大都市经济区内政府间竞争与合作演化过程及关系

4　大都市经济区内政府间竞争与合作演化过程及关系

中国的改革开放重构了中央和地方政府、计划和市场、国内和国外的关系，中国的体制转型过程可以看作是分权化、市场化、全球化的三重过程（Wei，2001）；在上述三重过程的直接作用下，空间转型随之发生，城市化进程加快，城市化密集区已经初步形成大都市经济区的空间形态。在这样的时空背景下，地方政府间竞争与合作显现出新的特征与内涵，并对大都市经济区的发展产生了深远影响。

4.1　衡量方法

大都市经济区内部的政府间竞争与合作是如何演化的呢?首先要从空间上确定进行竞争与合作的地方主体，其次要从时间上确定主体进行竞争与合作的程度。

4.1.1　空间引力

大都市经济区内部的地方政府间竞争与合作是非对称的，互动行为参与者在规模、等级上不能同日而语，致使竞争与合作是在不平等的氛围下进行。同时也是非均衡的，有的地区间竞争会强些，有的地区间合作会强些；有的地区此时竞争会强些，彼时合作会强些。

本书采用案例研究来刻画大都市经济区内部的政府间竞争与合作的演化过程。先找出大都市经济区内部主要的竞争与合作主体，再厘清各个阶段的互动行为。简而言之，空间上，发现大都市经济区内部改革开放以来竞争与合作都比较活跃的主要行为者；时间上，将大都市经济区从改革开放到现在分成几个时段，挖掘各个时段的政府间竞争与合作特征。

在空间上，本节研究政府间竞争与合作以京津唐为主线，向四周地区延伸。京津唐地区一直是京津冀大都市经济区的核心区域。从地理位置看，北京市距唐山市150 km，唐山市距天津市120 km，天津市距北京市137 km，处于“一小时经济圈”。京津唐三地在经济发展上各有所长，北京拥有知识经济等优势，天津拥有加工制造业和海运等优势，唐山则拥有重化工业和资源以及港口等优势，三方优势有着很强的互补性。笔者利用1980年和2008年京津冀大都市区各地GDP来计算地区之间的引力发现（表4-1），地区间引力最大的前三位地区均是北京、天津和唐山，这也证明了京津冀的核心区域是京津唐地区（图4-1）。

式中:F ij为地区i和地区j之间的引力；k为系数，本公式计算时取1；GDP为地区生产总值；Rij为地区i到地区j的距离，本公式选用地区i到地区j的最近公路距离。

表4-1　京津冀大都市经济区内空间相互作用较强的前五个地区

图4-1　京津冀大都市经济区及其核心地区

在时间上，根据前文对大都市经济区形成阶段的分析，笔者将大都市经济区内部政府间互动行为划分为三个阶段。

第一阶段（改革开放之初—1995年）京津冀大都市经济区发育阶段。

第二阶段（1996—2005年）京津冀大都市经济区形成阶段。

第三阶段（2006年至今）京津冀大都市经济区提升阶段。

本书以1995年和2005年作为三个阶段的两个分界点，是因为:第一，1995年和2005年都是完整的国民经济与社会发展五年规划的完成时点，通常在五年规划期间，地方政府的思路具有连续性，不会有很大的突变性。在这样的五年规划时期内，政府间竞争与合作也具有连续性，即在这个时段内的政府互动行为的特征具有一致性。第二，1995年前后可以看作中国市场化、分权化、全球化的开始，在1995年前后，社会主义市场经济体制初步确立，分税制财政体制改革，外商直接投资逐渐居于主要地位。2005年前后是国家高度重视大都市经济区的开始，廊坊共识、京津冀都市圈综合规划、天津滨海新区被列入国家“十一五”发展规划、河北唐山曹妃甸成为国家“十一五”最大的项目集群、京津冀高层频繁互访等，使得京津冀大都市经济区的发展进入一个提升阶段。

4.1.2　历史事件

目前政府间竞争与合作的研究并没有一个现成的指标，本书采用典型的历史事件（即案例研究）来描述不同主体间各个时段的政府互动行为（图4-2）。

历史事件的筛选遵循如下原则:

图4-2　历史事件研究方法示意图

（1）影响深远。影响深远是指历史事件的发生对后来造成深远的影响，或是深刻地改变着经济布局，或是违背了市场经济的资源配置规律，或是更改了行为参与者双方的利益格局。

（2）资料翔实。历史事件翔实资料的可获得性也很重要，必须对历史事件的来龙去脉有深刻的了解，否则，很容易把历史事件的性质弄混，也许是属于竞争事件，由于资料缺失，易被误解为合作事件。

