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完善地方税制体系的研究

时间:2022-07-15 百科知识 版权反馈
【摘要】:所以改革和完善地方税税制体系提高地方管理事权成为目前迫切需要解决的问题。营业税作为地方税主体税种,占地方政府税收收入的35%左右,按照“营改增”规划,2016年起,地方税无一税种可以成为地方税的主体税种,再加上土地财政及其他非税收入的难以为继,如何维持地方财政收入稳定已成为从中央和地方思考的重要问题,构建新的税收体系势

承德市地税局课题组

党的十八大报告明确提出构建地方税体系,十八届三中全会又强调提出“深化税收制度改革,完善地方税体系”,一个重要原因是“营改增”的全面实施必然会打破现有营业税和增值税收入归属和征管格局,对现行的地方税体系和地方税收收入造成较大影响,另一个重要原因是,现行地方税种对经济的调节功能弱化,地方政府管理经济的能力有限,不利于营造公平竞争的区域环境致使市场失灵。地方经济容易受到结构性失衡的影响。所以改革和完善地方税税制体系提高地方管理事权成为目前迫切需要解决的问题。

科学完善的地方税体系对稳定对地方财政及优化地方经济发展具有重要意义,为地方经济发展奠定了坚实的财力基础,增强了地方政府宏观调控能力,在调结构、促发展、惠民生等发展地方经济方面发挥了较大作用。但是,随着经济社会的不断发展,对地方税收体系提出了新的更高要求,需要其不断改革和完善。

一、现行地方税体制存在的主要问题

地方税的立法级次低、地方税体系不完整、结构不科学、管理权划分不合理、改革相对滞后、缺乏主体税种、税种多、收入少,调节功能失衡。这些问题已成为地方税制改革与完善的内在要求。

(一)地方税立法级次低,管理权高度集中

分税制是以立法权为核心在中央和地方之间合理划分税收管理权,并以此确定各自财力范围,承担相应责任义务的税收管理体制。现行分税制不但在税收立法上存在级次低、不科学、立法滞后等问题,而且没有对税收管理权限做出合理的划分,在地方税种的设置和立法上,形成税权集中于中央,事权倾斜于地方,违背了分税制事权与财权相统一的原则,不利于调动和发挥地方政府充分运用财税手段调控宏观经济,促进地方经济发展的可持续性与可控性,造成地方政府权责不清,政府行为偏差,公共支出难以保证,行政效率低下。

(二)地方税体系不科学,结构不合理和税种缺失并存

一是省级以下的财政分配体制不统一,造成省级以下财政分配关系不规范,地方税收收入偏少,越到基层越无税可分,难以实现“一级政府、一级事权、一级财政”的分税制改革要求。二是共享税比重过大,带有收入分成的性质明显(增值税、企业所得税、个人所得税);三是地方税缺乏主体税种,目前地方税种主体税种缺失,原来的营业税和所得税为主体的体系由于“营改增”而不复存在,其余税种无论是从收入的规模及征收的难度、广度上都难以产生积极的影响,且缺乏内在增长机制、税源分散、征收难度大、征收成本高,不利于地方财政收入的稳定和“量入为出”、合理安排预算支出。这样既影响地方政府职能的完成,也不利于地方经济的持续、协调、健康发展,目前地方政府债务问题突出,地方税的收入难以满足巨大的公共支出,依靠“地税收入”只能是杯水车薪。四是税种缺失。遗产税与赠予税、社会保障税、教育税、环境保护税等相关税种都没有按时开征;另外,城市维护建设税还是随着增值税、消费税和营业税缴纳以“三税”为计税依据的附征税种,没有“自主功能”,造成地方税种缺位。五是现有的资源税、个人所得税等税种还需要进一步修订完善。

