科学发展观与“十一五”规划

党的十六届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，是指导今后一个时期我国经济社会发展的纲领性文件。贯彻落实党的十六届五中全会精神，推动经济社会平稳较快发展，关键是要坚持以科学发展观统领经济社会发展全局，按照《建议》提出的“六个必须”的原则，切实把经济社会发展转到以人为本、全面协调可持续发展的轨道。

一、以人为本“十一五”

党的十六届五中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》。从全会公报透出的信息看，“十一五”规划是为后十年顺利发展打下坚实基础的关键规划，是一个关注民生的规划。透过浓墨重彩的民生议题，“十一五”规划的亲民色彩跃然眼前。可以预见的是，布局民生大计的“十一五”规划将给亿万民众带来更多的雨露滋润，确保中国在构建和谐社会的道路上稳步前进。

看点:1.“计划”让位“规划”。延续了50多年的国民经济和社会发展“计划”首次变成“规划”，耐人寻味。

2.“先富论”，将在“十一五”规划中转变为“共同富裕”的主调，以缩小日益扩大的贫富差距、扭转社会两极分化的趋势。

3.规划将添加更多关注民生、体现民意的表述，即在对改革和发展成果的共享中更加注重利益兼顾，各个层次的老百姓将切身感受到“十一五”带来的实际利益。

点评:“十一五”规划不单纯是一个蓝图，更是政府对人民的郑重承诺，它不仅仅是事关未来的5年，更关乎今后一个时期的国计民生，以及社会各个阶层的命运。我们有理由对彰显以人为本的“十一五”规划充满期待。

能切实做到让百姓安居乐业也是实现和谐社会的重要基础。国富民强，民富了则国会更强!盼望老百姓的物资、精神生活能真正得到提高!

二、转变经济增长方式突出能源战略

党的十六届五中全会总结了“十五”时期经济社会发展取得的巨大成就，深刻分析了面临的形势，明确了“十一五”时期经济社会发展的指导方针、奋斗目标、主要任务和重大举措。我们一定要把思想统一到十六届五中全会精神上来，深刻领会和全面把握科学发展观的精神实质和基本内涵，增强贯彻落实科学发展观的自觉性和坚定性，切实把科学发展观落实到具体政策措施上，落实到实际工作中，促进经济社会的协调可持续发展。

坚持以科学发展观统领经济社会发展全局，推动经济社会又快又好发展，要做的工作很多。当前和今后一个时期，应当把转变经济增长方式作为战略重点，使经济增长建立在人口素质提高、高效利用资源、减少环境污染、注重质量效益的基础上。他强调，一要加快推进经济结构战略性调整。调整和优化经济结构是转变经济增长方式的主要途径和重要内容。要继续巩固和加强农业的基础地位，坚持走新型工业化道路，用高新技术和先进适用技术改造传统产业，促进产业结构优化升级，加快发展现代服务业，培育新的经济增长点。二要大力开展节能降耗工作。节能降耗、建设节约型社会是科学发展题中应有之义。要加强以节能降耗为主要内容的企业技术改造工作，大力推广和发展循环经济，鼓励循环生产，促进循环利用，倡导循环消费。同时要下决心尽快淘汰落后的、严重污染环境和破坏资源的生产能力。三要着力提高科技创新能力。科技创新是调整经济结构、开展节能降耗、转变经济增长方式的内在支撑和不竭动力。要注重体制创新和机制创新，增加科技投入，鼓励专利发明，开发知名品牌，努力提高科技进步对经济增长的贡献率。要建立以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的科技创新体系，增强原始创新、集成创新和消化吸收再创新能力，加快科技成果向现实生产力转化，实现资金变为技术、技术变为资金、资金再变为更高层次技术的良性循环，走出一条有中国特色的科技创新之路。

提高科技创新能力最终靠人才。要建立和完善培养人才、聚集人才、激励人才和人尽其才的机制和制度，为人才施展才华提供舞台。要注意发现和大胆使用德才兼备的青年优秀人才，放手让他们在创新实践中磨炼成长。要为人才的成长和使用提供机制和制度的保障，不断激发人才的创造性、主动性和积极性，努力营造优秀人才脱颖而出和充分施展才干的良好环境。

