雾霆治理的税收参与策略

河北省地税局课题组

2013年开年，一场横亘京津冀、长三角、珠三角最广面积达143万平方千米、在特定地域如石家庄连绵十四天、在核心地区的京津冀空气污染指数超过900的罕见强度的超重雾霆污染，在上一年刚刚开过十八大并提出“美丽中国”构想不到三个月的时间内强势发作。应和着刚刚启用的PM2.5指标在中国空气污染指数中的引入，这在更加触目惊心地呈现出中国大气污染已经到了“中华民族最危险的时候”的同时，也更加昭示出国家决策层高调倡行“美丽中国”愿景的极端必要性和亲民气度。一场全民动员与雾霆污染、大气污染做殊死决战的全民战争也在那一刻悲壮打响。这样一场战争的正义性和庄严性，从《国务院关于印发大气污染防治行动计划的通知》（国发［2013］37号）文件的严峻措辞中也可以清晰地领略：大气环境保护事关人民群众根本利益，事关经济持续健康发展，事关全面建成小康社会，事关实现中华民族伟大复兴中国梦。当前，我国大气污染形势严峻，以可吸入颗粒物（PM10）、细颗粒物（PM2.5）为特征污染物的区域性大气环境问题日益突出，损害人民群众身体健康，影响社会和谐稳定。

在这场由来已久肆虐在京津冀，尤其是河北地区、石家庄地区特别严重的大气灾难面前，采取调动一切积极手段进行全面的治理、化解、防范、根除的策略是必要的。在投入较为积极的经济社会以及行政措施作为主要防治脉络的同时，税收对于特定市场倾向、企业作为、排污热情、技术改造动力、产业调整取向的奖励、惩罚、推动、限制作用，也可以投以一定的期待。本文力求配合国家防治大气污染的总体谋略，适时梳理税收参与支持雾霆治理的可行线路，供有关方面参考。

一、浓霆重锁京津冀——大气污染的空前严重与潜在危害

（一）霆之厉

2013年1月，先后数轮大面积、高浓度、低视界、强威慑的雾霆向中国东中部地区袭来。有报道称，中国环境监测总站数据显示，近一周内不间断雾霆过程对华北、中原和华东部分城市的影响最为严重，北京、天津、石家庄等城市由于低空近地面的空气污染物久积不散，主城区点位连续出现空气质量重度污染和严重污染，包括PM2.5、PM10、SO2 、NO2等主要污染物徘徊在较高超标浓≧平。而北京无论城区、郊区还是交通环境评价点，其代表的全部区域被意味着最严重污染的“深褐色”覆盖，属六级严重污染，来自北京环境监测中心专家甚至建议市民尽量选择室内活动，尤其是老人、儿童、呼吸系统疾病和心血管系统疾病患者，尽量缩短外出时间，室外停留时做好自身防护，不要做呼吸量较大的剧烈运动。

1月14日，第一轮雾霆至为惊心动魄的一天，《中国青年报》上发表的《比雾霆更让人窒息的是应对乏力》一文开头，作者直抒个人的窘境：“我是在头昏脑胀中开始写这篇评论的。浓重的烟雾，刺鼻的气息，熏得我喘不过气来，胸口像压着重物。恶心，胸闷，焦躁不安，又不敢开窗，开窗怕被爆表的颗粒物毒死，不开窗又怕被二氧化碳闷死。我年轻并且常锻炼，尚且如此，可见这次污染已到了非常严重的程度。” BBC报道称，12日北京的污染指数已飞越世界卫生组织设定的危险等级。“厚德载雾，自强不吸”——网友的恶搞和自嘲，既是无奈，更是窒息之下的不满。汪峰的一首《北京北京》，也被网友改编：“当雾弥漫在这里的每一条街道，空气污染指数竟然不断爆表，除了陷阱般的楼阁把你我围绕，我已经看到了满街满眼的口罩。”

中国环境科学研究院副院长柴发合称：“中国目前已经成为世界PM2.5污染最严重的地区。”有关资料显示，历史上空气污染最严重的伦敦的PM2.5指标约在10—20微克/立方米，而北京在高峰期达到了90微克/立方米左右，广州等城市也达到了50微克/立方米左右。中国气象局气候变化特别顾问、中国工程院院士丁一汇也说：“我国大气的平均能见度从1961年的4—10千米减小到如今的2—4千米。”从观测看，中国PM2.5污染水平不容乐观，尤其表现在东部地区的城市里。这主要是因为，东部城市人口较为密集，城市化及相应的经济发展较为快速。从近几年的卫星图片上看，反映颗粒物污染的气溶胶光学厚ü值区主要集中在华中、华北、环渤海区域以及四川盆地、长三角和珠三角地区，这种态势客观地反映了人口的聚集程度和相应的能源消费分布。

（二）霆之“爱”

在人口相对密集的中国东中部地区遭遇十面“霆”伏的背景下，京津冀尤其是河北地区最为严峻。2013年1—5月，省内有多个城市排在全国重点监控城市的前10名。环保部6月19日发布了5月份全国74个城市的空气质量状况，按照城市空气质量综合指数评价，石家庄、唐山、邢台、邯郸、济南、保定、郑州、北京、衡水和天津的空气质量较差。在10个空气质量最差的城市当中，河北占了6个。中国环境监测总站公布的4月城市空气质量状况报告特意新增设了区域空气质量状况报告，结果显示，京津冀地区空气质量平均达标比例为50.6%，低于全国平均12.9个百分点。从河北省内的监测数据来看，情况同样不容乐观。1月1日—5月20日，张家口、承德、秦皇岛3个设区市环境空气质量相对较好，其他设区市均连续出现雾霆天气，尤其是邢台、石家庄、邯郸、保定和衡水5个设区市在这140天中优良天数低于25天，而且重度污染和严重污染的天数在55天以上。

那么，为何雾霆是如此偏爱这一地区呢？

2013年1月，河北多市出现雾霆天。省会石家庄曾连续14天出现雾霆天气，创下近6年来的最长时间纪录。从监测数据看，11个设区市中，张家口、承德、秦皇岛等经济总量较小的市，情况要好些，而经济总量大的工业大市，如石家庄、邢台、保定、邯郸等，雾霆天持续的时间要长一些。这说明，雾霆天的出现以及PM2.5的数值与区域的产业结构、能源结构及经济社会发展密切相关。

燃煤、尾气、扬尘、工业源等都与PM2.5有着千丝万缕的联系。然而，在这些污染源中，谁对PM2.5 Ж最大？不同城市之间PM2.5来源又有何差别？要想把这个问题说清楚，必须做PM2.5污染源的解析工作。2013年1月持续雾霆天期间，一个PM2.5源解析研究团队正式在石家庄市成立，团队由石家庄市环保局与北京大学、南开大学、中国环境科学研究院等专业研究机构组成。虽然PM2.5的源解析工作还没有准确结论，但在环保专家看来，PM2.5主要来源于燃煤、工业排放以及汽车尾气等。

当前，有关方面给出的解释是扩散不利、排放量巨大、管理粗放等三大原因。污染城市都分布在太行山东麓，的确与地理位置扩散条件有关系。比如石家庄西高东低，呈“避风港”式地形。这种地形不利于大气污染物的稀释和扩散。近50年来，秋冬季平均风速及大风日数均呈减少趋势，相对湿度呈增加趋势。不利于污染物扩散，易形成雾霆天气。河北的这些污染城市恰恰都分布在太行山东麓。然而，比自然因素更重要的，是巨大的污染排放量。河北省产业结构偏重，钢铁、建材、石化、电力等“两高”行业集中，其中，钢铁粗钢产量超全国总量的1/4；能源结构不尽合理，能源消费居全国第二位，单位GDP能耗比全国水平高近60%。以煤烟型、颗粒物为特征的大气污染较重，氮氧化物、烟（粉）尘排放量居全国第一，二氧化硫排放量居全国第二。以石家庄为例，23家热电联产企业，加上7座冬季供热站年耗煤高达2390万吨，超过了北京全年的煤耗总量。这样的产业与能源结构，给了环境巨大的压力。钢铁工业是河北省的第一大支柱产业，会是未来大气治理的重点领域。2013年3月，环保部华北督查重点对河北的钢铁企业全面调查发现，该省60%的运行企业存在环保问题，70%除尘设施运行不正常，8成企业生产废水违规排放。河北目前的大气污染还是以煤烟型、颗粒物为主要特征，大气污染物排放量巨大。燃煤污染是最主要的污染。石家庄的用煤总量经年剧增。2000年才1500万吨，到2012年已达6100万吨，激增3倍有余。而北京，这座同样被雾霆困扰的城市2010年用煤总量才2635万吨。人口基数和城市规模远小于北京的石家庄，反而在用煤量上不减反增。在2012年，石家庄已在市区大范围拆除燃煤锅炉。但与此同时却新建了3座大型热电厂，新增燃煤约30万吨。该市的23家热电联产企业和7座冬季供热站，联手Ж了年用煤总量的近1/3。采暖期与非采暖期污染物日均浓度对比，PM2.5上升近一半。石家庄工业产值排名靠前的是钢铁，这与热电、医药、化工、水泥等行业一起，构建了石家庄全部规模以上工业总产值的近七成，为该市PM2.5来源Ж了近两成。机动车尾气污染也日益突出。据河北省环保厅副厅长殷广平介绍：“目前，河北省机动车保有量已达1500多万辆，而且大部分都是黄标车。石家庄市机动车保有量190万辆，并以每月1万余辆的速度增加，仅2012年就新增20.5万辆。”据统计，机动车排放产生的PM2.5约占该市总量的两成。大气污染的三大来源即燃煤、机动车和扬尘中，河北的扬尘也相当严重：按照石家庄环保局提供的数据，2012年，市区大气降尘量月平均值高达16.91吨/平方千米。截至5月29日的149天中，95天首要污染物为PM10，也印证了扬尘污染的严重。雾霆天气频发，既受气象条件的影响，又与污染物排放总量比较大有关，是多重因素共同作用的结果。以唐山为例，2012年，全市能源消费量达到9794万吨标准煤，占全省的32.5%，单位GDP能耗为全省平均水平的1.5倍，全市大气主要污染物二氧化硫和氮氧化物排放量分别为31.8万吨和39.2万吨，分别占全省的23.7%和22.3%。

河北地区的污染是如此严重，以至于我国已经将石家庄、唐山、保定、廊坊划定为大气污染重点控制区，河北省其他7个设区市被划为大气污染一般控制区。中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平7月11日至12日在河北省调研指导党的群众路线教育实践活动时，在民政厅主持有省环保厅参加的座谈，专门就河北的雾霆污染和钢铁煤炭等应负的责任提出了相当严厉的意见。

（三）霆之害

教科书上解说大气污染的危害，有这样的罗列：世界卫生组织和联合国环境组织发表的一份报告说：“空气污染已成为全世界城市居民生活中一个无法逃避的现实。”如果人类生活在污染十分严重的空气里，那就将在几分钟内全部死亡。工业文明和城市发展，在为人类创造巨大财富的同时，也把数十亿吨计的废气和废物排入大气之中，人类赖以生存的大气圈却成了空中垃圾库和毒气库。因此，大气中的有害气体和污染物达到一定浓度时，就会对人类和环境带来巨大灾难。

