调整，将成为发达地区劳动密集型产业国内转移的地区，吸纳农民工就业能力会有所提高，将成为解决我国农民工就业的主阵地。而且，随着城市生存成本的上升，大量的农民工将不再以大城市、中心城市为自己的首要选择，中西部地区的二、三线城市，尤其是小城镇将会成为城市化的主要载体。
目前，由于国家对农村的扶持力度加大，使从事种植和养殖业的农民有了更大发展空间，新农村建设和生态建设也为农民就业提供了广阔天地，这对甘肃的劳务输转也是难得的机遇。
（三）企业管理方式的变革
在各大城市纷纷提高最低工资标准的形势下，企业的管理方式和生产方式也将面临变革。当跨国公司将生产环节外包到中国，在劳动力成本低廉、供应充足的环境下，为了最大化廉价劳动力优势，体现规模经济效应，一些跨国公司以人力取代机器，将本属于资本密集型生产方式改变成劳动力密集型，并采取早已被发达国家摈弃的类似“泰勒制”管理方式，即低工资、机械化、军事化的企业管理方式。同时，难以融入城市的残酷现实与新生代农民工利益诉求之间存在“鸿沟”，这些都成为劳资紧张背后的压力源头。富士康事件之后，各大城市纷纷提高了最低工资标准。劳动力成本的提高将导致实力弱、层次低的企业被慢慢地淘汰。而谋求长远发展的企业，不仅会从人力资源战略上考虑，以高工资、高福利及更好的发展前途来吸引员工，同时会增加技术、资本投入，改变对劳动力的大量需求。可以说，新生代的农民工不同于老一辈农民工的更高层次的需要正在倒逼企业技术升级，以及劳动力市场中劳资力量对比的变化。
（四）农民工素质升级应与产业升级同步
低端劳动力数量需求将逐渐减少，劳动力价格上升是大势所趋。最低工资标准的提高以及由此引发的企业管理方式的转型，不仅要求企业的管理体制满足新一代的需求，也要求劳动力素质升级应与产业升级同步。应该通过教育培训提高劳动者素质，用质量来替代数量，提高农民工的竞争优势。
五、政策建议
2010年，根据国内外经济发展的基本形势和《甘肃省劳务经济发展三年规划》要求，以提高农民工劳务收入为中心，预计输转城乡劳动力500万人，创劳务收入450亿元，人均收入要达到9000元以上，同比增长22.7%。完成农民工技能培训37.5万人，输转城乡劳动力500万人，创劳务收入400亿元。正在拟定中的《“十二五”时期甘肃省劳务经济工作发展规划》计划“十二五”期间，全省每年稳定输转富余劳动力500万人以上，“十二五”末人均年收入达到13000元左右，力争技能性农民工达到200万人，占当年总输出人数的40%。
围绕这一目标的完成，同时也为今后劳务输出战略工作有序、稳步地推进，全省应该在有组织输转、培训、劳动力市场体系建立、制度建设、劳务品牌打造等方面有针对性地加大工作力度；要加强与劳务输出地的联系，积极维护农民工的合法权益；从新生代农民工群体的特殊性出发，以促进新生代农民工市民化为目标，以新生代农民工市民化最关键的环节——就业培训、住房、社会保障和公共服务为重点，促进输出地进行制度变革，尽快打破造成城乡分割对立的二元社会经济结构，通过城市吸纳农村剩余劳动力；从农村内部入手，通过进一步深化改革，从而挖掘农村内部就业潜力，逐步解决农民就业。
（一）转变培训重点和内容
为适应劳动力市场形势的转变，要把培训工作作为劳务输转的首要任务。调整培训重点，坚持以输入地培训为主，本省为辅；以素质教育为主，短期技能培训以及“订单式”培训为辅。建议输出地培训以政府、高校等培训机构为主，输入地培训要构建政府、企业、培训机构多方位合作机制，让用工企业和培训机构发挥更大的作用；输出地政府重点抓好素质培训和岗前一般技能培训；而输入地政府和企业主要应做好针对性的在职、在岗培训或转岗培训，形成以培训促就业，以就业带培训的良性互动效应，引导农民加快由体力型向技能型、素质型就业的转变。
力争到“十二五”期末使目前已有及新增的“两后生”（指初中、高中毕业后未考取大中专院校，又不愿意复读的80后、90后学生）80%以上能免费接受一次职业教育，已经进入劳动力市场的农民工80%以上接受初、中级职业技能培训；确保各地90%以上的农民工子女，能够进入公办学校和政府委托的普通民办学校接受免费义务教育。