“十一五”的五年内，单位GDP耗能要降低20%，它似乎并不像GDP翻番那样激动人心，引来的是对中国能源战略四大全新命题非同寻常的思考。“十一五”期间GDP降耗20%，在国家发改委能源研究所所长周大地看来，却是集合了中国能源战略的四大全新命题。

“十一五”规划建议中唯一的两个量化指标:“实现2010年人均国内生产总值比2000年翻一番与”单位国内生产总值能源消耗比“十五”期末降低20%左右，给人的感受是截然不同的。习惯在GDP翻番指标面前为之一振的人们，面对后一个指标，或多或少地会为之一惊。将节能降耗目标与经济增长目标放在同等重要的位置，并列摆在全国的社会经济发展总目标中，尚属首次。

“20%是死任务”:产值增1%易，降耗1%难。20%的目标是根据2004年制定的国家《节能中长期专项规划》提出的。周《规划》提出要争取2020年GDP翻两番，而能源消耗只能翻一番。如果能在“十一五”和下两个五年计划都实现20%的降耗目标，每单位GDP就可以降耗50%左右，实现用增一番的能源消耗支持翻两番的经济增长。

20%的来由:“十一五”期间，按降低20%的规划，平均下来，每年要降耗4.4%，比原来《节能规划》拟定的3%略有提高。1980年到2000年的20年里，我国GDP增长与能源消耗增长之比，平均为1比0.5左右，也就是用一番的能源消费保证了两番的经济增长。

从某种意义说，20%是促进建设资源节约型、环境友好型社会乃至新型工业化道路的控制性指标。

事实上，中国在节能降耗上有着很大潜力。这从数字比较上可以看出，我国生产1美元国内生产总值的单位能源消耗，是日本的11.5倍，法国和德国的7.7倍，英国的5.3倍，美国的4倍以上。“20%是‘十一五’的死任务，绝不是没有根据，更不是玩数字游戏。”

多元发展:不能“煤单挑”需求骤增、矿难频发，煤炭成了“带血的黑金”。作为中国能源供给的“老大”，煤炭产业的发展变得畸形。2004年中国煤炭产量达到19.56亿吨，比上年增长17.3%。

据了解，与“十一五”规划同步编制的《能源中长期发展规划》，已提出“煤为基础、多元发展”的战略。周大地说，这与从前的“以煤为主”的能源结构是截然不同的，它预示着中国在能源战略上的又一个变化。

中国油气资源缺乏，2003年全国人均石油和天然气可采储量仅为世界平均值的10%和5%。本来可以到国际上进口油气资源，本来也可以“走出去”用多种方式开发油气资源，但是一些非市场因素的干扰，迫使我们不得不坚定“主要依靠国内资源”的战略。相比之下，中国煤炭资源要丰富一些，这就是新的能源战略仍提出“煤为基础”的原因。2003年中国煤炭占一次能源的比例达到67.9%，比世界平均水平高41.5个百分点。“煤为基础”是一个难以在短期内转变的现实。问题的关键是，我们不可能长期维持“一煤单挑”。首先是煤炭开采的难度越来越大，目前全国尚未利用的精查储量的九成，分布在开发、运输难度很大的中、西部地区;二是开采和利用煤炭，会带来土地、水资源、大气环境的污染;三是随着经济结构的改变和人民生活水平的提高，客观上更需要高效、清洁、便利的能源，而煤炭的效率是低的。这些都使得我们在新增一次能源的供应上，要力求多元化。“多元发展”提高一次能源的供应能力，就成为“十一五”的一项十分紧迫的任务。即便我们实现了用一番的能源增长支撑两番的经济增长，但到2020年，由于翻番基数的扩大，这一番的能源增长十分可观。不多元化，不提高一次能源的多元供应能力，就会很被动。目前煤炭的无序开发，相当程度上是我们缺少对能源需求增长的充分估计、缺乏相应的多元化战略安排造成的。“加快发展核电、可再生能源和大力发展水电”，是《能源中长期发展规划》提出的多元化战略的主要内容。其中核电从“适度”发展到“加快”发展的战略变化，最为引人注目。核电是多元化最重要的方向。从“十一五”开始，核电要加快速度发展。中国发展核电的目标是在2020年达到4000万千瓦，届时将占电力装机的4%。