作为霆主要成分的PM2.5，是大气中最令人关注的物质。一般定义，PM2.5是指大气中动力直径小于或等于2.5微米的颗粒物，也称细颗粒物，其直径不到人头发丝的二十分之一。它可以深入人的肺泡，刺激呼吸道，引起咳嗽、哮喘和呼吸道受损，影响心血管健康。据文献报道，其中含有的无机物和有机物，在经过数十年或更长的时间，可能成为癌症发病的潜在原因。长期受雾霆袭扰的人，会产生许多健康问题。在中国环境科学院环境污染与健康研究室研究员张金良看来，空气污染对肺癌的影响有一种长期慢性的作用。北京环境保护科学研究院研究员彭应登博士指出：国外有研究表明，雾霆天空气中的有毒颗粒物，也是造成心血管疾病的重要原因。空气中污染物加重时，心血管病人的死亡率会增高。哈佛大学公共卫生学院曾证明，阴霆天中的颗粒污染物不仅会引发心肌梗死，还会造成心肌缺血或损伤。老慢支、肺气肿、哮喘、支气管炎、鼻炎、上下呼吸道感染等常见的呼吸道系统疾病，也可能被雾霆天急性触发。彭应登还指出：国外研究表明，可吸入颗粒物浓度每上升10ug/m³，呼吸系统疾病上升3.4%，心血管病上升1.4%，每日总死亡率上升1%。一项关于《PM2.5的健康危害和经济损失研究》的报告针对不同城市分别选取了上海、广州、西安和北京作为中国的东南西北四个地区重点城市的研究案例，计算出了PM2.5对这四座城市造成的健康危害和疾病的经济负担，这也是我国国内第一份针对不同城市计算PM2.5造成过早死亡人数、健康危害和经济负担的研究。经过研究，本次报告发布了几项结论，第一是监测和研究数据表明上海、广州、西安和北京四座城市PM2.5污染水平对公众的健康都造成了危害，污染可以导致心脑系统和呼吸系统的损伤，增加患癌症的风险，导致过早死。另外如果环境水平与2010年比并没有明显改善的话，那么2012年这四座城市因PM2.5引发多种疾病造成过早死的人数将会达到8572人，因此产生的经济损失将会达到68亿元人民币。

曾几何时，一个关于“北京咳”的不怀好意的“段子”在外国来北京的人中唱响：1月3日出版的《南方周末》曾进行过报道，讲述了来自芬兰的塞拉和哈里，初到北京后出现了一种并非是因为感冒或其他疾病所引起的咳嗽症状。有人采访呼吸科的专家后得知，“北京咳”不能算一个学术概念，也不能算一个病症，而一种对污染环境的敏感感知。老北京人因为长期生活在这儿，已经麻木了，感觉不到每个人都在咳嗽，没有意识到这一点。事实上，在北京，肺癌已是居民健康的主要杀手之一。根据北京市肿瘤防治研究办公室监测的数据，2010年，肺癌位居北京户籍人口男性恶性肿瘤发病的首位，在女性中居第二位，仅次于乳腺癌。这其中超90%的肺癌被认为由吸烟所致，但是根据一家网站所做的一份有2600余名网友参与的网络调查显示，有超过8成的网友更愿意认为，空气污染同样是引发肺癌的主要诱因。

一个更加耸人听闻、触目惊心、令人从感情上难以接受但有理有据言之Z的研究成果在中外联合攻关下发布出来。美国麻省理工学院（Massachusetts Instituteof Technology）、清华大学和北京大学，以及耶路撒冷希伯来大学（Hebrew Universityof Jerusalem）的多名教授联名发表报告，他们采用中国过去数十年的污染数据和健康数据研究指出，中国空气污染，将缩短北方居民平均寿命5.5年，还提升了肺癌、心脏病和中风的发病率。1990年代，中国北方的空气污染已经减少了人们合计25亿年的寿命，相当于把当地劳动力人数削减八分之一。

最新的研究成果显示：雾霆会影响生殖能力。其不仅提高死亡率，改变肺功能及结构、影响生殖能力、改变人体的免疫结构等，还因为雾霆中含有粉尘颗粒物，甚至是铝、镉等重金属，进入人体后对肾的伤害是比较大的，因此对男女的生育能力都会造成不好的影响。如果长期都处于雾霆的环境中，就会降低精子或卵子的成活率和正常形态率。雾霆中的PM2.5小颗粒，不光是粉尘，还有烟尘，包括汽车尾气、工业排放的废气等，这些物质都含有很多环境污染毒素，学术上统称为环境污染雌激素，可以通过多种途径吸收侵入人体，导致胎儿发育畸形及不孕不育。这也是2013年11月4日中国社会科学院、中国气象局联合发布的《气候变化绿皮书：应对气候变化报告（2013）》的观点。

（四）霆之史

雾霆污染并不是中国的专利。几乎在每一个工业革命的重镇，这种伴生着不管不顾、高歌猛进的大工业蓬勃发展的阴魂都曾经畅快地弥漫，甚至造成严重的生态灾难。1943年，美国洛杉矶市发生了世界上最早的光化学烟雾事件；1952年12月，伦敦发生了骇人听闻的“伦敦烟雾事件”；1971年，日本东京发生较严重的光化学烟雾事件；1997年夏季，拥有80万辆汽车的智利首都圣地亚哥也发生光化学烟雾事件。事实上，中国此番的雾霆污染与上述情况具有相当的相似性。中科院公布了“大气灰霆追因与控制”专项课题组的最新结果。课题组负责人、中科院大气物理所研究员王跃思表示，本次席卷中国中东部地区的强霆污染物，是爆发于20世纪四五十年代英国伦敦、美国洛杉矶光化学烟雾事件污染物的混合体，并叠加了中国特色的沙尘气溶胶。在伦敦烟雾事件、洛杉矶光化学烟雾污染事件中，前者有上万人因此丧生，后者至少800人殒命。而光化学烟雾共同的后果，会刺激眼睛、鼻黏膜等，造成各种器官病变，甚至导致死亡。光化学烟雾的理论是加利福尼亚大学哈根·斯密特博士在1951年提出的，他认为洛杉矶烟雾主要是由汽车尾气中的氮氧化物、碳氢化物在强太阳光作用下而形成的，属于二次污染。通常把二次污染物臭氧和过氧酰基硝酸酯 （PAN）作为这种污染的特征指标。

这种污染在中国也不陌生。据专家介绍，北京、上海、南京、广州、济南、兰州等地都曾发生过光化学烟雾污染，而39年前兰州西固地区的空气污染，是发生在中国的第一起光化学烟雾污染事件，我国的大气污染研究正是肇始于此。“雾茫茫，眼难睁，人不伤心泪长流”，1974年，一场因空气污染致小学生上学时刺眼流泪的事件，成了中国空气污染研究的分水岭。当年夏天，兰州西固地区居民感到眼睛受刺激，出现流泪并观察到植物受害等现象。“不是一般的二氧化硫污染，有点像洛杉矶光化学烟雾污染。”这句话的背后是被迷雾笼罩多时的兰州西固地区以及因此受困的人们：XXL型的自制纱布口罩从眼皮底下一直罩到下巴，口罩的鼻孔位置上一圈全是漆黑，十几天甚至整个冬天都被雾霆笼罩，空气里弥漫着不知名的怪味。中科院寒区旱区环境与工程研究所研究员陈广庭是兰州人，他觉得当年的兰州比现在的北京严重得多，就像“茶缸子上面捂着一只大手，透不过气来”。中科院寒旱所老研究员钱正安解释，和洛杉矶不同，兰州的西固炼油、石油化工、热电基地空气污染严重，空气中积集大量碳氢化物等一次污染物。另一个不可忽视的原因是当时居民取暖仍采用有烟煤，会产生大量的有毒污染物。他自嘲道，那时候家家户户一开家门，便是“打开煤炉，喷出毒气”。而兰州属盆地，静风时间多，毒害烟雾无法消散。随着我国城市化的飞速发展，继兰州之后，光化学烟雾污染在广州、北京、上海等地都已出现。一位不愿具名的珠三角空气污染研究专家说，曾有科研资料记载，1986年夏季在北京发现了光化学烟雾的迹象；而1995年6月2日，上海的外滩，许多行人感觉到空气刺眼刺鼻，甚至呛出眼泪来，经确认，空气中的一氧化碳浓度极高，这是上海首次出现光化学烟雾污染。专家总结道：现阶段，我国的空气污染已变为大面积的城市群复合污染，主要分布在珠三角、长三角、京津冀等城市群，城市大气污染在一些大城市已逐渐由燃煤型污染转变为目前燃煤—机动车—工业排放多类型污染、高负荷共存的重度复合大气污染类型，这是发达国家所没有经历过的新情况，因此治理难度远远超过了1970年代。因为大面积携带高污染的经济增长，周边的污染会迁移，因而没有一个城市可以独善其身。中国工程院院士唐孝炎在看似没有重污染的珠海做检测时，依然发现了极高的臭氧值。在她看来，光靠末端减排的治理是远远不够的，更重要的是能源结构和产业结构调整。

（五）霆之治

西方发达国家在工业化时期曾出现“雾霆”天气。在英语中，“雾霆”一词产生于20世纪50年代初，由“烟”和“雾”组合而成。长期以来，西方国家在治理“雾霆”方面采取了许多应对措施，积累了值得借鉴的经验。

1.美国：美国环保署在1997年7月率先提出将PM2.5作为全国环境空气质量标准，并在2006年对标准进行了完善——实现对全国环境空气质量24小时监测，并在政府官网上公布当天PM2.5监控结果和次日的预报数据。民众还可以下载手机应用，随时查询自己所在地的空气总体状况、实时状况、PM2.5值和臭氧监测数据等。根据美国“清洁空气法案”，美环保署把全国环境空气质量标准区分为“不达标”、“达标”、“无法分类”3种，PM2.5数据是其中最重要环境空气指标之一。此外，环保署还对臭氧层、二氧化硫、二氧化氮等空气中主要污染物进行监测。美国环保署已经针对发电站、汽车等微小颗粒物排放源发布了规范和指导，其中包括对公共汽车和轻型卡车使用清洁能源，减少排放；对柴油发动机执行多层次的废气排放标准，要求发动机生产商制造符合先进排放控制标准的产品，从而使废气排放减少90%以上。美国公民可以对PM2.5的标准监控程序进行监督，根据公布的全年监测统计和日常监测数据，参与所在州的环保机构举行的公共听证会。

