石家庄市地税局稽查局 陈素杰
依法规范稽查执法行为、提高稽查执法质量，是地税稽查部门落实“依法治国”方略的核心要求和实际行动。为进一步明晰稽查工作的努力方向，现结合我们石家庄市地税稽查工作中遇到的难题、存在的问题，对推进依法稽查的着力点进行分析和探讨。
一、当前稽查执法中遇到和存在的主要问题
多年来，石家庄市稽查系统积极履行工作职责，较好完成了各项稽查执法任务。但是以严格的法治标准来衡量和审视，在具体执法工作中也遇到了不少难题，一定程度上存在着执法不规范问题。主要有以下三个方面。
（一）“案外因素”影响稽查执法效率
一是形形色色的“说情风”。各级稽查干部在查办案件过程中，经常会遇到老战友、老同学、老朋友甚至家人亲戚来说人情。大案大人情，小案小人情。这些来自各方面的“人情风”即使不会动摇稽查干部依法办案的决心，也会在一定程度上影响具体案件的办案进度；二是不够规范的“协调会”。在查办较大规模企业的涉税违法行为时，部分企业负责人会利用自己的特殊身份向当地领导机关或领导部门提交各种“申请”、“情况说明”等材料。从关心企业发展的角度出发，各地领导机关、领导部门会组织人员调查了解情况，然后给出依法办案的指导意见，这些工作都保证和促进了依法稽查。但也存在一些机关部门人员通过组织召开“协调会”等形式，直接介入具体政策的适用，提出与国家税收法律规定不相符的指导意见，对依法稽查形成干扰；三是不留痕迹的“个人意见”。就是在具体执法办案过程中，一些领导干部通过非正常渠道传递信息、施加影响，要求对某些具体的企业“缓查”、“从轻”、“重在教育”，甚至要求“停止检查”。目前这种情况有所减少，但也仍然存在，直接造成了一些案件“久查不结”、关键文书逻辑混乱等现象的出现。
（二）一些具体执法行为程序不严谨
一是部分稽查干部履行稽查手续不到位。或者只出示《税务稽查通知书》而不出示《税务检查证》，或者只出示一名稽查干部的《税务检查证》而没有出示所有检查组所有人员的《税务检查证》。再如，有2名稽查干部到刚检查过的一家企业开展协查，自以为和企业财务人员、而没有带相应的通知文书，遭到对方的拒绝，不得不重新制作文书才完成协查；二是案件证据制作过程不规范。有的稽查干部在提取账页、凭证、合同等书面证据过程中，只是简单复印相关材料，而没有要求企业方面在复印件上书写表述证据提取过程等内容的文字表述并签名；三是履行关键性执法程序证据不足。在工作中实际履行程序比较到位，但留取证据的意识不强。特别是在履行告知企业拥有听证、陈述、申辩等权力的关键执法程序中，个别稽查干部只通过口头方式进行，没有形成书面记录，从而留下了风险隐患。
（三）稽查案卷制作质量没有完全达到规定要求
从我市2013、2014年组织的355份案件复查情况看，稽查案件质量还没有完全达到上级规定的要求，有40%左右的案卷存在问题，全部是文书制作质量不达标。一是内部流转类文书缺项、漏项、错位。如稽查执法各环节之间材料交接的经手人、审核人填写不完整，一些领导干部在审批栏目只填写姓名而没有签署明确意见，或未按规范形式签署审批时间等。在《税务行政执法审批表》等文书中，甚至出现了引用审批事项文书编号与实际申请审批事项文书编号不符的低级错误。这类问题占到总问题的90%以上，虽然不影响执法结果，但也反映出综合执法水平需要提高；二是个别外发性文书制作不规范。存在相关文书日期逻辑混乱、印章加盖不齐全等问题，在《税务处理决定书》、《税务处罚决定书》等关键性文书中存在语句不通、词不达意的问题，甚至存在引用法律法规条文不正确、不规范的现象；三是个别案卷归档材料不符合要求。有的案卷收录的税款、滞纳金、罚款缴库凭证数额与处理、处罚决定书表述的数额不符，又没有相关的后续说明材料。在个别案件的正档中，收录了企业自查自纠及稽查部门案情分析、政策讨论等应当归入副档的材料。
二、形成稽查执法不规范的主要因素︺
在现实稽查执法中出现不规范的问题和现象，有内部因素也有外部因素，有稽查干部业务能力的因素，也有工作作风的因素，有思想观念的因素，也有工作机制的因素。