环境友好:别当是“纸上谈兵”。“资源节约，环境友好”，成为十六届五中全会带给人们的最新词汇。这二者无疑都与能源产业相关。前者不言而喻，后者更对能源产业这一最大的环境污染源，提出了前所未有的责任。

如何保障并促进“环境友好”，成为“十一五”能源战略的重要内容，这不是“纸上谈兵”。

中国长期以煤为主的能源结构，带来严重的大气污染、水污染和土地资源的损失。目前，中国的二氧化硫和二氧化碳的排放量分别居全球第一、第二位。国内外研究机构的成果显示，大气污染造成的经济损失占GDP的3%～7%，以2004年全国GDP13.65万亿元计算，损失就在4080亿元至9520亿元之间。中国经济最发达的上海市，2004年的GDP是7450亿元。进入“十五”，特别是近两年，由于部分行业出现了过度投资、发展过热的趋势，造成全国性能源、资源和原材料消耗迅速增长，二氧化硫等污染物排放量大幅度反弹，局部地区生态环境状况进一步恶化。从2000年到2004年，中国的二氧化硫排放量增加了13.0%，年均增长率为3.1%，不仅酸雨控制区二氧化硫排放控制的原定目标难以实现，而且全国的二氧化硫排放总量控制目标也无法实现。其他与能源生产和消费活动相关的一些污染物，如煤矸石、粉煤灰、废水的排放量也出现了较大幅度的增长。

专家的观点是，多元化能源战略不仅是保障能源供应的需要，也是减轻环境污染、实现可持续发展的需要。“十一五”期间，可再生能源、核电、天然气、氢能和其他替代能源的发展，都将有望得到有力推动。

体制改革:非触动既有“奶酪”不可。

因石油价格上涨引发的部分地区“油荒”，让人吓了一跳。重灾区广东甚至出现排队数百米加油的景象。这反映了中国能源领域存在的深刻矛盾:国有大型企业一统天下。由于历史的原因，“强企业、弱政府”的现状，使能源这一命脉产业还缺乏强有力的管控。

能源领域由于利益关系调整不及时，形成的利益集团已经成为改革的阻力。应鼓励民营资本进入某些垄断行业参与竞争，推动超大型能源企业产权制度改革，这有助于保障能源供给。

加强资源管理是下一个五年的改革重点。必须改变谁得到资源开采权，谁就得利、谁就暴富的不合理现状。国务院发展研究中心产业部部长冯飞研究员认为，关键是要改变现在资源开发的“审批制”，大力度地进行投资管理体制改革，推动资源的有偿转让，让资源真正有价，而不是通过权钱交易让少部分人得利。

三、“十一五”与协调发展

一份调查统计显示，全国将近一半的省(自治区、直辖市)将装备制造业列入其发展重点产业目录;上海“十一五”规划确立了“轨道交通运营里程达到400公里”的目标，这意味着在未来5年，上海将要新建近300公里的地铁，这样的建设速度举世罕见;而南京、杭州、沈阳、哈尔滨、成都等城市的地铁建设项目也通过了国务院审批，其中南京市计划建设的线路多达5条。

而目前看已有过剩之虞的电力建设、石化项目，各地投资热情却仍很可观。

如何协调地方产业发展与国家总体产业布局之间的关系，在开局之初，无疑十分重要。

对此，有关专家指出，国家每年有相关的产业指导目录出台，地方规划如果与产业政策冲突，一般是“块块服从条条”。

但问题的另一方面是，“中国的行业准入往往不是非常高效的。”国家发改委能源所研究员姜克隽指出，中央政府对问题有很好的认识，但是到了省、县里就比较弱了，在与地方利益冲突之时往往会放松标准。现实的情况是，即使严格规定了行业准入或者必须发改委批准的情况下，中国的钢铁、建材等高能耗产业中仍存在大批违规项目。