在培训内容上，应积极向农民工和用工单位宣传《劳动法》、《劳动合同法》、《就业促进法》、《劳动保障监察条例》、《工资支付暂行规定》等法律法规和政策，提高农民工自身的维权意识和能力，促进农民工权益状况的改善；加大“阳光工程”、“雨露计划”、“西部农民创业促进工程”等农村劳动力转移培训工程实施力度，加强农村劳动力转移就业和创业能力培训，开展职业指导、职业介绍、小额贷款担保、跟踪扶持等农民工就业服务；开展心理健康教育，帮助新生代农民工缓解心理压力，提高耐挫能力，树立健康向上的生活情趣。
（二）维护农民工合法权益
提高农民工的组织化程度，全面维护新生代农民工劳动经济权益。以各地劳务基地为依托，引导组建甘肃籍工人的自律型维权组织，将信息服务和维权作为劳务基地维权组织最主要的工作。重点抓好农民工工资支付保障制度，促进建立农民工工资正常增长机制，落实转出地最低工资制度，推动农民工与企业其他职工同工同酬。贯彻落实《劳动合同法》及相关法律法规，指导新生代农民工签订劳动合同，力争“十二五”末农民工劳动合同签订率达到90%以上；以贯彻落实《城镇企业职工基本养老保险转移接续暂行办法》为契机，努力提高新生代农民工基本社会保险的参保率，力争“十二五”末农民工工伤保险实现全覆盖，医疗保险达到60%以上，养老保险达到50%以上。
加强输出地和输入地工会的信息交流和劳务对接，建设区域性基层工会，扩大对新生代农民工的覆盖率。有针对性地做好新生代农民工宣传教育工作，提高其依靠工会组织维护自身权益的意识，将工会组织作为其利益诉求表达的重要渠道之一。
（三）促进新生代农民工进城落户
减少歧视性政策限制，提高城市认同感和归属感，促进理性流动和定居。争取到“十二五”末解决至少20%的外来农民工进城落户问题。具体来讲要取消附着在户籍制度上的城乡差别化的社会福利，给予农民正常“国民”待遇；其次，进一步加快社会保障机制的完善步伐，加强对于农民工在医疗、养老、子女入学等方面的改革力度，给予农民工真正的市民待遇。加大国家整体协调的力度，尽早实现农民工社会保障的区域间正常流转。最后，健全农民工住房保障机制。多渠道多形式提供农民工居住场所，发展公共租赁住房，建设农民工公寓，鼓励有条件的城市将有稳定职业并在城市居住一定年限的农民工逐步纳入城镇住房保障体系。
（四）促进农村劳动力的返乡创业和就地转移
按照省政府《关于引导鼓励农民工回乡创业的意见》，积极协调落实回乡创业者在用地、资金、用工、服务等方面的扶持政策。2010年，力争全省创办投资额50万元以上的民营企业达到100户以上，农民工回乡创业人员达到25万人。
发展地方特色经济吸引农村富余劳动力，充分利用地方区位、资源优势，发展地方特色经济，立足于具有比较优势的农林、特色产业、旅游等资源来吸引农村富余劳动力就地转移。在解决融资难的问题上，可以考虑设立“农民工创业专项扶持资金”，鼓励金融机构给返乡农民工发放小额担保贷款，满足他们创业的资金需求；简化企业的注册登记手续，提供良好的创业服务。
大力发展县域经济，改善县城和中心镇的就业创业条件和人居环境，加强基础设施建设，提高综合承载能力，促进农民工及其家属向小城镇聚集。
以甘肃建设生态文明省和新农村建设为契机，在农村基础设施建设、民生工程、环保工程、乡村公路建设等工程中吸收农村剩余劳动力就地转移。
加大对农村社会保障资源的投入，解除返乡农民工生存发展的后顾之忧。进一步加快农村社会保障制度的建设进程，积极探索与农民经济能力相适应、与农村经济发展水平相适应的多层次和多元化社会保障以及救助体系。
（五）有效保护农民工的土地权益