2.欧洲：欧盟委员会于2008年4月颁布了《环境空气质量指令》，被批“标准太低、执行不力”。以PM2.5为例，指令规定到2020年，欧盟各成员国须在2010年的基础上平均降低20%。从2010年起年均浓度目标控制在25微克/立方米以下，而且从2015年起才在欧盟各国强制执行。该标准远远低于世界卫生组织建议的标准10微克/立方米，也不及美国的标准12微克/立方米。而且，这一标准也未能在成员国得到很好的执行。欧盟环境委员波多奇尼克认为，欧盟尚有许多改进空间，美国在空气质量的立法方面远比欧盟严格，中国也已经意识到空气质量问题，并正在严格监控空气质量。不应将新的措施视为强制手段，而须当作创新与发展的机遇。经过多年努力，欧盟成员国目前空气中可吸入颗粒物还是比2000年减少了15%。欧盟各国在改善空气质量方面也是各显其能。如德国一些城市采取了“环保贴”措施，即根据汽车的可吸入颗粒物排放情况，在车玻璃贴上不同颜色的“环保贴”。同时把城区分成4个不同区域，竖起标牌标明贴有何种颜色“环保贴”的车辆可以通行，违规者将被罚款40欧元。20世纪80年代，交通污染变成伦敦空气质量的首要威胁。对此，政府先后采取了一系列治理，包括优先发展公共交通、抑制私家车发展，以及减少汽车尾气排放等。到2003年，伦敦市政府开始对进入市中心的小汽车征收“拥堵费”，用来改善伦敦的公交系统。意大利米兰市对污染最严重汽车征税，工作日7时至19时，污染严重的汽车必须缴纳2至10欧元税才能进入市区。罗马实行“绿色周日”活动，只有电动汽车等环保车才能上街行驶。

3.日本：日本环境省制定PM2.5标准与一场官司密不可分。633名1996年至2006年间东京大气污染公害受害者对日本政府、东京都政府、首都高速道路公团以及丰田汽车等8家汽车公司提起诉讼。2007年8月8日，原被告双方达成和解，要求政府就设定针对PM2.5环境标准进行讨论。日本环境省2009年9月9日公布了PM2.5环境标准，规定PM2.5的“年平均值在15微克/立方米以下，日平均值在35微克/立方米以下”。日本环境省设有大气污染物质广域监视系统，对包括PM2.5在内的各种大气污染物质进行监测，将相关数据汇总分析通过网站24小时发布。日本2012年2月24日首次公布了PM2.5标准设定之后日本全国的测定结果（2010年度）。该结果显示，在日本全国46个测量局中有34个测量局的PM2.5年平均浓度超过环境省制定的标准。东京大气污染诉讼案推动了地方政府对PM2.5的立法。2000年12月东京都制定相关条例，规定达不到PM2.5排放标准的柴油机汽车禁止在东京都内行驶。2002年12月首都圈7都县市首脑会议上决定加强合作，促使尽快安装减少PM2.5排放的过滤器装置，设置了“柴油机汽车对策推进本部”。如今，首都圈已经发展为9都县市蓝天网络组织，定期在高速公路入口及休息区进行相关检查。大多数的汽车企业在生产设计柴油机汽车的时候就加装过滤器，越来越多的旧车也开始安装过滤器。

从发达国家的治理历史看，PM2.5的治理过程也很漫长。总体上说，美国欧洲都有十几年的治理历史，如今，PM2.5浓度已经进入下降通道。但是按照现行的15微克/立方米的标准，美国还有很多地方不能达标，在欧洲也有不少达不到25微克/立方米标准的地方。

从发达国家的治理经验来看，以区域为单位的控制方式，强化地方治理责任，联防联控的机制都是PM2.5减排的重要保障。同时，在发达国家的治理进程中，多种污染物协同控制非常关键。因为PM2.5的削减，不仅仅要控制一次性颗粒物，也要控制细颗粒物的前体污染物——二氧化硫、氮氧化物、可挥发性有机物、氨、持续性有机污染物等等。

PM2.5治理，国外已经提供了很好的经验可以借鉴，但是，我们面临的空气问题比西方更为复杂：欧美等地区已经过了大规模工业发展的阶段，而且没有大面积的燃煤采暖，同时，烟尘排放较多的水泥行业已经基本转移到包括中国在内的发展中国家。另外，在欧美，机动车高速增长期已经过去，由于欧美普遍采用较高的汽车及燃油排放标准，机动车排放得到了有效控制。

（六）霆之贵

来之易，去之难。要治理雾霆污染，没有大把的银子是不能奏功的。这也在一定程度上反证雾霾污染的损失当量。据2013年7月29日报端披露：环保部正在牵头制定《大气污染防治行动计划》。环保部污染防治司汪涛处长表示，预计整个行动计划的投入将达到1.7万亿元。其中仅脱硫脱硝一项，新建项目投资需求将达到1350亿元。同时，环保部正在修订地表水环境质量标准，有望在年内公布征求意见稿。我国用于大气污染防治、水污染防治的直接投入将达到3.7万亿元。

治理政策与资金都是十分紧迫的资源。河北省环保厅副厅长殷广平认为，河北大气污染治理第一期即5年的投入预计要达到5000亿元。这笔资金的大小可从一个参照系比较可知：2012年河北省全部财政收入完成3479.3亿元。根据石家庄市提供的数据，仅10项大气污染治理工程，未来3年的投入就需要近220亿元。殷广平表示，希望中央能够更好地协调出台相应政策，比如对淘汰落后产能企业的补贴，以及产业升级的税费减免等等。

二、如临大敌治重霆——自上而下应对大气污染的当前举措

2012年12月，由环境保护部、国家发展和改革委员会、财政部联合下发的环发［2012］130号文件《重点区域大气污染防治“十二五”规划》已经预见到了严重的污染局势。它指出当前我国大气环境形势已十分严峻，而且从行政区划的角度考虑单个城市大气污染防治的管理模式，已经难以有效解决当前愈加严重的大气污染问题，所以此次出台规划，国务院将全国重点污染的19个省市划分为京津冀、长三角、珠三角、甘宁等13个城市群，占国土面积的13.81%，并进行跨区域综合治理。2013年开年的恶霆发作，更是让治霆成为当务之急。

（一）国之令

2013年9月10日，《国务院关于印发大气污染防治行动计划的通知》即国发［2013］37号文件高调发布。这一据称为“史上最严治污令”在提出了明确果决的总体要求、奋斗目标、具体指标的同时，更是以其具体到无微不至境界的“国十条”及三十五个子目昭明了中国决策层向大气污染开战的坚强决心和坚定信心。

其总体要求是：以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，以保障人民群众身体健康为出发点，大力推进生态文明建设，坚持政府调控与市场调节相结合、全面推进与重点突破相配合、区域协作与属地管理相协调、总量减排与质量改善相同步，形成政府统领、企业施治、市场驱动、公众参与的大气污染防治新机制，实施分区域、分阶段治理，推动产业结构优化、科技创新能力增强、经济增长质量提高，实现环境效益、经济效益与社会效益多赢，为建设美丽中国而奋斗。

其奋斗目标是：经过五年努力，全国空气质量总体改善，重污染天气较大幅度减少；京津冀、长三角、珠三角等区域空气质量明显好转。力争再用五年或更长时间，逐步消除重污染天气，全国空气质量明显改善。

其具体指标是：到2017年，全国地级及以上城市可吸入颗粒物浓▃2012年下降10%以上，优良天数逐年提高；京津冀、长三角、珠三角等区域细颗粒物浓↖ 别下降25%、20%、15%左右，其中北京市细颗粒物年均浓度控制在60微克/立方米左右。

为实现以上目标，《行动计划》确定了十项具体措施：一是加大综合治理力度，减少污染物排放。全面整治燃煤小锅炉，加快重点行业脱硫、脱硝、除尘改造工程建设。综合整治城市扬尘和餐饮油烟污染。加快淘汰黄标车和老旧车辆，大力发展公共交通，推广新能源汽车，提升燃油品质。二是调整优化产业结构，推动经济转型升级。严控高耗能、高排放行业新增产能，加快淘汰落后产能，坚决停建产能严重过剩行业违规在建项目。三是加快企业技术改造，提高科技创新能力。大力发展循环经济，培育壮大节能环保产业，促进重大环保技术装备、产品的创新开发与产业化应用。四是加快调整能源结构，增加清洁能源应用。到2017年，煤炭占能源消费总量比重降到65%以下。京津冀、长三角、珠三角等区域力争实现煤炭消费总量负增长。五是严格投资项目节能环保准入，提高准入门槛，优化产业空间布局，严格限制在生态脆弱或环境敏感地区建设“两高”行业项目。六是发挥市场机制作用，完善环境经济政策。中央财政设立专项资金，实施以奖代补政策。调整完善价格、税收等方面的政策，鼓励民间和社会资本进入大气污染防治领域。这一部分中郑重提出了税收参与大气污染治理的一些成型策略：研究将部分“两高”行业产品纳入消费税征收范围。完善“两高”行业产品出口退税政策和资源综合利用税收政策。积极推进煤炭等资源税从价计征改革。符合税收法律法规规定，使用专用设备或建设环境保护项目的企业以及高新技术企业，可以享受企业所得税优惠。七是健全法律法规体系，严格依法监督管理。国家定期公布重点城市空气质量排名，建立重污染企业环境信息强制公开制度。提高环境监管能力，加大环保执法力度。八是建立区域协作机制，统筹区域环境治理。京津冀、长三角区域建立大气污染防治协作机制，国务院与各省级政府签订目标责任书，进行年度考核，严格责任追究。九是建立监测预警应急体系，制定完善并及时启动应急预案，妥善应对重污染天气。十是明确各方责任，动员全民参与，共同改善空气质量。

（二）省之策

中科院大气物理研究所研究员王跃思经过数据统计发现，某一时点上，北京城区上空污染物总量已经接近300万吨，“污染物加合的总水平已经不是国外的微克量级，而是中国特色的毫克量级了。”根据其统计，污染最高时大气中包括大小颗粒物在内的总悬浮颗粒总量已经超过2mm/m³，气态污染物有18mg/m³。在向环保部汇报上一轮北京前所未有的污染解析时，王跃思表示，主要是两个污染源：北京的汽车、河北的煤。他表示，北京在燃煤总量上已经减到了两千万吨，还要继续减，但北京周边地区的燃煤总量却是3.5亿吨。“你都减完了，也没有大用。”毕竟，像钢铁、建材、石化等都是河北省的主要产业，这些产业批量排放出煤烟、颗粒物围绕着首都北京，无论天晴或下雨，也无论刮什么风，总有尘埃进入首都的天空。因此，北京出现严重雾霆也就不奇怪了。这一观点，将“全民目击”雾霆治理的目光，投向了北京和河北。

1.北京在行动

2013年9月12日上午10点，国务院网站发布《大气污染防治行动计划》后，北京市政府在“首都之窗”同步发布《北京市2013—2017年清洁空气行动计划》，第一时间公布北京的大气污染防治方案，落实国务院大气污染防治的10条措施。这项行动计划为实现北京市在2017年细颗粒物年均浓度控制在60mg/m³左右的目标，提出了八大污染减排工程、六大实施保障措施、三大全民参与行动，行动计划因此简称“863”。实行八大减排工程包括源头控制、末端污染治理、能源结构调整、机动车结构调整、产业结构优化、城市精细化管理、生态建设以及污染应急。六大实施保障措施从法律、经济、科技、组织领导、分解落实、考核问责等六个方面确保八大污染减排工程落到实处。三大全民参与行动则从企业、公众和社会监督三个方面，引导全社会共同承担责任。

北京行动计划对公众要求历年最高，它用了近4页的篇幅，强调全民参与，提高公众在大气污染防治中的责任。据称，这是因为北京的大气污染复合型特征突出，城市正常运转和市民日常生活产生的污染物所占比重越来越大，机动车、散煤、油烟造成的污染都跟市民息息相关，必须依靠大家广泛参与，才能真正有效改善空气质量。

