税收风险管理工作的实践与思考

沧州市地税局　王胜军　李志华

2012年7月国家税务总局提出了构建以“明晰征纳双方的权利和义务为前提，以风险管理为导向，以专业化管理为基础，以重点税源管理为着力点，以信息化为支撑”的现代化税收征管体系。税收风险管理是现代化税收征管体系重要特征，也是“信息管税”工程建设的重要组成部分。沧州市地税系统自2009年以来，认真研究新形势下税源管理工作的内在要求和努力方向，理解和把握“信息管税”工作理念的规律，结合自身工作实际，积极探索建立“以风险管理为导向”的“征、评、管、查”现代税收征管模式。尤其是2011年7月税源监控机构成立以来，充分发挥市级税源监控机构在税收风险识别、推送方面的专业作用，经过几年运行完善，取得了Ж 成效，“税收风险管控一体化”模式Ж 形成。本文从解读分析国家税务总局关于风险管理的定位和工作要求入手，在回顾我局五年来的税收风险管理工作实践，并借鉴外地成功经验的基础上，对如何进一步深化税收风险管理提出可操作性的工作建议。

一、国家税务总局对税收风险管理工作的定位和工作要求

（一）当前税收风险管理在税收工作中具有重要位置

2014年，新的总局党组上任之后对税收风险管理工作进行了再认识、再审视、再部署，税务总局明确了税收风险管理工作在税收征管现代化进程中的定位与作用。2014年9月15日，总局下发了《税务总局关于加强税收风险管理工作的意见》（税总发［2014］105号），标志着税收风险管理工作在全国范围内全面开展。该文件的下发，统一了全国税务系统对风险管理工作的认识、明确了税收风险管理的概念和内涵、规范了风险管理工作内容和工作流程、完善了总局、省、市、县局工作机制和职责、提出了风险管理工作的总体要求，是全国税务系统各级机关开展税收风险管理的纲领性文件，有很强的指导意义。

总局明确了风险管理工作的核心地位。总局强调税收风险管理是完善我国税收管理体系、提高治理能力、实现税收现代化的有效举措，是构建科学严密税收征管体系的核心工作。税收风险管理是税收征管改革的突破口、是完成组织收入目标的重要抓手，也是加强税种管理的有效方法和手段；明确了税收风险管理是加强日常征管的有效方法和手段，同时还是加强大企业税收管理的有效方法和手段。此外，税收风险管理是一项需要持续改进的系统工程。需要在统一认识、明确任务、建立机制、厘清职责的基础上，不断调整、改革、完善，使之发挥越来越大的作用。

（二）风险管理的机制、步骤和后续管理

在机制上，总局突出了风险管理工作的统筹协调。税务总局成立税收风险管理工作领导小组，由王军局长亲自担任组长，领导小组成员为总局各司局主要负责人，这体现了总局层面对风险管理工作的空前重视。领导小组负责审议决定税收风险管理战略规划、风险管理年度计划、风险管理年度报告以及风险管理其他重大事项。领导小组下设领导小组办公室，办公室设在税务总局征管科技司。领导小组办公室的日常管理由征管科技司征管质量监控处负责，指导全国范围内的税收风险管理工作。各省市税务机关要比照总局建立相应风险管理机制，成立税收风险管理工作领导小组，主要负责人要亲自领导税收风险管理工作，指定分管领导专门负责税收风险管理的组织协调工作，同时成立一个职能部门牵头、相关职能部门派专人参加的办公室或工作团队，共同开展税收风险管理工作。

在步骤上，总局强调了风险管理工作的有序推进。总局强调了随着风险管理工作的全面推广，各地税务部门要逐步完善配套措施，夯实管理基础，科学有序地推进风险管理工作。现阶段，各级税务机关要加强对纳税人涉税信息，尤其是三方信息的采集和应用；规范数据资源管理，统一口径和标准。加强国税机关、地税机关的风险管理合作，强化与地方政府、相关部门及社会组织的信息交换和共享。逐步建立健全覆盖国民经济主要行业和主要产品的风险分析模型和指标体系。围绕已取消的行政审批和前移办税服务厅的涉税事项，加强后续管理，有针对性地进行风险分析和应对，税务总局将采用更新完善的《税收征收管理工作规范》，规范相关工作内容。