稳定和维护外出农民工的土地承包权益。确保承包地块、面积、合同、经营权证书全部落实到户，禁止违法调整、收回农民工承包地和强迫流转承包地等；农民外出务工期间，在平等协商自愿有偿的原则下，可采取委托、代耕，或通过转包、出租、转让等形式，流转承包经营权；对在城镇稳定就业并落户的农民工，应允许出售土地的长期承包权，作为进城安居、创业的资本，把土地让渡给从事农业的农民，扩大经营规模，促进农业发展；可以折价入股，带股进城；也可以保留土地承包权，依法流转。对于已经迁出户口、在城市定居、生活有保障的农民工，应该允许依法转让宅基地。摒弃简单地要求农民以放弃对集体土地权利的分享为代价，获得市民身份和社会保障的做法。
执笔人：郑慧娟
专题二 甘肃城乡一体化过程中农村公共产品供给的思路与对策[3]
城乡一体化是指城乡之间通过资源和生产要素的自由流动、相互协作、优势互补，以城带乡、以乡促城，实现城乡经济、社会、文化持续协调发展的过程。在这一过程中，彻底改变农村公共产品供给滞后的局面是加快实施城乡一体化的关键。2010年中央1号文件指出，要加快改善农村民生、缩小城乡公共事业差距。2010年5月，国务院办公厅关于进一步支持甘肃经济社会发展的若干意见中再次指出，要加强基础设施建设，消除发展瓶颈制约。甘肃省作为欠发达省份，农村公共产品供给呈现出明显的城乡“二元结构”特征。因此，本文系统分析了甘肃农村公共产品供给的总体现状，建立了农村公共产品供给与农村经济发展和农民增收的定量模型。在此基础上，提出了城乡一体化过程中甘肃农村公共产品供给的思路与对策。
一、甘肃农村公共产品供给的现状分析
（一）主要农村公共产品的供给现状
1.农村基础设施建设步伐明显加快。
随着社会主义新农村建设的推进和国家支农惠农政策实施力度的不断增强，甘肃省农村基础设施建设步伐明显加快。2009年全省公共设施建筑面积已超过5623.88万平方米，自来水受益村超过8425个，农村自来水受益户数超越205.22万户，自来水受益人口超越884.05万人。农村交通建设进一步改善。全省通公路的村达14313个，占全省行政村的88.06%；通汽车的村达到15713个，占全省行政村的96.68%。农村通电情况进一步普及。全省通电村已达16170个，占总行政村的99.49%；通电户数460.36万户，占农村总户数的98.8%。农村通讯发展进程加快。全省100%的乡镇通电话，进入长话自动网的乡镇也实现了全覆盖。甘肃移动农村行政村网络覆盖率达到96.68%，自然村网络覆盖率提升至90.85%。农村基础建设条件的快速发展和改善，为提高农民物质文化生活和农民收入创造了有利条件，进一步助推了全省城乡一体化建设的进程。
2.农村教育发展的动力明显增强。
近年来，甘肃农村教育发展的步伐进一步加快，发展的动力明显增强。一方面，农村教育综合改革使甘肃农村教育结构趋于合理。全省中等职业中学毕业生已成为农业生产和乡镇企业的主力军，80%以上的乡镇有初具规模的农民文化技术学校或培训中心，85%的回乡初、高中毕业生和60%以上的农民得到实用技术培训。另一方面，农村教师管理和激励机制进一步完善。以事业单位用人制度改革为契机，甘肃省进一步加大了全面推行教师聘用（聘任）制的管理制度，并结合全国义务教育阶段教师绩效工资的实施，进一步完善了收入分配改革的激励机制，使全省30万义务教育阶段的教师受益。同时，结合全省清退农村代课教师政策的实施，不断公开招聘普通高校毕业生到“两基”攻坚县和国家扶贫开发工作重点县以下农村学校任教，仅2009年全省就招聘农村特岗教师5000名，2010年再次为43个贫困县招聘农村特岗教师2674人。这不仅创新了农村教师的补充机制，还进一步解决了农村学校师资总量和结构不合理的问题，提高了农村中小学教师队伍的整体素质，为农村教育事业的持续发展注入了新的活力和动力。
3.农村社会保障体系进一步健全。