行动计划中提到市环保局、市发展改革委等部门加快制定出台适应新形势要求的排污费征收政策，在调整二氧化硫、氮氧化物排污收费标准的同时，要逐步开始实施挥发性有机物、工地扬尘、经营性餐饮油烟排污费征收。

八大治污措施各有亮点。如源头控制包括：优化城市功能和空间布局，形成有利于大气污染物扩散的城市空间布局。合理控制人口规模，研究制定人口总量控制措施，有效疏解核心区人口。严格控制机动车保有量，确保2017年底将全市机动车保有量控制在600万辆以内。新建项目采用清洁能源，高污染工业项目名录严于国标。

能源优化要求：2017年，外调电比例达到70%左右，电力占全市终端能源消费量的比重达到40%左右。2015年，完成19个市级以上工业开发区燃煤设施清洁能源改造。2017年，全市燃煤总量比2012年削减1300万吨，控制在1000万吨以内；煤炭占能源消费比重下降到10%以下，优质能源消费比重提高到90%以上。

机动车结构调整计划：2015年，全市轨道交通运营里程力争达到660公里；到2017年，中心城区公共交通出行比例力争达到52%，公共交通占机动车出行比例达到60%以上。2016年，力争实施第六阶段机动车排放标准，并同步供应符合标准的油品。到2017年，全市机动车使用汽柴油总量比2012年降低5%以上。

在产业结构方面：提高环保、能耗、安全、质量等标准，加快淘汰落后产能，推行清洁生产，建设生态工业园区。推动产业结构优化升级，到2015年和2017年，第三产业比重分别达到78%和79%。整治小型污染企业，到2016年底，累计调整退出建材、化工、铸造、家具制造等行业的小型污染企业1200家。

治理末端污染包括：严格环保标准，2015年底前，基本建成完善的大气污染物排放标准体系，进一步加强污染物排放限值。2014年底，全市所有水泥生产线完成脱硝治理。2015年，各远郊区县全面完成燃煤集中供热中心烟气脱硝高效治理。2017年，全市工业重点行业挥发性有机物排放量与2012年相比累计减少50%左右。

精细管理的内容有：控制施工扬尘、道路遗撒，确保施工工地达标率不低于92%，定期公布环境卫生干净指数。2017年，全市降尘量比2012年下降20%左右。控制露天烧烤、餐饮油烟等污染。控制生活垃圾污染，到2015年，全市每日新增生活垃圾处理能力18000吨，焚烧、生化处理比例达到70%以上；到2017年，基本完成非正规垃圾填埋场的治理。

生态改善的指标是：提高绿化覆盖率，到2017年，全市林木绿化率达到60%以上。在平原地区，2016年底完成百万亩造林工程。扩大水域面积，到2017年，累计增加水域面积1000公顷，累计建成10个湿地公园和10个湿地保护小区。实施生态修复，到2017年，扬尘污染得到有效控制，生态环境得到明显改善。

污染应急包括：将空气重污染应急纳入全市应急管理体系，实行政府主要责任人负责制，成立市空气重污染应急专项指挥部，负责空气重污染的应急组织、指挥和处置。修订《北京市空气重污染日应急方案（暂行）》，增加持续重污染的应急措施，开展重污染天气应急演练。不断强化与周边省区市的空气重污染应急联动。

北京行动的一个明显特征是重拳治理构成PM2.5的四大领域——燃煤污染、机动车尾气污染、扬尘污染与工业污染。应对一年2300万吨燃煤这北京空气的大敌，北京市18项措施压燃煤，计划到2017年，减去1300万吨使用量，代之以清洁能源。核心城区“煤改电”，2015年实现无煤化；外调燃气、电力争取支持，保障供应。其计划提出：到2017年，全市燃煤控制在1000万吨以内；到2015年，城市核心区实现无煤化；朝阳、海淀、丰台、石景山区政府完成剩余4900蒸吨燃煤锅炉清洁能源改造工程。全市新建项目原则采用电力、天然气等清洁能源，不再新建、扩建使用煤、重油和渣油等高污染燃料的项目。

应对目前在北京市路面上行驶的535万辆机动车所排放的每年90万吨排放污染物，北京的目标是：2017年底，全市机动车保有量控制在600万辆以内。完善区域差别化停车收费制度，研究城市低排放区交通拥堵费征收方案。2016年，力争实施第六阶段机动车排放标准，并同步供应符合标准的油品。到2015年底淘汰全部黄标车，到2017年累积淘汰100万辆老旧机动车。2017年底，全市新能源和清洁能源汽车应用规模力争达到20万辆。

2.河北在行动

巨霆泛起之日，全民反思之时。2013年1月、2月京津冀地区发生长时间雾霆天气后，河北省政府成立了应急小组，印发应急管理办法，并对削减燃煤总量、降低粉尘排放、加快重污染企业搬迁等做出了具体部署，加速推进。

3月29日，省政协2013年1号提案《推进节能减排，改善生态环境——关于改善和提高省会大气环境质量的建议》向社会公布。提案客观分析了燃煤、尾气排放、建筑扬尘、能源结构、产业结构等28个影响生态环境的问题，有针对性地提出了调整产业结构、发展现代服务业、扶持节能建材研发和生产、推进循环性节能减排等51个方面的建议。省民盟建议，树立大环境理念，河北省区域内协同治理大气污染，建立区域共同应对机制，力争实现无缝对接，步调一致。省民建呼吁，调整提升产业结构，对钢铁、水泥、玻璃等高能耗、高排放的产能过剩问题，必须下大决心予以控制、逐步淘汰其中的落后产能。张爱荣委员提出，突出重点，切实抓好大气污染的源头治理工作，建立严格的氮氧化物排放标准。张桂芳委员建议，对新上项目实行严格的环境准入制度，以铁腕治污的决心和勇气关停一批污染物排放严重的企业。赵新生委员提出，大力发展绿色科技，在对目前环境问题进行充分认识的基础上，有针对性地进行相应技术研发。宋太委员建议，开发使用新能源来逐步替代可造成环境污染的传统能源，加大政策引导力度和财政投入，完善新能源基础设施建设。王黔平委员呼吁，组织各有关部门会诊查出大气污染的主要病因，采用多元化、多渠道综合治理模式，改善河北省主要城市大气环境质量。郑军英委员呼吁，倡导全民绿色出行，政府部门率先垂范，停驶一定比例的公务车，带头少开车、多乘公交车办事。罗磊明委员建议，进一步加大对省会工业企业废气、机动车尾气、尘类等排放的监管力度。“出现这种现象，表面是大气环境污染严重，实质是经济结构、能源结构不合理。只有大力推进节能减排，才能做到标本兼治，从根本上改善生态环境。”河北省政协秘书长郭大建总结道。

河北政府办公厅3月印发了《河北省空气重污染应急管理办法（暂行）》，要求省、设区市、县（市、区）有关部门和单位要加强协调联动，加强针对性科学研究，加快新技术、新成果的转化和应用，利用先进技术提高空气污染防治水平。空气重污染应急所需经费应纳入本级财政预算。

到2013年6月25日，河北省环保厅已编写完毕《河北省大气污染防治行动实施方案》（以下简称《方案》），《方案》确定的空气质量改善目标与京津冀及周边地区大气污染防治实施细则一致，后者对河北PM2.5的控制目标初定为，2017年比2013年的年均浓度下降25%。《方案》也明确提出了煤炭消费总量控制的计划，即目前初定，2017年比2012年煤炭消费总量净减少4000万吨。《方案》核心内容是将出台50条大气治理措施，缓解PM2.5、PM10等污染。方案依据新的空气质量标准，对大气中的6项污染物，包括PM2.5、PM10、SO2等，分别进行治理，其中，PM2.5是治理的重点。此番减煤主要是以钢铁、电力和城市燃煤为重点，大幅度压减钢铁产能，关停小火电机组，对30万千瓦级以上机组进行节能改造，推进城市气化工程，实现煤炭消费负增长。

据河北省环保厅厅长陈国鹰介绍：河北省正在实施“蓝天工程”，从“减煤”、“降尘”、“搬迁污染企业”和“控车”四个方面进行大气污染治理。当前，河北拥有2亿多吨的钢铁产能，未来计划削减6000多万吨产能，以加大节能减排力度。北京目前燃煤总量约为2500万吨，天津约为5000万吨，河北则接近3亿吨，其中大量用于钢铁、冶金、水泥等重工业企业。河北省正在大力推动燃煤使用量的压减。燃煤是空气污染的主因之一，在大气污染物排放总量中，燃煤占七成以上。河北省将采取污染物排放总量控制和煤炭消费总量控制“双控制”措施，削减燃煤量。今年年底前，河北省将完成重点控制区高污染燃料禁燃区划定工作，实施煤炭管制，严格限制高硫分、高灰分煤炭入市，大力发展集中供热，普及天然气、液化石油气、太阳能等清洁能源。

据河北省工业和信息化厅厅长王昌介绍：目前，河北省正在进行钢铁行业结构调整，一是减量；二是淘汰落后产能，在企业之间进行联合重组，优化钢铁结构布局；三是抓节能减排，实现绿色高效发展。

河北省省委副书记赵勇介绍，河北省已经启动了环首都绿色经济圈的规划，将借鉴上海的做法，发展一个地区龙头，带动地区发展。目前，已经有一些北京的产业正在向河北转移，如福田汽车公司已经将零部件等产业制造转移到了河北，首钢搬迁进行了产业升级。目前，正在将环首都绿色经济圈的规划和国家发改委制定的首都经济圈的规划对接，将其常态化，并进行基础设施的对接，在高铁、轻轨M6线等规划上已经基本达成了意向，在绿色交通方面，将和北京同城化、一体化。

河北省多地PM2.5监测数据显示，PM2.5的高峰值多出现在上下班的拥堵时段，机动车尾气污染成为空气污染的重要来源。河北省将强化机动车尾气达标排放工作，加快高污染“黄标车”的淘汰步伐，“十二五”末将淘汰所有注册的黄标车，大约有130多万辆。

同时，河北省还将逐步提高机动车油品标准，助推机动车减排。河北省环保厅环境监测与应急处处长赵兰魁介绍说，今年6月30日起，河北省石家庄、唐山、廊坊将供应符合国IV标准的车用汽油，自今年12月31日起，全省将全面供应符合国IV标准的车用汽油和车用柴油。

据介绍，河北省对污染物排放量大的项目，从空间布局、行业调整、排放限值等方面，严格环境准入，实现“严格标准、规范运行、确保审批质量”的目的落实重点产业调控要求。河北省提出，全省大气污染重点控制区范围内，禁止新、改、扩建除“上大压小”和热电联产以外的燃煤电厂，新建项目禁止配套建设自备燃煤电站，“两高”行业新、改、扩建项目实行产能等量或减量置换，城市规划区（非工业区）内严格限制新建钢铁、水泥、石化、化工、有色冶金等行业中的高污染项目。