在管理上，总局强化了应对反馈的规范管理。总局强调了在风险管理工作中，要按纳税人区域、规模和特定事项等要素，合理确定风险应对层级和承办部门。风险应对过程中，可采取风险提醒（低风险）、纳税评估（中风险）、税务审计（大企业风险）、反避税调查（国际税收风险）、税务稽查（高风险）等差异化应对手段开展风险应对。风险应对任务应由各级风险管理部门扎口管理并统一推送下达，其他部门不得再单独下达风险核查任务，如有需求，必须由风险管理部门审议后再统一安排。

在总结反馈环节，总局非// 视风险管理的成功经验的收集和推广工作，将各省的风险管理工作推广落实情况纳入了全年绩效考核，并纳入了分级分档考核的范围。

（三）总局关于税收风险管理工作的后续安排

1.2014年至今，总局已经下发了三个风险管理专项文件，内容涵盖了征收管理、财产行为税、发票管理、国际税收管理、重点风险行业管理等7个方面的风险管理事项，指导全国的税收风险管理工作；2015年，总局将要求对涉农和中小企业贷款准备金税前扣除、金融企业呆账损失税前扣除、金融企业中间业务、零申报户管理、国地税关联税种、建筑工程项目、医药批发零售行业、欠税管理等8个重点风险领域开展风险管理工作，也指明了今后税收风险管理大融合的发展方向。

2.推进金税三期系统和风险决策支持系统在全国范围的上线。税收风险管理系统是做好税收风险管理的重要技术平台，税务总局在金税三期的最新版本中集成了税收风险管理模块，各级地方税务机关可结合自身的实际情况，选择使用总局平台或自己开发与金税三期对口的风险管理平台，依托平台开展风险防控的全流程管理。信息技术为依托，通过转变职能建立风险管理运行机制，转变属地基层税务机关“眉毛胡子一把抓”、对纳税人实行无差别的混合管理方式，实施以大企业管理为重点的分类分级管理。

二、2011—2015年我局风险管理工作回顾

（一）2011—2013年为风险管理工作探索规范时期

1.2011年：成立税源监控机构第一年，税收风险分析以《数据巡查报告》为载体，以分析某行业、某税种、某环节入手，为决策部门、管理部门和执行部门提供税源管理的漏洞和税收风险；强化综合治税平台和数据分析应用平台的应用，利用综合治税信息比对土地使用税和契税；开展对重点纳税人的实时监控；用风险指标开展商品零售业、建筑业的行业税源风险分析。初期尝试用新的方法和理念开展点到面的税源监控。

2.2012年：数据巡查、风险派送、纳税评估、综合治税各项工作初见成效。根据《全省地税系统税源监控分局工作规范》的要求，起草制定了《沧州市地税系统税收风险等级评定办法（试行）》，明确了五级风险的认定标准，在日常风险分析、派送和应对中具体应用，合理划分了和稽查局、管理单位的职权范围和工作衔接，提高了税源监控工作的效率；起草了《沧州市地税系统税源监控业务工作规范（试行）》，同时用附注的形式对重点税源监控项目及方法、“一二三”方数据的概念和内容、评估与稽查的区别和联系进行了细化和明确，为纳税评估工作开展提供范本，为形成部门联动；编写9期数据巡查报告，编制规模纳税人综合风险分析模型，完成1791规模纳税人的风险识别、等级排序、推送和应对；开展分类分级纳税评估，确定市、县和分局三级重点监控纳税人；加强综合治税机制完善，实现“三网融合、三级覆盖”。这个时期工作加强了风险模型的编写和应用，注重风险识别的等级排序和应对的分类分级。

