环境产权思想的演变

4.1.2　环境产权思想的演变

对自然环境问题的公众关注和学术兴趣事实上可以追溯到经济学的古典时代，马尔萨斯（Malthus，1798）的“资源绝对稀缺论”和李嘉图（Ricardo，1817）的“资源相对稀缺论”即为其中的代表性思想。但是，18世纪中叶肇始于英国的工业革命所造就的以工业主义为代表的人类中心主义文明一度将环境污染视为工业成就的表现而没有考虑到污染治理问题。

此时，已有经济学家注意到环境恶化趋势与产权和市场之间的潜在联系。约翰·穆勒（John Stuart Mill，1848）曾以空气质量为例，谈及使用环境的权利：“空气是最绝对的必需品，由于可以方便地获得而在市场上不存在价格：储存一定量的空气不会给任何人带来利润或者好处；对空气的生产和分配的研究是与政治经济学迥然不同的领域……如果经常停留在自然空气不易进入的地方，例如沉在海底的潜水仓里，所供应的人造空气也会和输送到家里的水一样拥有价格。如果自然界的变革导致大气消费非常稀缺，或者说可以被垄断，那么空气也能获得非常高的市场价格。”^[9]

在穆勒的时代，英国普通法规定，处于污染下游或者下风向的土地所有者有要求污染补偿或者提起诉讼的权利，这也可以被称为环境权（Environmental Rights）。要实现对环境质量的消费或者说实现污染权利的话，污染者可以与利益相关者进行谈判，购买后者就环境损害进行诉讼的权利^[10]。英国普通法中的环境权移植到美国后，环境权的自发交易市场依然存在，但是诸如政府主导的二氧化硫拍卖市场当时还没有形成。环境权可以被视为土地权束的一部分：一块土地如果拥有好的环境特性也就拥有更高的土地价值。当好的环境质量变得稀缺时，如果建立排他性的权利所花费的交易成本低于环境价值时，可交易的环境权利就可能从土地权利中分离出来：污染者仅仅购买下游可能会受到影响的地块，承担自身造成的污染后果，避免环境诉讼。

在19世纪下半叶，资本主义生产方式的拓展导致工业化和城市化大大加快了对自然资源的利用和破坏的速度。1872年美国黄石国家公园的成立引发世界各国的模仿，同时也意味着国家在自然资源和环境保护上承担管理责任。环境产权问题在20世纪初开始受到关注。1911年丹麦经济学家沃尔明（Jens Warming）对渔业的自由进入问题进行了研究，20世纪50年代戈登（H.Scott Gordon，1954）和斯科特（Anthony Scott，1955）对渔业的自由进入问题做了更为深入的调查。1968年生物学家哈丁（Garrett Hardin）发表“公地的悲剧”这一篇著名的文章，以寓言的形式提供了产权与环境保护的分析框架。哈丁认为，资源耗竭与环境污染问题主要是由于资源是可以自由进入的，没有在占有和使用上实现排他性的权利。唯一的解决方案是对进入进行限制。限制的途径包括：（1）私有化，从无产权过渡到有产权（但并不必然是个人产权），内化进入和使用成本；（2）实行政府规制，通过政府对资源进入和使用的限制保护环境和资源。

20世纪初期，对国家资源加以“聪明利用和科学管理”的功利主义环境保护思想（Conservation）成为美国罗斯福总统发起环境保护运动的思想根源。有别于超功利的自然保护主义（Preservation），功利主义环境保护思想认为“明智的开发就是保护”，对自然的保护是为了“保护繁荣的基础”^[11]，所采取的主要措施是将更多的森林和湿地纳入国家公园，避免稀缺的自然资源受到市场的侵蚀。尽管功利主义环境保护思想更多关注的是自然资源而不是环境污染，但是随着环境污染的激化和政府规制的深入，政府的公共权力更多地涉足到污染问题。例如，俄亥俄流域是美国重要的煤铁工业区，长期以来都深受污染的困扰，尤其是位于下游的辛西那提市所遭受的水质污染最为严重。1935年辛西那提商会启动了关于流域管理的谈判，俄亥俄河最终不再是可以任意倾倒垃圾的公地，而改由多个州组成的流域管理委员会管理，采用公共管理形式。1972年“联邦水污染控制法案”使得流域管理权国有化，成为联邦公共管理的范围。

第二次世界大战期间金属矿产和能源矿产迅速耗竭，战后五六十年代经济超速增长，加剧了人们对资源稀缺的忧虑，作为矿产开发和工业发展的后果，环境恶化使人们认识到自然极限对经济发展的潜在制约，并引发了20世纪六七十年代发达国家的环境运动。在此期间爆发的大规模环境公害事件引发公共危机，促进政府采取集中规制的方法进行环境治理。环境治理主要以国家干预、公法规制为特征。诸如“联邦水污染控制法案”等环境法对环境权的自发交易市场开始加以限制，“即使造纸厂污染行为的损害者自愿谈判同意该污染行为，政府仍可以对造纸厂违法清洁水法起诉。违反本法的行为即为政府可以惩罚的具有危害的行为”^[12]。