近来，省内某有色金属厂计划建两台6蒸吨/小时的燃煤锅炉，计划提交后，被省环保厅否定。如果是在以前，只要有环境容量、符合区域调控要求就可以建设。对设区市城市建成区、工业园区锅炉的建设，河北省也提出了明确要求，即禁止新建20蒸吨/小时以下的燃煤、重油、渣油锅炉及直接燃用生物质锅炉，其他地区禁止新建10蒸吨/小时以下的燃煤、重油、渣油锅炉及直接燃用生物质锅炉。

执行污染物特别排放限值。石家庄、唐山、保定、廊坊重点控制区内新建火电、钢铁项目，执行大气污染物特别排放限值；新建石化、水泥、有色、化工行业等重污染项目与工业锅炉，执行特别限值时间与修订完善明确特别排放限值的相应排放标准发布时间同步。石家庄、唐山、廊坊、保定重点控制区内现有火电行业燃煤机组，自2014年7月1日起执行烟尘特别排放限值；现有钢铁行业烧结（球团）设备机头，自2015年1月1日起执行颗粒物特别排放限值。

此外，河北省还将对钢铁、水泥、平板玻璃、交通、水电、尾矿库等行业项目，突出行业规划环评宏观指导，实现规划环评与项目环评联动。“以后重点行业、园区，如果没有行业规划环评，则不批项目环评。”

“无论是面对河北群众的期待，还是从服务首都环境治理的需要，大气污染防治既紧迫又长期。”河北省政府副秘书长杨国占坦言，环境治理攻坚战已经成为本届政府四大攻坚战之一，成为最重头的工作。

（三）市之略

1.河北省会石家庄

作为大气污染的重灾区，石家庄市的作为引发着世人的关注。

《石家庄市大气污染治理攻坚行动实施方案（2013—2017年）》先于国家和省的行动迅速制定出来，对今后五年省会大气污染防治工作做出了具体部署。其奋斗目标是：从2013年开始，经过五年努力，全市环境空气质量明显改善，重污染天气大幅度减少。具体目标为：到2015年底，PM2.5浓度在2013年基础上下降15%；优良天数比2013年提高7%。到2017年底，PM2.5浓度在2013年基础上下降30%；优良天数比2013年提高15%。

其拟采取的举措有：

（1）5年内18家污染企业搬迁出市

《方案》提出，2013年10月底前，关停石家庄东方热电股份有限公司热电一厂。该厂原供热区域，裕华路以南500万平方米由鹿华供热公司替代，裕华路以北241万平方米改为天然气供热。2014年关停拆除热电三厂，全部替代热电二厂老旧锅炉。

2013年底前，完成主城区及周边河北华电石家庄热电有限公司、河北华电石家庄裕华热电有限公司、河北华电石家庄鹿华热电有限公司、石家庄良村热电有限公司、石家庄东方热电股份有限公司热电二厂、石家庄高新技术产业开发区热电煤气公司、中国石油化工股份有限公司石家庄炼化分公司、石家庄诚峰热电有限公司8家火电企业除尘设施升级改造。制定新一轮市区污染企业搬迁计划。2013—2017年，完成市区18家污染企业搬迁改造。

（2）今年底全面供应国IV标准车用汽油

《方案》规定，自2013年5月1日起，对达到强制报废条件的在用机动车予以强制报废。缩短公交车、出租车的强制报废年限。

每日6时至24时，禁止重型、中型货车（黄色牌照）在三环路（不含）以内区域道路上通行。同时，制定出台补贴政策，鼓励黄标车及高污染老旧车型提前报废与更新，到2017年底，全部淘汰黄标车。2013年底前，淘汰燃油公交车350辆，更换环卫作业黄标车170辆，新购置新能源公交车600 辆。2015年底前，新购置新能源公交车900辆，新能源公交车占全市公交车90%以上。

加强公务车辆管理。各级领导干部带头每周停用1天公务用车，市直各部门每周停驶1台公务用车。提高燃油标准。到2013年底，全面供应国IV标准车用汽油；到2014年底，全面供应国Ⅲ标准车用柴油；到2015年底，全面供应国IV标准车用汽油、柴油。

（3）推行建筑工地绿色施工

2013年6月底前，全部完成市内五区、高新区583个建筑施工工地集中整治；2013年底前，全部完成正定县、鹿泉市、藁城市、栾城县、正定新区建筑施工工地集中整治。推行市区道路机械化清扫，采取吸尘、洒水、清扫一体化作业。到2017年，二环内所有可机扫道路每3天冲洗1次，每天洒水3次以上。（4）划定高污染燃料禁燃区

全面整顿燃煤小锅炉。到2017年，建成区全部淘汰35蒸吨/小时及以下燃煤锅炉，城乡接合部和其他远郊县（市）区的城镇地区基本淘汰10蒸吨/小时及以下燃煤锅炉。市区分散燃煤锅炉能源置换。到2017年，全市推广使用优质低硫煤炭达到900万吨以上。

划定高污染燃料禁燃区。2013年底前，完成“高污染燃料禁燃区”划定工作，禁燃区面积不低于建成区面积的80%。禁燃区内禁止原煤散烧，并向社会公布。通过政策补偿、实施峰谷电价、季节性电价和天然气补贴等措施，逐步推行天然气分布式能源系统和以电代煤。

（5）年底创建10个大气污染控制示范区

2013年底前，创建10个大气污染控制示范区，总面积达到64平方千米，占主城区面积的30.5%。积极应对重污染天气和大风扬尘天气，及时发布预警信息，快速启动应急预案。重污染天气时所有工地停止施工、所有渣土车辆停止运营、重污染企业实行限产、中小学停上室外体育课、市属机关事业单位停用30%公务车。四级以上大风天气时，在建工地停止土方施工作业，现场土方、裸露地面进行洒水、覆盖，渣土运输车辆停止运行。

（6）明年起机动车单双号限行家庭限购第三辆车

2013年6月18日，石市召开大气污染治理攻坚行动动员大会，对2013年及今后五年省会大气污染治理工作进行专题部署。针对省会机动车保有量猛增的现状，石市提出自2013年起限制家庭购买第三辆个人用小客车，自2014年市区内实行机动车单、双号限行。

根据《石家庄市控制机动车保有量工作方案》规定，石家庄市机动车保有量到2013年底控制在190万辆以内；到2015年底控制在210万辆以内；到2017年底控制在230万辆以内。自2013年开始，石家庄市每年新增机动车控制在10万辆以内；自2015年起，每年小客车增量配额为9万辆，按照每月7500辆进行配置。

为此，石市将严格实施强制报废制度，对达到强制报废条件的在用机动车予以强制报废。对临近强制报废年限1年以内的机动车，不得办理变更使用性质、转移登记以及迁出登记地车辆管理所管理区域等业务。对连续3个周期未取得检验合格标志的车辆一律强制报废，并督促车辆所有人办理注销登记业务。

值得期待的是，这些措施将得到强有力的资金支持。石家庄市相关部门拟投资54亿元，重点实施五大工程，强力推动石家庄市生态环境尽快改善。一是企业污染综合治理工程，计划投资20亿元，突出火电、钢铁、水泥和建材行业污染治理；二是机动车尾气污染防治工程，计划投资7亿元，加大黄标车淘汰力度，扩大限行范围，提高燃油标准，推行国Ⅳ标准汽油和柴油；三是扬尘烟尘污染控制工程，严控工地和道路扬尘，重点开展矿山环境专项治理工作；四是分散燃煤污染治理工程，计划投资4.7亿元，完成市区剩余155台分散燃煤锅炉能源置换，推进市区城郊村3.9万台燃煤小锅炉和1.1万台燃煤炉灶的拆改治理；五是生态绿化工程，计划投资20亿元，在主城区，实施大树进城、公园增绿等工程，在城市周边，实施环省会绿化工程、绿色通道建设。

2.经济大市——唐山

（1）在全省率先开展了《唐山市PM2.5污染控制战略研究》，通过基础调查和区域PM2.5监测，对PM2.5进行来源解析研究，确定区域间大气污染输送规律与相互影响，筛选出单位污染物排放对区域复合污染影响大的敏感区域，开发建立多污染物协同优化控制技术体系，形成分阶段实施的大气污染协同优化防控方案，为唐山地区制定PM2.5污染控制战略提供科技支撑。

（2）大气污染防治工作的思路和方向：一是正确处理发展与环保的关系，在发展中保护，在保护中发展，实现“两不误”、“两促进”。二是正确处理治标与治本的关系，既要立足当前，打好大气污染防治攻坚战；又要着眼长远，加快转方式、调结构，着力化解过剩产能，从源头上解决问题，当前和今后一个时期，要重点做好“减压”、“延伸”、“调优”三篇文章。三是正确处理环保投入与企业增效的关系，引导企业加大投入力度，实现技术装备和环保设备同步推进，既降低能耗、减少污染，又提高效益、增强企业生命力。四是正确处理城内与城外的关系，搞好调查摸底，对城区要做好外科手术，加大污染企业的搬迁改造力度，切实做到还绿于城、还净于城、还美于城。五是正确处理政府主导与社会参与的关系，既要政府主导，又要全民动员、全社会参与。

（3）出台了《唐山市2013—2017年大气污染防治攻坚行动实施方案》，以压煤、压钢铁、压焦炭、控车、控尘、迁企、减排、增绿、城市精细化管理、能力建设等为重点，实施八大综合治理减排工程。一是加大工业企业治理力度，减少多污染物排放。二是深化面源污染治理，严格控制扬尘污染。三是强化移动源污染防治，减少机动车污染排放。四是加快淘汰落后产能，推动产业转型升级。五是加快调整能源结构，强化清洁能源供应。六是严格节能环保准入，优化产业空间布局。七是加快企业技术改造，提高科技创新能力。八是建立监测预警应急体系，妥善应对重污染天气。到2017年底，全市环境空气质量应该会明显好转。在这一方案指导下，市政府与各县（市）区政府签订了《大气污染防治目标责任书》。

（4）出台了《唐山市重污染天气预警应急响应预案（暂行）》，今后一旦出现重污染天气，将及时向公众发布预警，针对污染的不同级别，启动相应的预案并采取应急措施，最大限度降低重污染天气造成的危害。将重污染天气分为三个预警响应级别，由低到高顺序依次为Ⅲ级、Ⅱ级、Ⅰ级，分别用黄色、橙色、红色标示。《预案》根据不同的污染程度，分级采取相应的污染应急措施，包括提示性健康防护措施、建议性污染减排措施和强制性污染减排措施，其中，每天在唐山电视台晚间天气预报节目发布提示性健康防护措施，信息内容由市环保局和市气象局每天下午14∶ 30会商后提供。建议性污染减排措施由新闻媒体随时发布。强制性污染减排措施按预案规定的步骤和措施执行。

三、税收佐治当有为——税收应对大气污染的现行对策

目前说来，关于税收参与治理大气污染的现行政策是否适用以及是否起到了应有的作用，还缺乏应有的研究。与整个体系的治污策略都未能阻挡污染的进一步蔓延甚至强化的大局相对应，我们推定一个这样的结论是并不偏颇的。那就是：以往由国家制定的各种治污策略，都是失败的。其中一个重大缘由，乃在于这样的一些策略都对这类污染在2013年开年造成的全民恐慌估计不足，所采取的策略也主要停留在理论上，甚至心理上。