随着制定出台的一系列社会保障政策措施的实施，甘肃农村社会保障体系进一步健全。一是新型农村养老保险试点稳步推进。2008年，甘肃建立了村干部养老保险制度；2009年，建立了被征地农民养老保险制度，同年启动实施了新型农村社会养老保险试点。2009年在全省选取10个县率先开始试点，并于当年年底对试点县60岁以上的老人发放了基础养老金，使得养老保障制度建设逐步从城市向农村扩展，社会保险覆盖范围进一步扩大。二是新型农村合作医疗制度进一步完善。甘肃2003年启动新型农村合作医疗试点，2007年新型农村合作医疗覆盖全省农村居民，2009年全省农民参合人数达1906.92万人，参合率为95.54%，人均年筹资标准为120元，全省筹资总额达到19.6亿元，住院人均补偿费1336.11元，实际补偿比例为50.62%，有效改变了农民群众看病难、看病贵的状况。2010年，甘肃将新农合人均年筹资标准提高至150元，要求政策范围内住院费用报销比例达到60%以上，最高支付限额提高至全国农民人均纯收入的6倍以上。这将使农民受益面和基本医疗保障水平进一步提高。调查数据显示，参合群众对这项制度实施的满意率达95%以上，在新农合试点较成功的会宁县，农民因病致贫率已由合作医疗前的40%降低到了11%。2010年9月，省政府出台《甘肃省农村居民最低生活保障管理办法》，这将有力保障农村困难群众的基本生活权益。
综上分析，甘肃省农村基础设施、农村教育以及农村社会保障体系等主要公共产品的供给步伐明显加快，供给效率逐步提高。特别是农村社会保障体系的日趋健全，很好地发挥了社会“稳定器”、经济运行“减震器”和社会公平“调节器”的作用，将有效推进全省城乡一体化发展的进程。
（二）农村公共产品的投资现状
1.农村公共投资规模总量分析。
一般分析政府对特定区域的支出规模，通常用政府对该区域支出的绝对规模（可用当年政府对该行业支出的绝对额表示）和政府对该区域支出的相对规模（可用政府对该行业的支出绝对额占当年财政支出总额的比重来表示）两种方法。文中采用这两种方法对农村公共产品投资规模进行分析。
从表1-1和图1-1可以看出，1990年至2009年的20年间，除少数年份以外，甘肃农村公共投资绝对规模总体上呈增长趋势，全省农村公共投资逐年增加，特别是2000年以后，随着国家积极财政政策以及惠农政策的深入实施，甘肃农村公共投资得到了较快增长。
表1-1 1990—2009甘肃农村公共投资额及其占财政支出和第一产业GDP比重（亿元、%）
续表1-1
资料来源：《甘肃省统计年鉴》。
图1-1 1990—2009年甘肃省农村公共投资总体变化趋势图
2.农村公共投资占财政支出和第一产业GDP的比重分析。
甘肃省农村公共投资的总额总体上呈增长趋势，但农村公共投资占全省地方财政支出的比重却呈现出不稳定甚至下降的态势。尽管农村公共投资占财政支出的比重基本上保持在5%~15%之间，但波动明显，这说明对农村公共产品的稳定投资机制尚未形成（表1-1，图1-2）。
图1-2 1990—2009年甘肃省农村公共投资占财政支出和农村GDP比重
农村公共投资占第一产业GDP的比例，在一定程度上反映农村产出中公共部门的贡献份额。由于当前甘肃农村的收入中第一产业仍占相当大的比重，所以农村国内生产总值用第一产业国内生产总值来代替。同样由图1-2可知，甘肃农村公共投资占农村GDP的比重分别在5%~20%之间，也呈现出明显波动的不稳定态势，且近年来波动程度更为剧烈，这也进一步说明全省农村公共产品投资的长效机制尚未形成。资料显示，发达国家的农村公共投资占农村GDP的比例一般都很高，1990年美国这一比例为25.56%、加拿大为47.32%、以色列为45.78%。在发展中国家，1993年印度这一比例为9.87%、泰国为11.57%，而同期甘肃的这一指标只有9%左右。可见，甘肃省的农村公共投资规模还是比较低的。
3.农村公共投资强度分析。
为进一步分析农业公共投资总量规模的合理程度，文中将引入农村公共投资强度的概念进行分析。农村公共投资强度是指农村公共投资占财政支出的份额与第一产业GDP占全省总GDP份额之比，用公式表示如下：