(三)税种划分不科学,不利于地方政府职能作用发挥

现行地方税权的划分没有一个统一、稳定、规范的规则。税收管理权限既不是由宪法明确规定,也不是通过最高立法机关解决,而是由中央政府即国务院或授权财政部国家税务总局以行政法规甚至规范性文件的形式加以规定,主观性和随意性较大。正是这些事实的客观存在,造成了地方财权和事权的严重不匹配。而且,1994年分税制改革时,更多地考虑中央财政收入的增长以及中央对地方的调控能力,将税源相对稳定、征管便利、税源充足、增长潜力较大的税种划归中央税或中央与地方共享税。而地方税除营业税、所得税、资源税外,多是税源零星分散、难管难征的小税种。而且,中央与地方税愈加界限不清,企业所得税、个人所得税等税源较稳定的税种也逐渐成了共享税。从目前税制结构看,在地方税种收入中,共享税占比过大,地方税占比过小。现行地方税体系中缺乏对地方财力具有决定性影响且长期稳定有效的主体税种,造成地方税收收入不稳定,增长乏力,地方政府无法通过地方税征收有效筹集保障地方经济社会发展的必要财力,过分依赖中央转移支付和地方非税收入来满足弥补财政支出缺口,客观上导致了地方政府倚重土地出让金等各种收费,在一定程度上影响了地方政府自主调控经济和因地制宜地管理地方事务能力的发挥,无法作出对地方经济发展具有实质性影响的决策。而且,随着行政体制、经济改革的不断深化,中央和地方的事权关系发生了很大变化,常常导致地方政府税收收入不能满足财政支出,地方财政收入与事权不匹配。

二、健全和完善地方税制的必要性和紧迫性

一是政府职能转变的客观需要。随着中央政府确定、承诺的公共服务日益增多,各级地方政府承担的职责也随之扩大,比如辖区义务教育、公共卫生和道路、农田水利、基础设施建设、社会保障等基本公共服务领域的支出责任。要实现政府职能转变,首先需要解决地方政府的财政资金问题。这就需要建立各级政府财力与其责任相匹配的稳定机制,提高基层政府提供基本公共服务的能力,就要为基层政府构建收入来源稳定的税制体系,所以,改革和完善地方税制,充实地方税体系,保障地方政府履行事权所需的财权成了必然要求。

二是提高地方财政自给能力的需要。随着营业税改征增值税改革的不断推进,地方税体系更加缺乏收入稳定的主体税种,对中央和地方共享税的依存度转高,而转移支付制度不规范,随意性大,地区间财力不均积重难返。因此,地方政府急需寻找更稳定和可靠的税收收入来源,不断增加地方税收收入。只有完善地方税体系,才能有效解决目前地方政府存在的“土地财政”、“隐性债务”等地方财政资金不足问题,提高基层政府因地制宜地提供公共服务的能力。

三是适应“营改增”的需要。营业税作为地方税主体税种,占地方政府税收收入的35%左右,按照“营改增”规划,2016年起,地方税无一税种可以成为地方税的主体税种,再加上土地财政及其他非税收入的难以为继,如何维持地方财政收入稳定已成为从中央和地方思考的重要问题,构建新的税收体系势在必行

四是加强地方政府管理经济能力的需要。当前区域性的经济差别较大,产业结构各不相同,经济治理及调节的方向千差万别,这些都不能通过中央进行统一的管理而且全局利益与地方利益的矛盾也不断增长,比如:环境治理与地方经济利益的关系等等。因此,地方政府在管理地方“事物”上力不从心,在经济波动面前“手段”有限。因此增加地方政府的“资金储备”尤为重要。也是地方税制改革的重要方面。

三、国外地方税体系的经验借鉴

从较早实行分税制为税收管理体制核心的美国、德国、日本等国家来看,三个国家均建立了相对完善的地方税体系,确立了稳定的地方税税种,形成了合理的地方税收收入规模,合理地确定地方税收收入规模是分级财政管理的基础,也保障了地方政府履行职能的应有财力。各级政府都设有主体税种,能够保持税收收入稳定,具有稳定的筹集财政收入的功能,依照相关数据,美、德、日国家地方税收收入占税收总收入的比重在45%—55%之间。无论联邦制还是单一制国家,财权与事权越匹配,收入权限和支出责任界定越清晰,政府间收支矛盾就越小,资金使用效率就越高。