一是广大纳税人依法纳税的自觉性仍然普遍不高。很大比例的纳税人守法经营、依法纳税，主要是敬畏法律的惩罚，而不是内心自觉自愿的行为。真正以为社会创造财富、为国家Ж 税收为光荣和责任的，在目前还属于少数。这是稽查执法需要时时面对“说情风”的根本原因；二是各机关部门需要不断完善推进依法治国的方式方法。参与依法治国建设最有效的办法，是立足于本单位、本部门的法定职责和法定权限，以推进和保障国家法律落实为目标，以法定的、规范的方式方法对稽查执法工作进行指导、监督、审核，从而促进稽查执法的质量。要达成这一目标，需要相关领导机关、领导部门和领导干部根据自己的法定责任确定具体规范的工作方式，学习掌握相应的专业技能才能实现；三是涉税交易等违法行为不可能完全杜绝。即使在法治程度很高的国家和地区，也会发生涉税交易等违法行为。在我国向法治化社会的转型时期，极个别领导干部参与涉税交易的现象也不可能完全杜绝。通过非正常渠道传递“个人意见”的问题依然会存在，并影响到具体稽查案件的办案质量。
（二）稽查干部素质不能完全适应法治要求的因素
一是各级稽查干部“依法稽查”的思想观念还不够坚定。面对形形色色的“说情风”和“关系网”，有时会产生动摇、困惑、懈怠等思想，有时会违心地做出妥协退让、收缩底线。甚至有个别稽查干部在检查发现问题后，不是及时组织处理，而是静等纳税人托关系，然后再确定处理的基调；二是部分稽查干部的业务素质不能适应新时期工作需要。对于重大复杂的涉税违法行为，税收法律知识、稽查业务技能、账务分析能力等不能适应执法办案的需要。面对较为复杂的账务处理，不能合理地运用辅助技术手段进行分析，不能从蛛丝马迹中发现疑点，不能抽丝剥茧地找出问题。面对涉案企业似是而非、不合法理的解释、异议、狡辩，不能及时依法法律规定进行分析梳理、正确引导；三是部分稽查干部工作作风不够细致严谨。对经常性的执法工作，容易出现重视实体内容而轻视了执法程序。对于稽查系统内部的环节控制、审批程序、文书填写等，往往漫不经心、失于轻率，使本来环环相扣、严格有序的内部监督制约机制流于形式，不能发挥应有的作用；四是个别稽查领导干部履行职责不到位。只习惯于在文书资料上签名盖章，而不对文书资料的内容进行审核把关，从而使一些显而易见的错误流转到下一个环节，甚至出现在外发性法律文书之中。
（三）稽查工作机制方法落实与创新不到位的因素
一方面由于稽查工作机制和制度落实不到位，一方面是稽查机制方法需要持续创新完善。一是稽查干部队伍建设机制没有完全落实到位。一些单位在稽查干部调整中落实“逢进必考、择优录取”原则不到位，中青年稽查骨干集中外调、“三师”比例下降、新进人员成长较慢问题不可避免地对稽查工作开展造成影响；二是对稽查工作软件的作用定位不够准确。把一些辅助性、可选择性的工作软件，作为所有稽查案件的必用工具，作为考核执法质量的重要标准，一定程度上影响了稽查执法的质量和效率。特别是在文书制作方面，容易出现稽查干部过于依赖软件工作而主观能动性发挥不足的问题；三是稽查案源选定机制需要不断深化完善。在前期案源分析中，还需要解决过于依赖数据模型结果而专业性分析不足的问题。在相关部门和人员提供稽查案源过程中，还需要解决相关数据、资料翔实度的问题。在最终确定稽查对象过程中，还需要进一步解决合理性和可执行性的问题。在整体稽查案源管理中，还需要进一步解决稽查案源数据库容量不足和提高查询效率的问题。
三、关于推进依法稽查工作着力点的建议
问题倒逼改革。当前稽查执法工作中存在的主要问题，就是推进依法稽查的着力点。根据对稽查工作中遇到和存在问题的分析，建议把以下措施作为推进依法治税的着力点。
（一）以坚定的法治信念优化稽查执法环境