3.2013年：全年编写7期税收分析报告；加强了第三方信息利用，完成了城建税比对、国地税收入比对出口退税城建税比对；Ж 建立了变动类、税负类、逻辑配比类等涉及10个主体税种共计168项风险特征指标，通过案例分析、评估验证和典型调查等方式对风险指标进行校验；借助市级风险指标特征库及预警值，对纳税人开展识别，全年共推送一至五级风险纳税人4710户；承接省局“以地控税”试点工作，完成方案制定、信息获取和处理，不匹配数据案头审核和实地核查；在数据管理平台中增加风险分析模块，实现风险派发、反馈、统计、评价查询。

利用2011—2013年三年时间，我局规范了各项税源监控工作，不断提升风险管理工作基础。以税收风险管理为主线、充分利用三方数据，优化综合治税平台和数据分析应用平台，提高了税源监控工作中的财物报表析能力、税源质量评价能力、三方数据利用能力、税收风险识别能力。业务能力和流程规范的不断提高为以后的风险管理深化奠定基础。

（二）2014年建立“税收风险防控一体化”工作机制

2014年继续以风险管理为工作主线，以“查找风险纳税人和纳税人的风险”为工作着力点，开展税收风险识别和纳税评估，落实省局《纳税评估与税务稽查互动办法》，推送市稽查局四级风险纳税人；Ж 形成税收分析系列“拳头产品”，完成决策参考类报告4篇，风险管控类报告4篇，定制类税收分析报告3篇；“以地控税、以税节地”成为全国创新工作；“税收风险防控一体化”工作机制初见成效，起草了《沧州市地方税务局“税收风险防控一体化”实施方案》、《全市地税系统“税收风险防控一体化”预防手册》等相关制度文件，整合风险防控资源，规范风险发布反馈渠道，实现多部门风险识别，风险发布扎口管理。2014年风险管理整体推进的同时，实现了扎口管理，符合总局2014年105号文件要求。

（三）2015年以风险管理推进征管改革

2015年积极开展“税收风险管理推进年”活动，制发了《关于开展“税收风险管理推进年”活动的实施意见》，印发了《“税收风险管理推进年”活动资料汇编》和《“税收风险管理推进年”活动问题解答》，组织了专题宣讲辅导会和巡回辅导讲座，灌输税收风险理念；为提高信息管税水平，在依托沧州市“以地控税、以税节地”信息系统加大涉税风险疑点数据采集力度的基础上，利用全市税收风险指标体系库和风险管理模板，对疑点数据进行风险分析，根据风险类别，分别采取不同的应对措施，提高了税收风险管理的针对性；强化风险应对。市局发布了两期《税收风险发布报告》，增强风险识别定位能力，并分组严格复核各单位应对情况，提高了执法风险防控的针对性；对第二期风险发布指标编写了11个风险应对指引，风险应对模板化Ж 解决了“不会干、不想干”的问题；制定了《税收风险应对情况反馈表》，对税收风险应对从反馈时间、应对成效、未发现问题原因统计、欠缴税款管理等方面进行了统一规范；对风险应对工作设定了12个考核指标，赋予不同权重按期进行考核，并将考核结果计入年终绩效，提高了基层对风险应对工作的重视程度。

2015年是风险管理深入推进的一年，以“风险管理”贯穿税源管理全过程，推行征管改革，取消管户制，实行“管事制”。在征管改革中，摆脱传统的思维模式和工作模式，树立三个风险管理理念（无风险不管理，不同风险差别管理，风险大的优先管理）至关重要，只有从这些理念出发，才能理解岗位职责分配、风险事项分配、风险区别应对的背后原因。

三、江苏无锡惠山、苏州地税局风险管理工作先进做法

江苏地税局全省征管改革和风险管理模式一致，无锡惠山区局主要是网络爬虫技术在数据分析中的应用、风险管理工作在征管改革的变化、风险管理的后续监督；苏州地税局在风险管理中有一些特色做法和经验，特别是在大企业全流程风险管理方面进行了积极探索。风险管理工作的具体做法如下：

（一）征管格局分为六大系列

2011年，江苏省地税局正式启动征管改革，先后进行三次调整，至今征管改革基本定格，税源管理和业务机构设置分为六个系列，分别是纳税服务系列、基础管理系列、风险监控系列、风险应对系列、税务稽查系列、执法督察系列。