四、改革和完善地方税体系的意见和建议

改革和完善地方税体系,应充分考虑我国国情,兼顾中央与地方的利益,统筹考虑,注重税制的整体性、长远性、科学性,按照整合优化现有税种、适时开征新税种、积极推进费改税的原则构建一个税权合理、税种健全、税制简化、主税明晰、多税辅助、机制完整、征管统一的地方税体系,充分调动和发挥中央与地方积极性。

(一)提高税收立法科学性,适度下放税收管理权限

1.提高税收立法科学性。一是提高立法的级次,对涉及改革和宏观经济发展、全国统一开征、税收规模较大、税基流动性较强、影响国计民生的地方税种,税收立法权集中在中央,由国家最高权力机关——全国人民代表大会及其常务委员会立法颁布;授权国务院制定税法实施细则;授权财政部、国家税务总局在法和实施细则范围内政策的解释权。二是考虑我国幅员辽阔、区域经济发展不平衡的实际,授权省级地方政府一定的政策解释权和税收征收管理权,包括制定实施办法、税目税率的调整、税收的减免等并报财政部备案,以解决全国税收统一立法难以适应地方实际情况的问题,提高地方税的适应性和灵活性。三是在国家的法制框架内,授权地方政府制定地方性税收行政法规,出台对地方经济具有管理性质的“临时税种”。

2.合理调整地方税管理权限。按照“集权与分权相结合”和“发挥中央和地方两个积极性”的原则,实行中央集权与地方分权相结合,兼顾中央与地方两个积极性,结合税收立法层次的全面提升和地方税制的改革完善,赋予地方政府适度的税收立法权和管理权,促进地方税制建设的法治化和灵活性的有机统一。对全国统一开征,并且对宏观经济影响较大的地方税由中央制定基本法规和实施细则,将部分政策调整权和征收管理权下放给地方。全国统一开征,但对宏观经济影响小,而对本地区经济影响大的地方税,由中央制定基本法规。实施办法、税目、税率的调整、税收减免和征收管理、政策解释等权限应赋予地方;全国不统一开征的税种,其立法权、执法权下放给省级地方政府。各地可结合当地经济和社会发展的实际状况,事先报经中央批准,决定开征、停征、缓征某些税种,以及时、灵活调控地方经济。

(二)科学划分中央与地方税种,建立合理的税制结构

对于具体税种的归属问题,凡是关系到国民经济全局、有利于发挥中央政府职能和便于加强中央对宏观经济调控作用且对国民经济影响较大的税种划归中央,作为中央财政收入;与区域经济发展和地方公共产品提供等影响较大的、税源分散、需要发挥地方政府积极性的税种划归地方,作为地方政府收入;与整个经济发展直接相关的、涉及中央和地方宏观管理和经济发展的税种划为中央和地方共享税种。具体来讲,将增值税由共享税改为中央税,作为中央的主体税种,确保中央财政收入的主体地位,把车辆购置税、关税全部划归中央。把需要依靠地方政府扶持发展,与当地经济密切关联的税种全部划归地方,包括消费税、个人所得税、资源税、房产税、土地使用税、土地增值税、印花税契税、耕地占用税、车船税、教育税、城市维护建设税。把企业所得税、社会保障税、环境保护税改为共享税,由中央和地方分别负责中央企业和地方企业的所得税、社会保障税、环境保护税的征管,有利于企业的公平竞争,也调动地方培植税源的积极性。