一是不断坚定各级稽查干部的法治信念。反复学习领会“依法治国”方略的基本内容和具体要求，全面把握“依法治国”的内涵和外延，深刻理解落实这一治国方略的重要性和必要性，不断强化依法行政的工作理念和工作信念；二是努力提升各级稽查干部依法行政的综合能力。在学习好宪法这一根本大法的基础上，系统学习民商法、行政法、诉讼法等法律规定，深入学习税收法律法规和相关规章制度，持续提升依法行政、依法稽查的法律素养，进一步提高各级稽查干部依法行政的底气和能力；三是有计划地开展定向税法宣传。在做好广大纳税人普及宣传税法的基础上，主动向党委、政府、人大、政协等领导机关、领导干部宣传税收法律规定，为他们依法支持稽查工作创造条件；四是依法曝光重大典型涉税违法案件。通过依法对重大涉税违法案件的曝光，打击震慑涉税不法分子，树立和彰显税法权威，激发社会各界对依法治税、依法稽查的关心和支持。
（二）以执行有力的责任机制促进法律制度落实
一是应继续完善工作责任机制。在落实稽查执法主体责任的基础上，细化和完善稽查执法各环节、各岗位的工作职责和法律责任，强化各级稽查领导干部、地税领导干部的审核督导责任，形成符合依法行政理念、具有现实操作性、不断细化完善的工作责任机制；二是全面落实稽查执法责任终身制要求。尽快以行政法规或部门规章的形式出台包括稽查执法责任终身制在内的执法责任追究框架文件，由省、市级地税机关制定相应的实施办法，把稽查执法责任终身制的威慑力体现在具体的案件查处之中；三是重点强化各级稽查领导干部的审核把关责任。通过工作责任的强化，使各级稽查领导干部在执法办案中更好地发挥参与者和监督者的双重作用。特别是要强化一线稽查领导干部在提取证据、文书填写、案卷制作等方面的实际审核把关作用，从而在基础工作中就为依法稽查打下坚实的基础。
（三）以增强稽查工作科技含量提升执法效率
一是实现对科技手段作用的准确定位。无论是电脑、网络，还是查账软件、执法操作系统、数据库，都是稽查执法的工具和辅助手段，客观上必然具有一定的滞后性。因此应当教育广大稽查干部既依靠科技手段，又不迷信科技手段，充分发挥“人”与“器”两方面的积极性；二是合理推进各项科技成果的实际运用。对于经过试点比较成功的查账软件、执法操作系统等科技成果，应在有条件的单位和地区广泛推广应用。既避免“一刀切”式的强推硬压，也要避免把科技成果当“花瓶儿”的形象工程，E过实践检验的科技成果真正成为一线稽查执法的有效工具。尽快完善稽查案源库和相关评价分析系统，尽快制定出系统的电子查账操作规范等工作制度；三是积极尝试新型科技成果。随时跟踪前端科技成果的发展，勇于把新产生的软件系统、测量仪器等在稽查执法实践中试验运用，不断丰富现代稽查手段。同时也应及时总结推实际工作中一线稽查干部的小技巧、小经验，适时加以推广应用，从而使各方面的科技成果都能够体现在稽查执法工作之中。
（四）以现代化稽查理念推进稽查工作机制建设
一是努力打造精干高效的稽查队伍。全面落实“选拔精兵强将”的稽查干部队伍建设要求，以提高实战能力为立足点开展稽查队伍综合培训和实战练兵，按照“逢进必考，择优录取”的原则充实各级稽查力量，通过重大涉税违法案件的查处检验稽查队伍的素质，体现稽查队伍在依法治税中不可替代的作用；二是科学确定稽查执法工作考核衡量标准。适应“收入型稽查”向“执法型稽查”转化的形势要求，更加注重对稽查执法质量、执法成果、执法效率等方面的考核，更多引入比率类考核指标衡量一支稽查队伍的工作结果，使考核结果更加公平、公正，更能够激发稽查干部队伍的积极性和创造性；三是积极推进相关协作机制实体化、规范化。根据实际工作需要，进一步整合征管查联会、税源监控部门推送稽查案源、“四位一体”互动机制等工作制度和实体内容，避免“重复交流”和“表面交流”两种弊端，进一步优化地税系统各部门进行信息共享、情况交流的程序和渠道，形成更加有力的地税执法拳头。同时，积极推动地税机关与国税、工商、公安等执法机关业务协作的实体化进程，不断扩大各执法部门之间业务协作、联合执法深度和广度，提高行政机关的整体执法效率，促进依法治国方略的全面落实。
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