上述公式中，农村经济对国民经济的贡献用第一产业GDP占全省总GDP的份额来表示，财政对农村的支持力度用农村公共投资占财政支出的份额来表示。如果前者比后者小，说明财政对农村经济增长的贡献强于农村经济增长对国民经济的贡献，否则，说明农村经济增长对国民经济的贡献大而财政支农相对不足。因此，如果上述指标值大于1，说明农村经济得到了保护和支援，指标值越大，支持和保护的程度就越高；反之，如果该指标值小于1，则说明财政对农村的投入不够。
表1-2和图1-3显示了1990年以来甘肃省农村公共投资强度的变化情况。从中可以看出，甘肃省农业公共投资强度一直处于很低的位置，20世纪90年代基本在0.5上下徘徊，进入21世纪后，随着国家各类惠农政策相继出台以及各级政府对农村公共产品投资强度的逐步增大，农村公共投资的强度明显增加，一度达到0.88，这说明甘肃省各级政府明显加大了对农村的公共投资力度。但是，2007年以来，强度指标有所下降，公共投资力度有所减弱，相对于农村经济对国民经济的贡献而言，甘肃农村公共投资的总量明显不足。
表1-2 1990—2008年甘肃省农村公共投资强度
续表1-2
资料来源：《甘肃统计年鉴》。
图1-3 1990—2009年甘肃省农村公共投资强度变化图
二、农村公共产品供给与甘肃农村经济增长的实证分析
由上述的分析可知，甘肃农村公共产品供给尽管取得了一定成效，但同时还存在对农村公共产品供给投资力度不够，投资的长效机制尚未形成等问题，这将进一步制约甘肃农村经济的发展和城乡一体化的推进。然而，提高农村公共产品的供给究竟能对全省农村经济发展和农民收入起到多大的带动作用，这是增加农村公共产品供给不得不考虑的一个现实问题。因此，本文以较为经典的柯布—道格拉斯生产函数模型为基础，对此进行量化实证研究分析。
柯布—道格拉斯生产函数最初是美国数学家柯布(C.W.Cobb)和经济学家道格拉斯(P.H.Douglas)共同探讨投入和产出的关系时创造的生产函数，是在生产函数的一般形式上作了改进，引入了技术资源这一因素。他们根据有关历史资料，研究了从1899—1922年美国的资本和劳动对生产的影响，认为在技术经济条件不变的情况下，产出与投入的劳动力及资本的关系可以表示为：
Y=A KαLβ
其中：Y——产量；
A——技术水平；
K——投入的资本量；
L——投入的劳动量；
α，β——K和L的产出弹性。
指数α表示资本弹性，说明当生产资本增加1%时，产出平均增长α%；β是劳动力的弹性，说明当投入生产的劳动力增加1%时，产出平均增长β%；A为希克斯中性技术变化，是常数，也称效率系数，这里假设规模报酬不变，即α+β=1。
（一）农村公共产品供给对农村经济增长的实证分析
1.数据来源与变量说明。
（1）农村经济增长（RGDP）。
鉴于农村公共投资的主要受益地区在农村，而且产出主要表现在第一产业上，而占农村收入很大一部分的外出务工收入并不是农村公共投资的直接结果，因此，文中以第一产业GDP表示农村经济的增长水平。所有指标变量如表2-1。
表2-1 1990—2006甘肃省农村GDP及公共投资情况（万元）
续表2-1
资料来源：《1990—2009甘肃省统计年鉴》，以1990年为基期。
（2）农村公共投资总额（RTI）。
农村公共投资总额是反映政府对农村公共产品投资强度的重要指标之一，以国家用于农业的支出表示。
（3）农村基础设施投入（RII）。
农村基础设施有广义和狭义之分，广义的农村基础设施包括的范围很广，涉及生产服务设施、生活服务设施、生产生活服务设施等。由于国家对农村基础设施的投资主要集中在生产服务设施，而生产服务设施则主要集中在农业领域，本文的农村基础设施投入指的是狭义概念，仅指农业基本建设投入。由于甘肃省统计年鉴从2008年开始，在财政支出项目里只列出了农、林、水的支出总额，并未再细列农业基本建设支出和农业三项科技经费支出指标，为了分析数据保持一致，在此只选取了1990—2007年的年鉴统计数据进行计算。
（4）农业科研投入（RSI）。
