中国社会保障监督的主要方式

三、中国社会保障监督的主要方式

1.行政主管部门的监督

行政监督系统是指政府有关职能部门根据其相关的管理职能，代表国家对社会保障制度的运行进行监督。在实践中，行政监督系统通常以日常监督方式为主，即将监督社会保障事务纳入自己的一般本职工作范畴，并按照部门的工作程序、工作手段行使监督权。行政监督系统实际上包括社会保障主管部门的监督和非主管部门的监督。

2.财政部门的监督

财政部门是政府的综合管理部门，它不仅承担着向社会保障拨款的直接责任，而且主管着全国的财务会计工作。因此，除承担好本身的财务管理工作外，还应当对各级社会保障管理机构、实施机构行使财务监督权。监督的内容主要包括社会保障收支的年度预算执行情况，中、长期计划执行情况，财政性社会保障基金的使用情况，社会保险基金的使用情况，民营保障事业基金的使用情况，财政部门主要是能对社会保障机构的财务会计报表审核和平时的审查来行使监督权。

3.审计部门的监督

审计部门是财经法纪的维护者，它与社会保障机构不存在直接的关系，它是独立行使国家赋予的审计监督的权力，这使其更加具有超脱性。审计监督的内容主要是社会保障机构是否遵守了国家财经纪律和社会保障财经制度，其职责是使国家、企业、社会成员个人的利益都能够得到公正的维护。目前，中国社会保障审计的主要对象是那些由国家强制实行的社会保险，包括养老、失业、医疗、工伤、生育保险和住房保障等六项基金，这是社会保障体系的主体部分。以及由国家财政支撑的保障项目，包括社会救助、社会福利、优抚安置、社区服务四项。这是《审计法》赋予审计机关的神圣职责。

(1)社会保障管理机构要认真做好内部审计工作。社会保障管理机构要在内部设立的审计机构对本系统单位所实施的审计。社会保障内部审计直接受部门或本单位最高行政负责人领导，并向其报告工作，其主要目的是查错防弊，提供建设性建议，以改善经营管理，提高管理效益。

(2)国家要加强社会保障的外部审计工作。这项工作主要由国家专门的审计机构——审计署(局)来承担，对社会保障机构的财经活动进行的审计监督。国家审计署曾分别于1992年和1996年组织了两次全国性的养老保险基金和失业保险基金的专项审计，对其他社会保障基金则没有组织过全国性的专项审计。1998年以前，尚没有对各项社会保障基金建立经常性审计的制度。在去年的机构改革中，国务院批准审计署新增了四项职能，其中一项就是“审计监督社会保障资金”。在机构减少、人员编制总数精简的情况下，国务院批准审计增设社会保障审计司。这表明，党中央和国务院对社会保障资金审计工作的高度重视。地方各级审计机关将相应建立社会保障审计队伍。国家审计署社会保障审计司了解到，1999～2001年，社会保障审计将力争对养老、失业、医疗、工伤、生育保险基金和各项民政资金审计或调查一遍，重点是养老、医疗、失业保险基金以及民政资金;对省级劳动保障部门至少三年要审计一次，有的重点社会保障资金，在近两年内安排审计，还要延伸审计若干个基层管理部门和企业。审计的重点环节将是资金的拨付、发放和运营。^[50]审计机关的审计监督活动与内部审计相比更具有独立性和权威性，不受社会保障行政管理机构或个人的干涉，能起到比较公正、客观的作用。

总之，审计“在财务管理中发挥着关键作用。它审查和评价过去的活动，以确定公共机构是否准确记录，是否进行了充分的内部控制，是否满足法律要求，以及是否贯彻了管理预期。这一信息能被用于纠正簿记问题，找出控制、管理和计划的不足之处，并且在一些情况下，纠正公共机构或非营利机构所采取的非法或不恰当的行为”。^[51]审计部门的监督是社会保障监督系统中最重要的监督，它应当经常化、制度化。但它对社会保障机构日常工作的情况和内部控制制度情况不如社会保障内部审计机构那样熟悉和了解，不能进行日常的审计监督，因此，它也需要社会保障内部审计机构的配合。社会保障内部审计和社会保障外部审计起着相辅相成的作用，两者缺一不可。

4.监察部门的监督

监察部门是国家授权监督、考察国家机关工作人员行为的专门部门。从中国目前的实际情况来看，社会保障更多地是属于政府行为，不仅社会保障管理机构属于国家机关的有机组成部分，管理机构的工作人员属于公务员或国家机关工作人员范畴，而且公立的社会保障实施机构工作人员也在许多国家被纳入公务员范畴。因此，监察部门亦应当承担起对社会保障管理部门及公立实施机构工作人员的监督职责。依照《行政法》等法律制度来考察社会保障领域工作人员的行为，纠正工作人员的不规范行为(如官僚主义、不负责等)，惩处腐败变质的工作售货员(如索贿受贿等)，将造成严重损害后果的工作人员(如某些工作人员挪用、贪污救灾款物等致使社会成员在需要得到国家救助的却又无法及时得到救助，导致严重的人员伤亡、财产损失等行为)送交司法机关进行刑事审判，以确保社会保障制度的运行在管理者与实施者的配合下，正常、健康地发展。