仍以汽车产业为例。2004年9月颁布的《汽车产业政策》明确提出要“推动汽车产业结构调整和重组，扩大企业规模效益，提高产业集中度，避免散、乱、低水平重复建设”，但到2005年，中国存在汽车整车生产的省区仍达27个，近乎于“省省点火”，生产汽车整车的厂家近200家，据中国汽车工业协会统计，2004年中国前10大汽车厂家产量占全国汽车产量和销量均达84%，2005年前三季度这一比降到了73%。

充分的竞争才能优胜劣汰，这没有问题，有问题的是，在目前中国的体制下，这些重复建设中很大一部分为地方政府主导，而非可以真正为自己投资承担风险的市场行为。

这就牵扯到目前中国的规划编制与协调问题。

尽管下一级的规划需要报与上一级发改委进行协调衔接，在制定过程中亦随时互动协调，但由于地方级发展规划只需由地方人大批准，且制定及通过时间几乎同步甚至地方先于全国，因而良好的协调沟通渠道和制度并未完全建立。

专家指出，除逐步确立中央及各级政府在规划职能和权限上的界限外，加强中央与地方规划之间的衔接和动态调整十分关键。为此，地方各级政府制定的规划应该符合科学发展观和中央的精神;应搞好与国家或上级规划、周边地区规划之间的衔接，并根据国家和上级规划及时对规划进行调整。在规划实施的过程中，应该根据环境的变化和执行情况，对规划进行动态调整，以便使规划成为具有一定灵活性的“活的规划”，同时，国家或上级规划也应根据各地出现的新情况，对规划中某些不完善和不合适的地方，及时进行修改和完善。

过去中国制定的规划主要是按大区或地带来安排全国经济布局，由于各地带内的差异较大，中央对各地带发展的规划设想往往停留在纸面上，很难具体落实。此次规划则提出了构建区域发展的框架，即在中国国土范围内，根据不同地区的资源环境承载条件，划定“优化开发区”、“重点开发区”、“限制开发区”和“禁止开发区”等，明确不同区域的功能定位，并制定相应的政策和评价指标。

如果措施得力，将会进一步提高国家规划对地方规划的指导性，有利于国家规划在各区域的有效实施，并且将改变过去如果国家或上级规划不能反映各地区的实际情况所产生的“一刀切”现象。

而事实上，中央规划与地方规划之间确实存在着一些错位和不协调问题，其主要表现为:国家规划在某些方面不能较好地反映各地的实际情况，因而实际制定和实施过程中容易产生“一刀切”现象;一些地方规划缺乏特色和可操作性，不能发挥本地的自主性和优势;受财政动机、扩大就业及突出政绩等因素影响，一些地方规划未能因地制宜和量力而行，出现过分强调本地利益、违背科学发展观和全国一盘棋等问题。

地方政府在产业发展导向上一定要有所为，有所不为，突出特色经济，确定主导优势产业;而要与全局协调，则必须改革规划体制，划定中央政府与地方各级政府的事权，明确各级政府在规划方面的职责分工。

在规划问题上，全国统一协调与充分调动地方发展积极性都很重要:“全国规划对于实现国家战略目标、弥补市场失灵、有效配置公共资源、促进共同富裕等，意义重大，不可取代”，中央政府应在战略规划、因地制宜、整体协调的原则下，根据不同地方政府的资源状况、发展潜力、地区优势实行有区别的区域发展政策，逐步完善中央和地方的分级管理体制。

“十一五”前期，恰是“十五”中期以来所形成过剩产能的集中释放期，如果不对此前及仍在继续的投资进行有效调控，将可能导致产能过剩和需求不足的矛盾更加突出，为“十一五”中期变盘埋下伏笔。

所谓“中期变盘”，是指在五年规划实施到一半时，由于宏观经济环境发生转折性变化而导致的宏观政策发生根本转向。依据有关专家的观察，过去的几个五年计划，宏观经济都曾出现过“中期变盘”问题，例如，“九五”中期的1997～1998年，因内需不足及亚洲金融危机的外部冲击，中国宏观经济曾从紧缩转向扩张;“十五”中期的2002～2003年，宏观经济又从扩张向适度紧缩转向。防止五年规划“中期变盘”，是国家发改委宏观经济研究院王小广研究员多次强调的一个观点。其背后，便是如何科学预见发展，同时给发展预留空间的问题。