这样的结论当然也适用于“改善生态环境的税收政策”。可是，如果2013年的普天雾霆未曾发生，我们也许还会沉浸在对这些政策的陶醉之中，因为这些政策编织出的是一种多税种联同作业、共同防范各类污染的“天罗地网”。可是，这样一些政策的立法精神，却足以给我们许多的启发，采取多税种协同联动的方式支持大气污染整治，因其在多个关节点上的综合施力而非剑走偏锋，只要将宽度、力度、细腻╟ 拿捏到合适的分寸，是有望达成足够的声援、呼应和襄助作用。

已经制定和实施的税收参与治理大气污染的税收政策包括：

营业税方面：根据财税［2010］110号文件规定，对符合条件的节能服务公司实施合同能源管理项目，取得的营业税应税收入，暂免征收营业税。

个人所得税方面：根据《中华人民共和国个人所得税法》第四条第一款规定，省级人民政府、国务院部委和中国人民解放军军以上单位，以及外国组织、国际组织颁发的科学、教育、文化、卫生、体育、环境保护等方面的奖金所得，免纳个人所得税。

企业所得税方面：根据《中华人民共和国企业所得税法》第二十七条规定，从事符合条件的环境保护、节能节水项目的所得，可以免征、减征企业所得税；根据《中华人民共和国企业所得税法》第三十三条规定，企业综合利用资源，生产符合国家产业政策规定的产品所取得的收入，可以在计算应纳税所得额时减计收入；根据财政部、国家税务总局、国家发改委和安全监管局公布的《节能节水专用设备、环境保护专用设备和安全生产专用设备企业所得税优惠目录》，购置用于环境保护、节能节水、安全生产的专用设备的投资额抵免企业所得税，按专用设备投资额的10%抵免当年企业所得税应纳税额，企业当年应纳税额不足抵免的，可以在以后5个纳税年度结转；节能服务公司实施合同能源管理项目，自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，享受“三免三减半”的税收优惠；根据《关于中国清洁发展机制基金及清洁发展机制项目实施企业所得税政策问题的通知》（财税［2009］30号）规定：对清洁基金取得的列举收入，免征企业所得税；CDM项目实施企业按照《清洁发展机制项目运行管理办法》（发展改革委、科技部、外交部、财政部令第37号）的规定，将温室气体减排量的转让收入，按照列举比例上缴给国家的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除；对企业实施的将温室气体减排量转让收入的65%上缴给国家的HFC和PFC类CDM项目，以及将温室气体减排量转让收入的30%上缴给国家的NO2类CDM项目，其实施该类CDM项目的所得，自项目取得第一笔减排量转让收入所属纳税年度起，第一年至第三年免征企业所得税，第四至第六年减半征收企业所得税。

车船税方面：根据《中华人民共和国车船税法》第四条、《中华人民共和国车船税法实施条例》第十条及《关于节约能源使用新能源车船车船税政策的通知》（财税［2012］19号）第一条有关规定：自2012年1月1日起，对节约能源的车船减半征收车船税；对使用新能源的车船免征车船税。

房产税、城镇土地使用税、印花税、契税、资源税、耕地占用税等方面政策，也设计了相应的应对策略。

四、环保立税正当时——话说我国正在制定的《环保税》

应对环境污染较为成型的两大对策“庇古解”和“科斯解”，已经在国际上分别运行着。其中“庇古税”理论推导下的环保税立法，更是为发展中国家所青睐。环境税，也在某些场合被称作“碳税”。无论基于中国是当前世界上排放大国的现实，还是哥本哈根会议中国政府做出有关减排的庄严承诺（到2020年实现单位GDP二氧化碳排放量较之2005年减少40%—45%），在近十几年中，随着减排压力逐渐加大，人们对环境税的期盼逐渐强烈。兴业银行首席经济学家鲁政委坦言，“中国环境问题之严重，以及由此所导致的医疗费用等支出的增加，都已到了不得不采取措施的地步，推出环境税极为急迫。”

应和着2013年大气污染的里程碑式恶化，本已推进中的环保税立法正在取得实质性甚至长足进展。2012年6月6日的《中财网》还在反映“环保税法草案开始起草，上市公司环评半数通不过”的情况，2013年3月28日《华夏时报》已经披露：环保税法进入会签程序。到5月24日，《经济参考报》又报道：环保税法首次将“碳税”纳入其中。

在此之前，环境保护费用主要由环境保护部门征收，其依据是国务院2003年颁布施行的《排污费征收使用管理条例》。条例规定，直接排放污染物的单位和个体工商户须缴纳排污费，并按污染物种类、数量以污染当量为单位实行总量排污缴费。随着经济发展和环境保护形势的变化，通过以罚代治手段收取排污费的方法越来越显示出其局限性。

最初的环保税设计，是先完成“费改税”的转型设计。有关方面认为：费改税之后，则能够增加权威性和公平性，也可以有效解决基层管理部门“目测”的不足。税率和生产工艺、税值和产值挂钩，还能更有效地促进企业在环保技改方面的投入。

最初的方案中，基于技术手段的不成熟，诸多污染品种都未纳入其中。财政部财政科学研究所副所长白景明表示，要落实将二氧化碳排放纳入征收范围并非易事。他认为，要检测二氧化碳排放量，需要考虑检测和装置的成本，如何准确测算二氧化碳的排放量，以及如何对所有企业进行监控，还需要得到环境保护部门的技术支持。中国法学会环境资源法学研究会会长蔡守秋教授也说：由于现有技术条件、征管条件等多方面的局限性，此次环保税立法工作主导方向应该是对现行的污水、二氧化硫等排污收费进行费改税，暂时不会扩大到碳税（狭义意涵为二氧化碳排放所征收的税）等领域。“十二五”期间新增的强制减排污染物氨氮和氮氧化物，以及近两年呼声较大的重金属污染物、二氧化碳排放等，很难纳入此次环保税的征收范围。

可是，情况很快发生了变化。在国家有关部门于今年五月间已送达钢铁、电力、有色、煤炭等“两高”行业相关协会的《中华人民共和国环境保护税法（送审稿）》中，首次将碳税纳入环境税中，将煤炭及煤炭制品、焦炉煤气、原油、汽油、柴油、燃料油、液化石油气、天然气、其他化石燃料等纳入征税范围。但对于主要耗能行业，采用减排、回收二氧化碳技术的企业，可以减征碳税。纳税人采用碳捕集与封存等技术并实际减少二氧化碳排放的，可在碳排放量中扣减碳减排量。

该送审稿较现行排污费有了多项突破：一是在税负水平上，环保税致力于逐步改变企业宁可缴纳排污费也不愿治理的状况；二是在排放因子上，为加大环保力度，将现行排污费对每个排污口只选择3项排放因子征收增加到5项；三是在征税范围上，将一般工业固体废物纳入环保税；四是在部门配合上，环保税由税务机关负责征收，环保部门负责认定排放应税污染物的种类、数量。该送审稿规定，环保税的具体适用税率，由国务院和省级人民政府依照《环境保护税税目税率表》确定。然而，这份税目税率表仅仅规定了税率幅度，大气污染物、水污染物的税率区间下限和上限相差3倍以上，二氧化碳的税率区间下限和上限相差高达10倍。考虑到减排形势仍然繁重，这是给以后调整税额提供空间。

仓促设计的环保税未必会对正甚嚣尘上的环境污染产生什么立竿见影的效果，因为环保税的局限和为难之处仍然存在。这集中表现在税率的设计上。环境税作为一种激励税，在于扭转人们的某种消费习惯。首先，从理论上来说，环境税的最优税率应使所课税负等于最优排污水平下污染物造成的边际损害或边际污染成本。如果税率太低，就会对环境保护缺乏激励作用；可如果税率太高，就会导致社会为“过分清洁”而付出过高的代价。要确定一个对同类型企业的统一税率，要掌握好这个分寸几乎是不可能的，因为最优污染排放水平不好确定，企业的实际排污水平更是五花八门。由此，现实中的环境税税率不是太高就是过低。随着企业对环境税的消化和筹划，税负势必需要进一步加重。虽然过轻的税负不能涵盖所有的外部性，可过重的税负则直接导致企业的不堪重负。联系势必需要追加的差别税率和惩罚性税收，这样的从高估价不可避免。在特定情况下，出现“税收失灵”的局面是可以预想的。

恰恰是在这次环保税立法过程中，两种截然对立的观点同时公开在公众面前：在苏明看来，如果税率水平与现行排污费标准持平，就起不到对污染排放惩罚的作用。他认为，费改税之后的开征初期，主要污染物的税率水平应高于现行排污收费标准，排污企业负担会有所上升，不然很难起到改革的作用。蔡守秋则说，为了减少改革阻力，税率会比照现行排污费标准，税收负担不会增加。长远来讲，随着经济发展和经验的逐步累积，税率也会有一个提高过程，至少要通过征税覆盖治理成本。

一个相对公允的结论是，环保税值得期待，但不可估价太高。它毕竟只是一个排污费改装而来、又来不及做细密论证、未曾将国际上的经验教训做通盘消化的初生新税。指望它对空前火爆的各类污染短期内发生奇效，很不现实。

五、他山之石可攻玉——国际上治理大气污染的成功做法

1.美国有关循环经济的税收政策

（1）支持可再生能源发展的税收

根据美国1978年的《能源保护法》，购买太阳能发电和风力发电设备的房屋主人，其投资额中头2000美元的30%和其后8000美元的20%，可从当年须缴纳的个人所得税中抵扣；太阳能发电、风力发电、地热和潮汐发电投资总额的25%可以从当年的联邦所得税中抵扣。1992年的《能源政策法》又规定了生产抵税和生产补助两项措施。生产抵税：风力发电和生物质能发电企业自投产之日起10年内，每生产1千瓦时的电量可以享受从当年的个人或企业所得税中免缴1.9美分的待遇。生产补助：通过国会年度拨款给免税公共事业单位、地方政府和农村经营的可再生能源发电企业，每生产1千瓦时的电量补助1.5美分。此外，《能源政策法》还规定，企业用太阳能发电和地热发电的投资可以永久享受10%的抵税优惠。2003年，美国政府又将抵税优惠额再次提高，受惠的可再生能源范围也扩大到风能、生物质能、地热、太阳能、小型水利灌溉发电工程等更多领域，进一步加大了力度。美国《2005年国家能源政策法》对可再生能源提供了新优惠，包括：提供消费税优惠，促进提高家庭用电效率；设定新的最低能效标准，提高商用和家用电器效率；通过税收优惠，废止过时的不利于基础设施投资的规定，加强电网等能源基础建设；通过减税等措施促进可再生能源的开发利用；支持高能效汽车生产等。

（2）对固体废物处理的税收

应对越来越超出垃圾处理限度的家用和商用垃圾，美国各州分别出台了填埋与焚烧税、包装与材料税、污染产品税、家庭垃圾税，在限制居民和企业垃圾产生的同时，以有效对策扼制“午夜倾倒”。