5.金融管理部门的监督

社会保障是用经济手段解决特定的社会问题，尤其是在采取部分积累或完全积累方式筹集基金的情况下，社会保障机构手中总是沉淀着相当数量的资金，这笔资金在许多国家被允许用于投资运营，从而是金融市场的一支重要力量。因此，国家的金融管理部门也应当承担起相应的监督职责，包括金融政策监督、基金运营过程监督、投资结果监督，以及社会保障基金存入银行专户后的存取过程监督等。金融监督的主要目的:①是确保社会保障基金的安全和保值、增值;②维护整个金融市场的秩序。在现阶段，由于积累的社会保障基金数额不大，且国家规定要购买国家债券，金融管理部门的监督作用似乎不大，但随着社会保障基金(主要是社会保险基金)积累规模的日益扩大和国家对社会保障基金运营禁令的逐步放开(这是经济发展的必然趋势)，金融管理部门的监督作用将日益显现出来。

6.社会监督

社会监督是指来自非官方的、非专门的社会保障监督系统之外的其他方面的监督，包括工会等群众团体组织的监督、社会舆论的监督及来自企业或劳动者个人的监督等。社会监督在现代经济和社会生活中有着非常重要的作用，这种监督往往符合普通社会成员的需求与意愿，属于群众性、社会性、非强制性监督系统。社会保障制度的运行需要社会监督，是基于垄断性的社会保障机构可能存在着官僚主义和不负责任的态度，并可能因此而导致社会保障运行的低效率甚至是严重的浪费现象，这是令许多发达国家头痛的问题，也是包括中国在内的各发展中国家面临的客观问题，充分的社会监督能够促使这些问题得到较好地克服和解决。这其中社会舆论起着非常重要的作用，因为“如果人民能组织起来，并能发现正在发生什么，那么，市民组织也能有力地制约官员随意滥用政府权力”。^[52]所以，在社会保障事业发展中应该充分发挥社会监督的作用，包括电视、报刊、广播等在内的各种大众化的社会传媒，都应该通过自身的优势来监督社会保障制度的运行，如揭露社会保障运行中的非正常事件、抨击社会保障机构或工作人员的官僚主义、反映社会成员在社会保障方面的呼声、发表专家、学者关于社会保障方面的理论争鸣文章等，都能够起到维护社会保障制度正常运行的作用。因此，重视社会监督系统的建设，充分发挥社会舆论监督的作用，同样是促使社会保障制度正常运行和健康发展的保证。

此外，国家计划部门、税务部门等对社会保障事业也有着一定的监督职责。在中国，社会保障收支的中、长期计划都纳入国民经济和社会发展的总体规划并接受计划部门的监督，计划部门每一年向全国人民代表大会作的国民经济和社会发展计划执行情况的报告中也有关于社会保障事业专门内容，所以，计划部门要充分履行立法机关赋予的监督国民经济和社会发展计划执行的职责，认真监督国家社会保障发展计划的实施与落实。社会保障税开征在即，随着社会保障税的开征，税务部门必须承担负起完成国家社会保障税的征收任务、监督各个单位、企业、个人履行社会保障义务的责任。即便是在目前，许多地方的税务部门受当地社会保障机构的委托，征收社会保障费用，税务部门对社会保障费用的征收也不能仅仅充当代理人的角色，应该认真负起监督企业、个人的认真履行法定缴费义务，确保社会保障费用能够按时、足额地收取。

综上可见，除社会保障事业的主管部门外，政府中负有对社会保障制度运行的监督职责的各个部门也应该根据自己法定的职责范围，对社会保障事业的运行与发展认真进行监督。社会保障事业监督体系见图8－3，此外，广大的社会成员也应该充分发挥个人监督的作用，针对有关的社会保障事务，直接向社会保障行政主管部门、司法部门、专门监督机构及新闻舆论界提出有关建议或申诉，以维护自己合法的社会保障权益。社会舆论宣传机构也要积极配合国家社会保障政策的宣传，普及社会保障知识，同时，要善于运用舆论监督的作用，及时、全面地报道社会保障事业的发展动态，把社会保障事业的运作与发展置于全社会的目光下。总之，对社会保障运行情况进行监督，不只是政府主管部门的事情，也不应该是出了问题才去事后监督，而必须是依据相关的法律制度，在社会保障制度运行过程中建立一套完备的监督机制，从各个方面、各个渠道来监督社会保障事业的运行，确保中国社会保障事业的健康发展。

图8－3　社会保障事业监督体系