农业科研投入来源广泛，既有国家的也有私人的，还有一些非营利性机构。本文的农业科研投入则仅指当年在农村地区的新增国家投入，不包括投入在农业相关高校科研院所以及基础设施的投入，以农业三项科技经费支出为准，同样只选取了1990—2007年的年鉴统计数据。
（5）农村义务教育投入（REI）。
由于在1990—2007年的甘肃统计年鉴中，只有地方财政用于教育支出总的支出和农村教育费附加支出，而没有政府对农村义务教育的投入统计数据。因此，选取农村教育费附加支出指标作为替代。
（6）农村从业人员（RL）。
以甘肃统计年鉴中1990—2007年全省从业人员中的农村劳动者为分析指标。
2.模型的建立。
以柯布—道格拉斯生产函数为基础，建立如下模型，如公式（1）：
RGDP=f（RTI，RII，RSI，REI，RL）=（RTI）β1（RII）β2（RSI）β3（REI）β4（RL）β5
（1）
对上式进行变换，两边同时取对数，得到公式（2），进行回归分析，对表2-1的数据进行对数置换，置换后的数据如表2-2所示。
LnRGDP=β1LnRTI+β2LnRI I+β3LnRS I+β4LnREI+β5LnRL（2）
3.结果分析。
利用Eviews6.0对模型进行普通最小二乘法求解，得到回归方程模型如下：
LnRGDP=0.81LnRTI-0.33LnRII+0.26LnRSI+0.1LnREI+1.87LnRL（3）
回归结果如表2-3所示。从中可以看出，模拟估计的效果比较好，回归通过了各项统计检验，调整后的拟和系数R2达到0.935，不存在序列相关问题，系数单独和联合检验均显著，从图2-1也可以模型的拟合程度很高。
表2-2 对数置换后的数据表
表2-3 输出结果
续表2-3
分析回归结果，可以看出：农村公共投资对农村经济发展具有正的增长效应，即农村公共投资每增加1%，将带动农村经济增长0.81%；而农村基础设施的投资则不能直接带来农村经济的增长，反而会因为投入的增加而进一步加大了农业的生产成本，这主要是因为传统的农业盈利水平低，在此情况下迫切需要改变传统农业的经营方式。同样，农业科研投入和农村教育投入均对农村经济发展具有正增长效应，其中农业科研投入每增加1%，可以使得农村经济增长0.26%，说明加大农业科研投入对促进农村经济发展有一定的促进作用；农村教育投资每增加1%，将使农村经济增长0.1%，这说明人力资本投入对经济增长没有直接的带动作用，其效应具有一定的滞后性，这很符合教育这类公共产品的特性，其更大的效应体现在人们的素质提高上和生活质量的提高上。
图2-1 因变量的实际值和拟合值及残差
（二）农村公共产品供给对农民增收的实证分析
1.模型的建立。
农村公共产品的供给是要彻底改善农村落后的面貌，为推进城乡一体化奠定基础，其最终目的是要使农民富裕，增加其收入。因此，农村公共产品供给对农民收入影响的程度如何，是衡量农村公共产品供给效率的关键因素之一。有鉴于此，仍以柯布—道格拉斯生产函数模型为基础，同样运用农村公共投资、农村基础设施投入、农村社会保障投入以及农村教育投入等指标进一步分析农村公共产品投入对农民增收的影响，其中农村社会保障投资以农村救济费投入代替。建立如下模型：
FI=f（RTI，RI I，RSS，REI，RL）=（RTI）β1（RII）β2（RSI）β3（REI）β4（RL）β5（4）
对公式（4）两边同时取对数，得到公式（5）：
LnFI=β1lnRTI+β2lnRII+β3lnRSS+β4lnREI+β5lnRL（5）
其中：FI为农民收入，RSS为社会保障投入，其余指标含义同前所述。对数置换后的数据如表2-4所示：
表2-4 对数置换后的数据
续表2-4
资料来源：同上。
2.结果分析。
仍用Eviews6.0对模型进行普通最小二乘法求解，得到结果如公式（6）：
LnFI=0.79LnRTI-0.15LnRII+0.07LnRSS+0.14LnREI+2.03LnRL（6）