（3）开采税（资源税）

美国有38个州开征了开采税，这是对自然资源（主要是石油）的开采征收的一种消费税，它希望通过影响自然资源开采的速率和时间来影响环境。首先，它们会抑制处于边际上的资源的开采和开发活动，使那些在没有税收情况下刚好有盈利的开发和经营活动变得非盈利，这种效应可称为“高品位效应”，说明那些低品位的矿藏在征税的情况下将被忽略。其次，开采税改变了开采的利润最大化模式的时间格局：它们将之转移到后代。与非征税的情况相比，这种税减少了所有时期的开采和产量，但早期比后期更多。一些研究也表明，美国的开采税减少了开采和开发，在一定程度上使得开采的时间延续到了未来。由于征税使得石油总产量减少了大约10%到15%，通过这些税收使开采、发展的提取的水平降低，可以产生较少的环境破坏。

（4）对损害臭氧的化学品征收的消费税

美国联邦税系中，有一项直接出于环境目的的税种，叫损害臭氧化学品税，包括破坏臭氧化学品生产税、破坏臭氧化学品储存税、进口和使用破坏臭氧层化学品进行生产的生产税、危险化学品生产税和进口化学品税等，旨在消除氟利昂等的排放。该税于1990年1月1日确定并于第二年生效。它是对损害臭氧的化学品从量征收的一种税。对选定化学品规定一个基准定额税率，同时规定对其他化学品的调整因素，即某种化学品的损害臭氧系数。基准税额从1990年每磅1.37美元提高到1995年的3.1美元，以后每年提高0.45美元。特定化学品的调整因素则在0.1到1之间。

（5）对燃料的征税

现代美国燃料税由联邦和州两级政府征收。其征税对象包括各种燃料，如普通汽油、柴油、煤油、液化石油气等，其最初目前的并不是作为环境税来征收的，但它的征收实际上对环境尤其是对空气质量具有明显的影响。由于汽油需求量的价格弹性并不等于0，对汽车用油所征的消费税，对鼓励使用更节能环保的汽车、减少行驶距离、增加公共交通的使用具有显著的意义。这种行为的变化将会减少汽车的排放，改进空气、城市地区空气的质量。毕竟，尾气排放是城市污染的主要源头。

（6）与汽车使用相关的其他税收和费用

对机动车购置、使用和保有环节多种税收并存，也是美国税法的一个特点。除了燃油消费税，联邦政府还对卡车和拖车的使用者征收12%的消费税，对使用卡车者每年征收使用税，对超过40磅的轮胎征收消费税。州和地方还出台了一系列的汽车使用税或费，如每年的注册费、经营者执照费、检查费和购买汽车时的销售税，还有对轮胎、电池、原油征收的税。

（7）促进循环经济发展和环境保护的税收优惠

2005年，美国参议院通过优惠提案，对企业购买废物再循环设备可减税15%。目前，已经有23个州对循环利用外资给予税收抵免扣除。

在美国，从1993年开始，电力公司向居民用户提供的用于安装节能设施的费用可以免税；从1995年开始，向商业和工业用户提供的节能费用的40%可以免税，到1996年以后则上升到65%可以免税，极大地提高了电力公司为客户安装节能设备的积极性，也促进了节能设备的推广。美国政府对新建的节能住宅、高效节能设备都实行了减免税政策，对优于最低能效标准的商业建筑，每平方英尺减免75美分，约占建筑成本的2%。

在美国，对节能环保汽车有不少优惠措施，如每购买一辆使用新型能源的汽车可减免联邦税2000美元，并且没有购买数量上限规定。美国亚利桑那州1999年颁布的有关法规中，对分期付款的购买回用再生资源及污染控制型设备的企业可减销售税10%。美国康奈克州对前来落户的再生资源加工利用企业除可获得低息风险资本小额商业贷款外，州级企业所得税、设备销售税及财产税也可相应减免。美国对公共事业建设和公共投资项目，包括城市废物贮存设施、危险废物处理设施、市政污水处理厂等，给予免税的优惠待遇；而企业单一的污染控制设施难以享受这一优惠待遇。美国对安装可替代燃料储藏分发设备给予更高额的税收扣除。对净化水的设施建设援助也不计入所得税税基，同时规定对防治污染的专项环保设备可在5年内加速折旧完毕，并且对采用国家环保局规定的先进工艺的，在建成5年内不征收财产税。

《2005年美国能源政策法案》以大力度的减税和补贴贯彻着政府强有力的治污意向。它法定在未来10年内授权美国政府向全美能源企业提供146亿美元的减税额度，以鼓励石油、天然气、煤气和电力企业采取节能措施。此外，还有许多针对个人节能减排的税收优惠措施，如由联邦政府拿出13亿美元鼓励民众使用零污染的太阳能等，如果私人住宅更新取暖、空调等家庭大型耗能设施，政府将提供税收减免优惠，这些税收减免对增强社会公众的节能环保意识具有非常积极的用。

（8）环境许可费

将排污视为一种可以购买的行为，一些州的环境许可费的收费，是按照污染物的数量及对公共健康的影响程度由环境健康部门来确定的。这类费用的收取，是为环境计划提供收入的。

（9）销售税

有两种联邦销售税被认为是以“庇古税”的方式影响了人们的行为。一是对被称为“油老虎”的新车征税，二是对导致臭氧层减少的化学物品征收的货物税。

“油老虎”是指那些达不到法定燃油效率的新运输工具，对其征税的意图是抑制耗油量大的车辆的生产和销售。在《蒙特利尔协定》制定后为减少消耗臭氧层的化学物质排放各国应负担的义务，美国于1989年建立起可交易的许可证制度并对特定的含氟烃物品开征货物税。

美国的作法给我们的启示有三：一是任何一项税种都可以成为建设防范生态污染的长城上的一块砖；二是为达成特定的减排防污目标，可以综合使用各种税收手段和税种；三是要深入到有排污、治污、节能减排项目的产业子目，来设定鼓励、限制污染行为的税收子目。

2.欧盟促进循环经济的税收政策

欧盟的绿色税收举世瞩目。它具有纠正市场价格市场信号扭曲、以价格信号传递环境政策信息的功能，从而广泛地为欧盟国家所采用。这些税收主要包括：

（1）垃圾税

除了弥补垃圾处理成本、减少环境污染外，开征垃圾税的另一重要目的是为了鼓励资源的循环利用，这一政策促进企业在产品设计的源头环节就考虑垃圾排放产生的资源循环利用问题。它是通过对不同方式的垃圾处理方式设置差别税率来完成的。以丹麦为例，填埋的垃圾税负最重，焚化的垃圾税负较轻，而对循环利用的垃圾免税。

（2）饮料容器税和润滑油税

为了鼓励生产轻型容器，促进容器的重复使用，早在1974年挪威就开始对饮料容器征税，所有不能回收的饮料容器必须负担30%的税收，饮料容器重复使用的次数越多，负担的税收也就越少。原西德于1969年首创润滑油税，税金由制作商负责缴纳，废油收集与循环使用情况越好，税负越轻。

（3）污染产品税之塑料袋税

污染产品税（Pollution-Related Product Tax）是在制造、销售、消费时根据产品的最终处理成本收取的税收。鉴于其主要是用于弥补特定产品产生的废弃称处理成本（或相关环境治理用途），污染产品税通常也称为“预收处理费用”　（Advance Pisposal Fees）或简称“产品收费”。污染产品税的经济原理在于，产品交易时，未来处理废旧产品（或包装）的环境外部性成本并未反映在价格中，这样预先收取处理费用能适当提高产品价格，以反映真实社会成本，最终抑制产品消费和垃圾产生。污染产品税有三个目标：一是激励厂商实行产品减量化或转向生产可循环回收产品；二是抑制消费者对不可循环回收产品的消费，促进可循环回收产品的消费；三是为垃圾减量化、再利用、再循环和其他相关环保筹集资金。

意大利和爱尔兰等都实行了“塑料袋课税法”，在意大利的商店每卖一个价值50里拉的塑料袋，要缴纳100里拉（8美分）税，对于“可生物降解”塑料袋则免税。塑料袋税除了激励消费者更节约使用塑料袋外，还刺激了厂商研究和开发可生物降解的包装袋。

（4）污染产品税之车辆税

现行的机动车税包括新汽车的销售税、汽车登记注册税和使用费等。增值税、专项汽车税、汽车回收调节税，都是在汽车销售或购买时一次付清的税收，使用汽车的车主每年还要缴纳年度车辆使用费、汽车登记注册费等，发动机的大小、汽车的吨位、商用还是非商用等指标都有可能成为确定车辆使用税或汽车注册费的依据。

（5）投入品税之能源税

道路、车辆、燃料等物品既可用于生产投入活动，也可用于生活消费活动。当燃料、车辆用于生产时，对其所征之税都属于投入品税范畴。区盟投入品税重点是能源税或称燃料税。欧盟为了保持企业的国际竞争力，对用作生产的燃料收费标准较低，对用于生活的燃料，收费标准较高。在欧盟，能源产品价格中税收所占的比重是较高的，以汽油为例，欧盟相关税收占价格比重约在50%左右。投入品税提高了能源资源的利用效率，优化了能源消费结构，也减少了温室气体的排放。

能源税虽然与燃料的含碳量没有直接关系，但也有助于减少和控制温室气体的排放。丹麦1978年引入电能税，以后陆续对轻重油、煤、天然气等各种石油及煤产品征收能源税，1982年开始对煤征收能源税，1997年又对天然气开征能源税，税负相当于石油产品的75%。瑞典于1957年即开始对燃料征收一般能源税，主要是对石油、煤炭和天然气征收，纳税人是生产或使用应税产品及进口应税产品的企业，并且从1990年3月开始对能源征收增值税。荷兰也开征燃料税，对汽油、重油、液化气、煤、天然气、石油焦炭等主要燃料征收，纳税人是应税产品的生产者和进口商。

（6）投入品税之汽车燃料税

汽车燃料税有多种形式，如燃料消费税、燃料增值税、燃料储备税、燃料环境税等。燃料消费税通常按燃料消费的量征收。不同的燃料，税率不同。通常汽油的消费税最高，柴油的消费税较低。不同燃料的消费税差别，引起了燃料消费需求结构的变化。对于柴油的燃料消费税率比汽油低得多，欧盟国家的商用汽车加大了对柴油消费的比重。

（7）投入品税之燃料增值税

燃料增值税按燃料销售时的附加价值征收，增值税的税率可高达36%，不同国家差别很大，如比利时的汽油增值税率为195%，希腊则为36%。柴油的增值税往往不及汽油的一半。这样燃料消费税和燃料增值税的差异之和，进一步扩大了欧洲汽车使用柴油和柴油发动机的倾向。

（8）投入品税之二氧化碳税

二氧化碳税一般对燃料中的可能导致二氧化碳排放的含碳量进行征收，其征收有两种形式，一是单项征收，二是混合征收，混合征收是指放到其他税中和其他税项一起征收。目前，二氧化碳税已经成为欧盟国家中普遍实行的税种，且都采取国家碳税模式，在税率设计上多采取得复合税率，一部分根据燃料的含碳量征收，每吨碳的碳税率为10欧元左右；另一部分根据燃料的发热量征收，每标准能源单位税率是0.2欧元左右。征税时，首先根据含碳量和所含能源单位确定总体税率，再计算二氧化碳税。

（9）投入品税之二氧化硫税

二氧化硫税主要是对化石燃料使用过程硫排放的化石燃料硫含量进行征税，税基为燃料中硫重量的百分比。如果由于消减与回收措施的使用而实现了硫排放减少，则二氧化硫税可以部分返还。1993年芬兰开始对无硫柴油和含硫柴油实行差别征收。1996年丹麦引入二氧化硫税，所有类型的能源使用产生的硫排放都适用此税，税率为10丹麦克朗/吨硫。