以无锡为例，全市机构设置和征管流程匹配并相融合。纳税服务局有区域局和党组局下设两种，无锡市区为区域局，第一税务分局即为纳税服务局，惠山区局作为党组局，区属第一税务分局为纳税服务局，承担征收、纳税咨询等前台业务；基础管理系列设立基础管理局，设立方式同纳税服务局，负责48项“基础管理清单”列明的事项，如欠税、报备核实等；风险监控系列设立风险监控局，负责数据交换、风险识别推送、风险应对质量评价、大企业管理和举报受理；风险应对系列设风险应对局，是组织收入的载体，是风险应对的部门；税务稽查系列设立稽查局，在征管改革中没有太大的变化；执法督察系列设立执法监督局，负责对税收政策执行情况、风险应对质量复审以及执法责任追究。

（二）风险管理六大机制

风险管理六大机制为计划统筹、协同采集、各自分析、集中识别、规范应对、科学评价。

计划统筹其实是风险管理思想的统筹，年初确定全市风险计划和目标，目前无锡、江苏风险税款目标完成数是全年税收任务计划数的5%。风险计划来源于基层分局和各个业务处室计划；协同采集是指数据交换工作中，纳税服务部门、征收部门、风险监控部门提出数据采集需求，通过三方数据采集平台、基础管理局、风险应对局采集；各自分析、集中识别是指基层日常管理局、风险应对局、执法监督部门、稽查部门都开展风险分析，但是识别和等级排序统一由风险监控局来做；规范应对是指按照风级等级高、中、低三类建立《税收风险应对操作规范与指引》，具体为风险应对标准化操作指引、中等风险应对文书、中等风险分环节应对指引、分税种风险应对指引、分行业风险应对指引、风险应对绩效管理六个部分，并编书刊印；科学评价即实现风险管理的数字化绩效评价，以设立的20余个指标为基础，以工作导向设权重，以数字论英雄，实现任务管理和绩效监控。

（三）风险管理工作细节经验

1.风险识别阶段：风险监控局要加强同业务科室的密切联系。风险管理不是一家之事，它是一种管理理念，所有的业务科室都参与出来，才能发挥政策优势、业务优势。如苏州地税局税政处把企业所得税汇算清缴审核作为风险事项向监控局提出，同时提供政策依据、风险点和应对策略和指引。

2.风险推送阶段：如何科学地确定推送工作量？如何保证合理工作量能有效完成？以苏州地税为例，全市干部总人数1866人，行政干部占45%，业务干部占55%，1026名业务干部中，200多人是基础管理岗，700多人是风险应对岗。苏州制定的法定工作量是复杂应对事项人均7天1户，即月完成3户。

全市30万户纳税人，苏州地税局2015年至今已经推送10000余户，占总户数的1/30。如何解决应对人员应对能力之外的工作量？苏州地税今年尝试将风险金额明确的直接通过网上办税服务厅推送给纳税人，纳税人通过网络做出回应，并可通过网上报税系统进行税款补缴。纳税人不积极反馈或者补缴不到位的再派送到应对分局。

在风险推送阶段，如何鼓励县（区）局开展风险识别？无锡2014年风险识别市、县两级比是8∶2，2015年扩展到5∶5。

3.风险应对阶段：对风险应对疑点的不同态┑　产生不同的应对效果。两个单位存在三种做法：无锡有两种观念，一是风险疑点有几条，应对人员应对几条；二是不管风险疑点有几条，应对人员做全税种核查；苏州的做法是风险疑点暂时对纳税人封锁，保留纳税人自查时限，将自查情况和风险识别情况对比，对不能消除的再进行风险应对并加以处罚。