从表2-5中可以看出，模拟估计的效果比较好，回归通过了各项统计检验，调整后的拟和系数R2达到0.94，不存在序列相关问题，系数单独和联合检验均显著，从图2-2也可以看出模型的拟合程度较高。
表2-5 输出结果
图2-2 因变量的实际值和拟合值及残差
计算结果可以看出，农村公共产品供给对农民增收具有明显影响，农村公共投资对农民增收具有较明显的正相关效应，即农村公共投资每增加1%，将带动农民收入增长0.79%；农村基础设施的投资一定程度上改善了农村的“硬件”设施，但对农民收入的直接影响不显著，甚至有负的效应，主要是因为随着对农业设施的投入加大会进一步增加生产成本。同样，农村社会保障投入和农村教育投入均对农民收入具有正增长效应，其中农村社会保障投入每增加1%，可以使得农民收入增长0.07%；农村教育投资每增加1%，将使农民收入增长0.14%。由于社会保障和农村教育等公共产品的效应具有比较明显的滞后性，其当年投入对农民收入增加的效果不是太显著，这也非常符合这类公共产品的特性。
综上分析表明，加大对农村公共产品的投资对农村经济发展和农民增收具有显著的促进作用；特别是对农业科研、农村义务教育以及农村社会保障等特殊公共产品的投入对推动农村经济发展和提高农民收入都有不同程度的促进效应。值得注意的是，农村基础设施投入对农村经济增长和农民增收均没有直接的带动作用，这可能与过去对农村公共产品的投入主要局限在农业生产基础设施等方面有关。因此，今后对农村基础设施的投入应该更多地集中在社会保障体系建设和道路、电力、电信等设施方面。
三、提高农村公共产品供给的思路与对策
（一）了解民情，着力构建“政府主导、市场推进、农民参与”的农村公共产品供给新机制
了解民情就是在大量调查研究的前提下，根据目前甘肃农村公共产品供给的需求和现状对所需供给的农村公共产品进行分类梳理。在此基础上，一要强化政府供给的主导地位。政府代表社会的公共利益，有责任和义务提供市场生产失灵的基本公共产品。比如农村基本的社会保障服务、医疗卫生、义务教育、农技推广等纯公共产品应主要由中央政府和省级政府来提供，与本地区农业、农村和农民相关的基本公共产品项目，如区域性的公路建设、农田水利建设等应主要由县级政府来提供。二是积极发动民间力量，充分发挥市场作用。对有些公共产品政府可以通过招标、投标的方式，发包、出租、出售农村公共产品的所有权和经营权，通过与中标企业签订相关的合同，或者与中标企业分工合作，由合同界定双方在公共产品生产中的职责。这样既可以减轻政府供给的财政压力，也可以强调政府的主导作用。三是充分调动农民的积极性，使其参与其中。农民作为农村公共产品的最大受益者理应参与到农村公共产品的供给中来，因此，要建立健全农民参与的激励机制，加强宣传引导，典型示范，充分发挥村里能人的示范作用，以调动农民参与的积极性。通过上述三个方面，最终构建起“政府主导、市场推进、农民参与”的农村公共产品供给新机制。
（二）集中民智，全面打造农村公共产品供给的决策新机制
公共产品最优生产理论表明，要实现公共产品的最优生产和配置，就必须充分考虑消费者的需求状况。因此，农村基本公共产品的供给要将更多符合实际的生产决策权还与农民，建立农村基本公共产品生产的需求表达机制，从而使县域农村公共产品的生产需求得以实现。
目前普遍存在的“自上而下”的强制性公共产品供给决策机制，在很大程度上反映的是政府的偏好而非农村社区内农民的需求意愿，一定程度上违背了农民表达自身对公共产品需求的意愿。因此，当前急需构建一个“自下而上”的农村公共产品供给决策机制。为此，一要建立和完善农村公共产品需求表达机制，使农民对公共产品的需求意愿得以体现。这就要进一步推进农村基层民主制度建设，加强村民会议和村民代表会议的作用，完善“一事一议”制度，使农民真正能通过直接或间接的渠道充分表达其对社区内公共产品需求的意见。二要鼓励和支持农村各种合作组织和中介组织的发展。这种组织作为代表农民自身利益的非政府组织，其建立能够搭建起政府与农民之间沟通的桥梁，从而有效地表达自身利益的诉求。