（10）资源税

资源税是对自然资源的开采和使用的收费。欧盟国家资源税多种多样，其资源税构成差别很大。

美国的做法给我们的启示有三：一是对于可能产生污染的领域如车辆、燃料，反复和多重地运用税收工具；二是对某些相当细微的污染区间如垃圾、塑料袋，也不放过采取税收干预的机会；三是就产生不同类型污染的项目如二氧化碳、二氧化硫，以不同的税种类型加以监控。

六、税收治霆路正长——税收支持雾霆治理的超常策略

2013年开年的普天雾霾强化了政府和人民对本已经严重存在的大气严重污染状况的深切关注。空气中弥漫的大量有毒有害物质，在PM2.5检测系统的观照下放大了人们对雾霆污染危害程度的直观认知。从技术上挖根溯源得出的最基本的结论，让上上下下已经达成了这样的共识：雾霆的过度聚集以及对城乡空气质量的严重侵蚀和破坏，来自于较长期的现代化建设背景下高歌猛进的经济增长中未曾引起高度警惕的附生污染、派生污染、伴生污染。因为植根于向粗放的、低效的、高耗能的、高污染的、高浪费的、高致霆的产业寻求经济利润，我们已经积累、拖欠了巨量的用于去污、节污、治污的“应付账款”，当这些本应该同步进行即时跟进的治污投入变成了欠账甚至呆账、坏账，大剂量雾霆地堆积便成为一种特定区片的人们（主要是政府、企业和涉霆个体）有意或无意犯下的罪行。当这种罪行已经严重地影响到更广大人民的身心健康甚至生命质量，犯下这些罪行的人们有责任以他们行之有效的行动赎罪。

税务部门也曾经是这一不管不顾地冒进式发展的受益者。大量得自于高致霆产业的税收收入，曾经伴着十万亿财政收入的到来，烘托出一个大得大失、形强神弱的虚幻繁荣。要治理这样造成了全民幸福指数普遍降低的雾霆局面，税收机体也应该给予一定的自赎。治理大气污染是当务之急，征收环保税为急用之策。对污染企业课以重税促进转型，对减排指标量化考核并予以补贴、减税，对创办无污染新型企业给予税率优惠。在短时期内，设立过渡期，整理当前税收政策，出台专门应对治理大气污染政策文件，以解燃眉之急。在条件成熟前出台科学、便于操作的环保税法。

税收参与雾霆治理的策略组合，可以次第设定为既用、即用、急用三大系列。在既用政策未能产生立竿见影效果、即用政策仍着眼于和缓惩治措施的情况下，以涉税对策的猛药应对治霆形势的刻不容缓，是有相当必要的。

急用的税收对策包括正常和超常两个板块。正常板块是指符合税收反哺经济发展规律性、思路上较为顺畅的政策设计。超常板块则指有可能颠覆正常思路甚至惊世骇俗、匪夷所思、特事特办的权宜之策。这样的权益之策，一般可以从其他背景下的相关政策中获得灵感资源。启动如此的权宜之策，有望让特定区域（比如河北这样的重灾区）在政策规划的治理期内达成相对良好的效果。

税收参与雾霆治理的策略可以考虑设定为以下诸项：

（一）经费筹措

一是提请中央及有关部门，适时调整增值税在中央和地方之间分配的比例，争取变3∶1（中央75%、地方25%）为1∶1或更大力度的比例，为在严重影响∶京津的雾霆重灾区河北省在五年内彻底改观雾霆状况提供资金支持。毕竟，河北省十大产业中的高致霆产业，无一例外均以增值税为主税，其致霆式增长所产生的特定利益，已在一定时日内转化为增值税。基于“治霆便是偿债”这一思路，以当年已经实现和当前正在实现及今后将要实现的增值税款作为治理雾霆的补偿奖金，势在必行。这样的比例变更可以设定为一个或两个治霆疗程（五或十年），而地方被调增的增值税收入，应全部用于治理雾霆投资。从可行性上来看，因为“营改增”改革对中央与地方税收收入分配格局的冲击，调整增值税中央与地方分配比例的动议已经成为学界的习见议案。

二是提请中央及有关部门，拨付相应数额的治霆经费。这可以视为对以前年度已实现增值税款的相应返还。从理论上推断，致霆式增长的一个重大财务失误，是其将本来应该同步用于治理雾霆的、占企业销售收入相当比例的管理费用，未做或少做相应扣除地转化为企业利税。而增值税先于企业所得税以及不计企业利润盈亏的大力度征取，对这样一项未能足额兑现的管理费用，产生了一定的挤出效应。由此可以认为，高致霆企业已经实现的企业所得税与增值税中，有相当部分是应该用于治污却转向了国家税收的。在这样的理论观照下，强调国家以一定量的退税来补偿并增强地方政府和企业用以大力度治污的资金实力，是可以站住脚跟的。

三是对政府决策关停的高致霆、高能耗、高污染、低质效、有违经济发展方式转变的企业，为帮助解决其在善后处理上的资金需要，可考虑退还其一定额度的增值税、消费税、营业税、企业所得税等主体税种支出。

四是启动“税式支出”程序，对积极配合全省治污大局中取得重大成绩的高致霆企业，根据情况分别采取调整起征点、税收扣除、税额减免、优惠退税、优惠税率、盈亏互抵、税收抵免、税收饶让、税收递延和加速折旧等有效方式，给以财政性补贴，专款用于政府指定或圈定的治污项目、工程等。税式支出的具体方式和支出额度，可依企业的治污成果而定。

五是深化节能环保投融资体制改革，引导银行业金融机构加大对大气污染防治项目特别是重点区域大气污染治理的信贷支持力度，按照治理成效实施“以奖代补”，对重点行业清洁生产示范工程给予引导性资金支持，探索排污权抵押融资模式，拓展节能环保设施融资、租赁业务，鼓励民间资本和社会资金进入大气污染防治领域。

（二）政策适用

一是谋求中央与相关部门的认可，基于高致霆企业遵行相应法律法规以及政府强令用于去污、减污、治污的各项确实产生了治污效果的技术开发、设备购置、综合利用等投入，比量和测算所产生的各项税款，可采取即征即退方式给予返还。二是谋求中央及相关部门的认可，为鼓励企业将已经缴纳了企业所得税的利润用于治污投资，比照原外商投资企业的再投资退税政策原理，对其再投资所得如消化污染及综合治理所得，给予部分或全部退还。

三是适用企业所得税第三十二条，对积极配合全省治污大局中取得重大成绩的高致霆企业，其所购置的较大规模的治污设备，可考虑采取缩短折旧年限或者采取加速折旧的方法，为其以较大积极性投身治污事业提供激励。

四是扩大对企业所得税法第十八条的适用区间，高致霆但积极治霆企业纳税年度发生的亏损，准予向以后年度结转，用以后年度的所得弥补，结转年限可以超过五年，但不超过十年。

五是适用企业所得税法第二十五条，国家对使用清洁能源、低致霆高质效的产业和项目，使用专用设备或建设环境保护项目的企业以及高新技术企业，给予企业所得税优惠。

六是比照企业所得税法实施条例第九十五条，对高致霆企业为开发防治污染的新技术、新产品、新工艺发生的研究开发费用，在按照规定据实扣除的基础上，按照研究开发费用的50%加计扣除。

七是对于企业在一项经济活动完成、纳税周期之后进行的治污工程（如矿山企业回填矿山回复原来生态面貌的所谓中“尾矿”工程），其所投入资金的一定比例在下一个纳税期内做税前扣除。

八是扩大对中华人民共和国企业所得税法第三十四条的解释，为企业购置用于环境保护等专用设备的投资额按一定比例实行税额抵免的政策设定更大的优惠力度。第一，突破《环境保护专用设备企业所得税优惠目录》这一采取正列举方式对相应环保设备的限制，以及一经规定多年不变的局限，规定较为灵活的环保设备定性程度。可以考虑由市一级政府会同环保、财政、税务等部门联合成立审查机构，对那些企业购置并实际使用且确实产生着较明显环保效果的环保设备，一并适用投资抵免政策；第二，可用于投资抵免的比例，可由现行法律法定税额的10%有所提升；第三，五年内企业所得税仍不足结转抵免的，可以延长到十年；第四，因经济形势、产业属性及企业发育等原因而致企业短期内根本无从盈利的，经国家税务总局批准，可以从该企业负担的其他税种收入中抵免。因为在分别由国地税部门分别管理的多项税种之间穿越和权衡，此一对策特别需要得到中央及有关部门的特别授权。

九是扩充对中华人民共和国企业所得税法第二十八条的解释，对以较大代价转向更清洁、进步、节能、高效的非致霆能源的企业，视同“国家需要重点扶持的高新技术企业”，减按15%的税率征收企业所得税，并谋求进一步的优惠措施。

十是落实鼓励秸秆综合利用的税收优惠政策。环保、工商、银行、质监和安监等部门要加强沟通配合，对环境违法企业实行红黑牌和黑名单制；推广排污权交易，完善大气污染物排污许可制度，强化污染物总量控制，对超出许可排污的企业，其超出部分要实行有偿使用。适时提高排污收费标准，将挥发性有机物纳入排污费征收范围，协调推进属地排污、属地纳税体制。

（三）税收鼓励

借鉴美国经验，积极有序地引进清洁能源，包括企业所用能源、机动车所用能源、家庭炊事所用能源，并对生产和使用这种新型能源的企业和个人以一定的免税或补贴。

（四）建立过渡特区

在暂时无从完全放弃高致霆产业的情况下，可以考虑建立专门的致霆产业园区，在那些地处边远、地形通透、幅员广阔、人口稀少、污染稀释快、雾霆危害小的县区，集中收容那些暂难关停的致霆产业。并对这一地区的原住民实行有安置的移民，对在这一地区从事生产经营的企业和人员实行无税、低税待遇。作为一种过渡措施，这样的特区既是为了继续安置那些在高致霆企业工作的人们，也是为着将雾霆危害暂时凝于一处而得到一定程度的缓解，提升更大区片的社会福利。

（五）税收管制

借鉴机场实行强制安检的经验，对高污染企业实施介入型税收管制。即动用一切手段，如发射用于监督监测企业排污情况的卫星、建立可以覆盖一定区片排污情况的税收地理系统，甚至指定专人蹲守，以取得企业排污情况的准确数据，为对其征收环保税确立基本依据。

参考文献：

李崇银、高登义、陈月娟、方宗义、陈嘉滨、雷孝恩编著《大气科学若干前沿研究》，中国科学技术出版社，2009年版。

胡敏、何凌燕、黄晓峰、吴志军著《北京大气细粒子和超细粒子理化特征、来源及形成机制》，科学出版社，2009年版。

白志鹏、王宝庆、王秀艳、姬亚芹等编著《空气颗粒物污染与防治》，化学工业出版社，2011年版。

关小虎著《促进循环经济发展的税收政策研究》，中国税务出版社，2008年版。

邢会强：《基于激励原理的环境税立法设计》，《税务研究》2013年第7期。