此次“十一五”规划，GDP只是预测性指标，少数约束性指标只集中在节能降耗等领域。这样的变化，一方面显示了市场经济的作用，即更注重市场对于资源配置的基础性作用，另一方面，也凸现了政府对于五年规划在预见性与灵活性方面的思考。

从发展到科学发展，从先富到共同富裕，统筹城乡经济社会发展，展现社会主义新农村美好前景等等，是“十一五”规划受到普遍关注的重要原因。提高自主创新能力、转变经济增长方式、发展循环经济、区域协调发展、建设资源节约型和环境友好型社会、社会主义新农村建设、走新兴工业化道路等，都成为“十一五”规划的战略目标，这些关键用词描述的就是中国的新发展模式。“十一五”规划增加了人文和社会指标，如扩大就业，加强义务教育、公共卫生和公共安全，健全社会保障等诸多方面内容，将社会发展、公共服务、生态环境方面的指标等。

“十一五”规划的内容表明中国在创新自己的发展模式，走出了一条自己的发展道路。这就是科学发展观指导下的科学发展道路。落实科学发展观首先要转变发展观念，包括从片面的发展到全面的发展，从低水平的发展到高水平的发展，从低质量的发展到高质量的发展，从不公平的发展到公平的发展，从不协调发展到协调发展，从不平衡发展到均衡发展，从不可持续发展到可持续发展等等。

中国改革开放28年来高速发展，既创下了现代历史，也创下了世界历史上的最高发展速度记录。当前中国所面临的经济发展的困难，主要不在于增长速度上不去，而在于提高经济增长的质量。根据“十一五”规划纲要，到2010年人均GDP比2000年翻一番的目标完全可以顺利实现，但经济增长速度不是第一位的，今后五年的关键是要改变发展模式，降低对资源能源的消耗，提高创新力，实现可持续的发展。纲要确定今后五年年均经济增长7.5%，单位国内生产总值能耗降低20%左右、主要污染物排放总量减少10%，首次成为五年规划的“约束性”指标。和以往五年计划明显不同的是，“十一五”规划纲要将22个经济社会发展主要量化指标分为“预期性”和“约束性”两类，其中的预期性指标主要依靠市场实现，比较有弹性;而约束性指标则强化了政府在提高能源使用效率、人口发展、环境保护、医疗、养老等方面的公共责任，是具有法律效力的硬性指标。

在中国经济持续快速增长，综合国力显著增强的同时，我国经济社会发展同人口、资源、环境压力出现越来越大的矛盾。要解决这个矛盾，就必须走科学发展之路，更加注重统筹协调发展。按照科学发展观的要求，“十一五”规划纲要进一步加大了社会发展的内容和要求。规划纲要以科学发展观统领全局，既提出经济增长的目标，更强调经济社会的协调发展。按照民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的要求，从解决人民群众最关心、最直接、最现实的切身利益问题入手，扎实推进和谐社会建设。规划纲要提出，今后五年要使城镇新增就业和转移农业劳动力各达到4500万人，国民平均受教育年限增加到9年，进一步扩大养老、医疗等社会安全网的覆盖面，实现城乡居民收入的稳步增长。今后五年在提高效率的同时，将更加关注公平。必须扭转收入差距拉大过快的问题，加大对西部地区和农村的公共投入，以减少社会矛盾，维护社会稳定。百姓反应强烈的看病难、上学难、住房难等问题亟待解决。政府决心在“十一五”期间实现由偏重于增加物质财富向更加注重人的全面发展和经济社会协调发展的重大转变。

建设新农村和推动自主创新被写入中国未来5年经济和社会发展规划。在发展思路上，规划纲要全面阐述了建设社会主义新农村的方向、任务、重点和政策措施。在产业结构调整方面，规划纲要阐明了结构调整的任务和重点，并首次把服务业独立成篇，放在突出位置。

中国未来五年的发展蓝图已经批准，这将是今后一个时期中国经济社会发展的行动纲领。按照“十一五”规划纲要的要求，让我们满怀豪情地投身社会主义现代化建设事业，创造更美好的未来。