然而，这种“自下而上”的农村公共产品供给决策机制的建立并非朝夕之事，它的实现要与农民民主权利的实现相结合。因此，目前比较现实的做法是可通过建立一个“自上而下”与“自下而上”相结合的农村公共产品供给决策机制为过渡，然后随着农村基层民主制度的不断完善再逐步向“自下而上”的农村公共产品供给决策机制推进。
（三）顺应民意，进一步完善农村社会保障体系建设
政府的行政价值是指行政客体对行政主体需要的满足，或者说是行政客体的属性与功能可以满足行政主体的需要。作为行政价值实施与贯彻主体的政府总是以一定的理念为指导行使自己的价值。政府要实现自身的行政价值，就必须要顺从民意。具体而言，在农村公共产品的供给中，政府就得确定满足农民最需要的产品供给项目予以优先供给。
对甘肃省来说，积极推进和进一步完善以农村最低生活保障、农村养老保险和农村医疗为主体的社会保障体系建设是当前迫切需要改善的民生问题，也是在农村公共产品供给中需优先考虑解决的问题。特别是以农村医疗和养老改革为契机，尽快完善农村新型合作医疗保险和农村最低生活保障制度，不断扩大覆盖面，逐步提高保障标准，切实解决农民就医、养老等后顾之忧。
（四）聚集民力，不断优化农村公共产品供给的资金筹措机制
农村基本公共产品的非竞争性和非排决定了它具有明显的外部效益和不可分割性，以及较强的社会公益性，而且建设成本高、投资额度大、投资回报低，因而不能完全由市场来提供。同时，它又具有特定的服务性和一定的商品属性，以及农户对公共产品需求的多元化与多层性，这就决定了在充分发挥政府主体作用的同时，还须调动和引导社会各方资金参与，这无疑是解决当前甘肃县域农村基本公共产品生产面临资金困境的重要途径。为此，一方面，要规范准入制度，降低社会对农村公共产品投资的“门槛”。具体来说，就是政府应设计农村社会经济发展的总体规划，分析农村基本公共产品的供需态势，放宽进入基本公共产品市场的限制条件，制定科学的民间资金准入制度，有步骤、有计划地引入民间资金。另一方面，要大力创新融资方式。比如可以创建农村公共产品投资基金，将社会的闲散资金广泛集中起来，投向县域农村基本公共产品生产领域。此外，还可以以政府作为投资主体进行引导性投资，政府仅仅注入少量的财政资金作为带动性的投资，充分吸收民间资金参与。
（五）集思广益，全方位探索横向联合的农村公共产品供给新思路
长期以来，我国农村公共产品的供给都是以行政区域划分为主，这导致了农村公共产品供给的“各自为政”。因此，全方位探索横向联合的农村公共产品供给，即跨区域的横向供给将是一种新思路，而且县域内的许多潜在因素都将为这一模式的探讨提供有利条件。首先是跨区（域）公共产品的存在。由于跨（区）域公共产品的受益对象不仅仅局限于本区域内的居民个人或组织，而是介于全国性的纯公共产品与私人产品之间的一种公共产品，具有区域内部成员消费的非竞争性和非排他性，对于外部成员的消费竞争性和排他性特征。其次是当前“行政区化”的公共产品供给模式，使得县域农村公共产品供给规模化程度低下。同时，由于县域内文化地理的同质性以及政治环境和需求层次的同质性，所有这些一切都为实施县域内农村公共产品的横向联合供给提供了有利条件。而县域内农村公共产品的横向联合供给的实现形式主要有上级因政治或行政事务的指令联合、基于共同事务的自主协议联合、法律规定的联合、市场推进的联合以及非正式联合等，这些联合方式将为全方位探索农村公共产品的横向供给提供借鉴和基础。
执笔人：刘七军
参加人：刘玉顺
【注释】
[1]全国总工会：《关于新生代农民工问题的研究报告》[R]，2010年6月。
[2]李淑贞：《珠三角地区农民工培训合作机制初探》[J]，《商业时代》，2010年第11期。
[3]文中数据除注明出处外，其余均来自省扶贫办和省农牧厅的相关部门。
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