(三)通过系列地方税制改革,建立科学完善的地方税体系

1.改革完善现有地方税税种

一是整合完善房地产税。考虑房产、土地的稳固性和全国各地的均衡性,把现行与房地产有关的房产税、土地使用税、土地增值税、土地出让金等税费整合为房地产税,作为地方税体系中的主体税源之一。二是完善个人所得税。建立综合个人所得税制,从综合方面考虑,把工资薪金收入和其他收入综合在一起,考虑不同家庭的差别赡养系数,确定合理扣除,使扣除更加公平合理,仍采取超额累进税率征收。三是修改城市维护建设税。改变城市维护建设税附征性质,设置为独立税种,并将城建方面征收的市政设施配套费、城市公用事业附加、占道费等收费考虑纳入其中,计税依据为生产、经营的销售额和营业额,税率由中央制定幅度比例税率,各省、自治区、直辖市根据当地经济发展情况和城乡维护建设的需要确定具体的适用税率,以满足城市建设维护资金的需求,进一步推进城镇化改革进程。四是改革资源税。扩大征收范围。将水资源费、矿产资源补偿费、河道采砂管理费、森林、草原、土地、水、海洋、珍稀植物、地热、矿泉水、空气、土地、矿产、知识产权文化资源、文人资源纳入资源税征收范围。调整计税方式,改从量定额为从价计征。适当提高资源税税率,限制过度开采不可再生资源,支持环保工程和生态环境建设。五是改革印花税,扩大征税范围,将新的《合同法》中列举的合同、电子商务以及权属转移书据列入征税范围,对房屋、土地等不动产的产权转移书据适当提高税率。六是改革消费税。调整消费税应税范围,把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围,扩大应税消费品的范围,将别墅、高档住宅列入征税范围,将高尔夫球、高档会所、高档娱乐、高档洗浴消费等高档服务性消费列入征税范围,调整征税环节,将在生产环节和零售环节征收改为在批发零售或消费环节征收,调整税税率,适当提高高能耗、高污染、高消费的税率,真正发挥消费税的经济调控作用,成为地方税主体税源之一。

2.开征新税种

开征新税种,为地方财政收入开辟新的税源。一是开征社会保障税。目前全国已有22个省份实行由地税部门征收社会保险费,成效明显,为开征社会保障税提供了有利条件。可借鉴国际经验,配合行政事业单位、企业的养老、医疗等制度的改革,结合费改税,从有利于社会保险资金的社会化发放,增强和规范管理,提高征缴率,节约征收成本的角度出发,开征社会保障税。把目前的征收的基本养老保险、失业保险、医疗保险残疾人保障金等“五险一金”等各种社会保险收费纳入税收的范围,使养老、失业、医疗等社会保障的资金来源和使用纳入法制化轨道,建立统一的、多层次的、完善的社会保障体系。二是开征环境保护税。将排污费、超标排污费、大气污染、垃圾收费等环境污染收费并入其中考虑,从源头上遏制污染源的产生,倡导绿色消费,提高国民的生活环境质量,实现环境保护与经济协调发展。三是开征教育税。将教育费附加、地方教育附加、文化事业建设费、职工教育费、农村教育费并入其中考虑,计税依据为销售收入、营业收入,为增加教育财政投入力度提供资金保障,以大力发展国民教育事亚。四是开征遗产和赠予税。可下设遗产和赠予两个税目,在新开征期间可采用略低的税率,允许一定范围和额度的抵免,待适合的时候再予以调整。

3.废除名存实亡的税种

废除目前各地已经停征的筵席税、屠宰税、固定资产投资方向调节税。

通过“废、改、立”的进一步深化改革,在地方逐步形成以所得税、资源税、消费税、环境保护税、财产行为税、社会保障税六大板块为主的税制体系,辅以其他地方税种及共享税,逐步形成财权与事权、中央与地方之间经济关系的协调发展,进一步优化地方税体系,实现经济的可持续发展。建立一个科学、完整的地方税体系,为地方经济社会发展提供强有力的支撑。

课题组负责人:路坦

成员:刘晓磊 石树勇 范海华

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