从经济学角度来看，环境质量这一属性的稀缺与其他物品的稀缺的不同之处在于：空气的质量或者水的质量都不可能从流动的空气或者流动的水体中分离开来，因此具有非排他性，可以被视为俱乐部产品或者公共物品，如果要有效地维护空气质量或者水质，国家干预似乎是更为可行的方案。1970年Kneese的《经济学与环境——物质平衡方法》根据市场经济理论分析了如何管理公共资源、如何通过经济激励手段使资源利用与社会既定目标一致的问题，1973年Laurent Hodges在《环境污染》一书中则以美国、西欧为主要实例，讨论人口、生产、消费的增长与环境污染的关系，对污染处理措施和相应的经济代价进行比较，强调环境立法。立法主要通过法律形式规定企业的最高排污标准或者需采用的生产技术，使环境质量维持在一定的水平之上。

1970年代环境问题的主要辩论主要局限于发达国家。1972年在斯德哥尔摩召开的“人类环境会议”、1975年在鹿特丹的“经济与规划的生态对策讨论会”等将关注点放在经济发展与环境相互协调的问题上。在1970年代公法规制的大方向下，如何提高环境规制效率的问题促进了经济激励政策工具的运用，例如企业购买排放二氧化硫的许可证，或者将节约下来的污染额度转让给其他企业等。20世纪七八十年代环境经济学的发展主要体现在环境价值量化和环境风险评估技术上，这为政府的环境治理工作提供了决策基础。此外，经济激励政策工具的理论探讨则促进了环境税、排污费、存款—押金制度等经济手段在环境保护方面的实践。

总体而言，对污染控制主要仍然是将环境物品作为公共物品进行政府规制，并且通过引入经济激励的方式提高规制效率，在经济激励并不有效的范围依然提倡加强政府规制。上述思路仍然无法对污染控制乏力的问题加以有效解释。环境政策的实践表明，迄今为止，经济激励政策的应用没能证明这些政策工具在促使人们在污染治理方面的技术变革方面有多大的贡献^[13]。由于大多数市场性的政策工具几乎都不能让生产者改变行为，监管者只能通过提高税收和降低最高排污标准的方式来加强对污染的控制。

20世纪90年代以来对经济激励政策何以不能实现有效的污染控制这一问题学者们展开了激烈的争论，一些自称为“自由市场环境保护主义”（Free Market Environmentalism）的学者^[14]并不否认环境问题是市场失灵的结果，但是它们认为市场失灵本身在于产权没有得到完全的界定。完全界定与充分保证的产权可以避免负外部性，从而避免市场失灵，进一步而言，如果不存在市场失灵，那么政府规制既不必要也不合理。所以从这个观点出发，经济激励政策没有得到预期效果的主要原因在于私人产权的界定并不彻底。保守派环境保护学家彼得·休伯（Peter Huber，2002）在其《硬绿——从环境主义者手中拯救环境·保守主义宣言》一书中指出：“无论扩张公共领域，还是破坏已经建立的私人产权，都不是解决污染问题的最好办法。签发数量上反映既成事实的排污许可证，并且使用它，这经常是最好的和经济上最高效的处理办法。……人们越能够自由购买、销售和交换污染许可证，我们就越能减少更多的污染。……我们支持私有化污染。”^[15]

自由市场环境保护主义的观点进一步引发了环境经济学学者在环境物品产权问题上的争论（Hanna Susan，Folke Carl and Maler Karl-Goren，1996；Daniel H.Cole，2002）。人们重新回到产权这一基本问题来考虑环境治理。科勒（Cole，2002）指出，从哈丁的“公地悲剧”（Hardin，1968）的模型出发，有两种方式可以避免公地悲剧的发生：一是界定产权（即将公地私有化）；二是对进入和使用进行政府规制。应该注意到，上述两种方式都包含着从原有的可自由进入资源的无产权型式（Nonproperty Regime）向某种产权型式的过渡。公共规制可以被视为国有/公有产权对无产权型式的替代。具体的产权型式的选择正如德姆赛茨（Demsetz，1967）所指出的那样，随着社会压力和技术变迁而不断演化，但是这种演化并不必然意味着产权型式必然过渡到私人产权型式，因为产权本身的实施和保护也是要考虑成本的。所以，环境治理政策的选择并不是在于政府规制还是经济激励，而是选择成本有效的产权型式。