4.风险监控复审阶段：复审工作由督察内审部门开展，本着应对手段一致原则保证复审结果的公平，即案头应对则案头复审，实地核实则实地复核。

5.风险应对评价阶段：绩效指标设计综合个人和团队绩效情况进行层层考核。

四、对加强税收风险管理工作的几点思考

回顾几年的工作实践，风险管理工作难点主要在以下几个方面：分析识别的准确、外部信息利用的有效性、内部横纵配合的机制建设、风险应对的成效性、信息化支撑力度。结合我市目前的税收风险管理现状，我们可以在以下几方面做出改进突破，进一步提升税收风险管理水平。

（一）加强整合，发挥风险管理资源合力

从上到下对风险管理部门的机构职能设置进行整合，将内部税收风险数据的管理和分析、涉税三方数据的采集和应用、纳税评估的组织实施以及风险应对的考核反馈纳入一个部门统一管理，形成一个完整的风险管理闭环。加强风险管理资源整合，协同各职能部门意见，提高风险管理效率，减少各环节在部门之间流转的时间，更好地发挥工作合力。尤其是在制定全年风险管理事项时，各业务部门要根据自身职责制定详尽完整的风险项目、明确的识别频次、系统科学的风险指标，统一进行风险识别和派送，避免征管改革后，出现风险管理盲区。在建立风险指标库和风险应对指引工作上，各部门要充分发挥业务优势，积极参与，形成知识管理的制度化。

（二）多措并举，发挥外部信息效用

我局获取的第三方涉税信息可划分为20个类别，按照成效占据前五位的信息分别是：房屋和土地登记及交易信息、股权转让信息、政府重点工程项目审批信息、国地税关联税种比对信息、水电油气和煤炭销售信息。可以看到，排名前四的涉税三方信息数据都是跟地方税务息息相关的。随着国家税制改革进程的逐步推进，地方税税源的重点正逐步向财产行为税转移，三方信息的数据将会成为财产行为税以及个人所得税税源的重要判定依据。对于我市的风险管理工作而言，我们认真总结前期好的做法，统筹抓好数据需求部门、采集部门、分析部门和应用部门的整体协作，畅通数据的获取、应用、反馈渠道，拓宽信息采集的广度，提升信息数据分析的深度，真正发挥出三方信息的全部作用。尤其是在互联网数据利用上，要积极创新，采用网络爬虫技术建立多样风险数据抓取需求，不断拓展互联网数据的利用范围，工作初期，我局可以从土地招拍挂网定期抓取数据开展尝试，慢慢扩大使用主题。

（三）未雨绸缪

做好金税三期后的风险管理平台的完善和再开发金税三期的优化版数据包中，集成了总局的风险管理决策分析模块，这是今后开展税收征管和风险管理决策分析的数据。基础，是开展后续各项数据分析系统建设的底层平台。一方面积极向省局请示，研究金三软件中风险管理模块和纳税评估模块的功能和流程，在省局做好数据准备后，使用这些模块。在省局不能提供模块使用前，想办法完善已有或兄弟单位的经验做法，提高风险管理的信息化支撑。

（四）积极探索，在实践中解决风险管理的一些难题

风险管理配合征管改革摸索前行，在这个过程，不可能一蹴而就，只有经过不断的实践修正，才能不断解决问题。比如在改革中，明确“管事制”中管的是什么事？管事的程度是什么？风险管理绩效（税款）在改革初期占全部税收任务的比例？市、县两级税源监控部门风险识别的工作量比例？风险应对人员和征收人员分配比例，在这个比例基础上，如何确定合理风险推送量？在改革的不同阶段，如何分配绩效指标权重从而发挥工作导向作用？风险识别如何发挥全市业务资源优势？风险复核如何保证公平效率？这些问题会在我们今后的不断实践中得到答案。

（五）着眼长远，努力打造风险管理专业团队

要注重风险分析专业团队的建设，通过多种方式，打造风险管理的专业人才团队。随着我市征管改革的推进，风险应对任务由上至下，跨地域、跨税种的风险任务应对将逐步成为常态，高级别、高难度的风险应对需要我们有一支坚强有力高素质的风险团队，我们应着眼长远，多层次、多方式地开展风险管理人才的培养，大力打造高素质的风险管理专业团队，以迎接未来税收征管现代化的挑战。