基于以上原则，笔者通过访谈法、文献法、文件法三种途径去搜寻历史事件:

（1）访谈法。通过与专家学者、政府官员访谈，会发现他们常常提到的历史事件基本上是一致的，这是因为这些历史事件的影响很深远，作为研究人员和决策人员都能切身体会它们对现在的影响。

（2）文献法。通过查找文献，也会发现一些引用率高的案例，这说明学者对某些影响深远的案例已经达成了共识。

（3）文件法。通过研究各地区的文件，尤其是经济、空间发展规划、签订的协议等，从中也可以发现政府间的互动行为。

当然，在某一个阶段某两个地方政府间，也许有多个相同内容的互动事件，本书会从投入成本、可预见收益等或是空间占地规模方面去衡量，挑选金额或是规模最大的案例作为典型案例来研究。

4.2　演化过程

改革开放以来，京津冀大都市经济区得到了快速发展，其间，政府间竞争与合作也在发展变化着，每个阶段显示出不同的时代特征。本节将从产业项目、交通基础设施、空间开发和资源环境四个主要方面去分析改革开放以来京津冀大都市经济区内政府竞争与合作的特征。

4.2.1　第一阶段（改革之初—1995年前后）

这一阶段是我国市场经济体制初步确立的前期，京津冀大都市经济区市场主体还是在国内。由于计划经济的惯性，各地方政府还是在不同程度地延续计划经济体制下的管理方式和方法与其他地区竞争或是合作。

1）政府间竞争分析

（1）产业项目

1980年，羊毛大战、生猪大战、板栗大战、中药材大战、丝绸大战等一百多种地区大战在中华大地上此起彼伏（张紧跟，2009）。据访谈，此时，天津与河北省石家庄等地政府之间也展开了围绕纺织业的竞争，中央政府集中控制的市场与价格制度改革为由合同与市场来调节，石家庄把棉花资源据为己用，使得本来没有棉花资源的天津货源减少，纺织行业一度下降，这与京津唐国土规划前期研究中对天津纺织业在改革初期呈现萎缩之势相一致（中国科学院地理研究所经济地理部，1988）。

更为激烈的是京津之间围绕资本密集型产业项目进行竞争。北京着力发展钢铁、石化等重工业，与天津争夺北方经济中心，北京借助独有的政治优势一度居于主导位置。2000年以前，天津重工业总产值从未超过北京的80%，这个局面在2005年以后才得到扭转。其中，首钢集团规模的不断膨胀正是京津地区产业竞争的主要表现之一（图4-3）。

图4-3　改革开放以来北京与天津重工业竞争情况

1978年，首钢年产铁245万吨、钢179万吨、钢材117万吨，逐步形成集采矿、烧结、焦化、炼铁、炼钢、轧材为一体的现代化大型钢铁企业。改革开放以来，首钢作为第一批国家经济体制改革试点单位，从1981年到1995年实行上缴利润递增包干，在当时的历史条件下，承包制突破了计划经济体制的束缚，扩大了企业经营自主权，有力地促进了首钢的发展。同时，首钢规模也不断膨胀，相继进行了一系列建设和技术改造，二号高炉综合采用37项国内外先进技术，在我国最早采用高炉喷吹煤技术，成为我国第一座现代化高炉；通过购买国外二手设备进行技术改造，先后建设了第二炼钢厂、第三炼钢厂、第二线材厂、第三线材厂、中厚板厂、3万m3制氧机、自备电站等一批重点项目，使首钢生产规模迅速扩大，1994年首钢钢产量达到824万吨，列当年全国第一位。

北京竭力发展重工业项目，如首钢等企业的规模不断膨胀造成了如下严重后果:第一，与首都城市规划严重冲突，除带来污染、运输紧张等问题外，还将大量占地、耗水、耗能，使北京本来就有限的资源更加紧张，尽管取得微观上的收益，但是在宏观上得不偿失（陆大道，1995；胡序威，2008）；第二，没有充分依托首都优势，致使北京的文化、科技中心的职能作用没有得到充分发挥，反而成为高端服务业、总部经济、高科技产业发展的累赘（樊杰，2008）。从全局来看，首钢的发展扭曲了资源配置，扰乱了生产力布局，使生产效率和社会福利受到损失。基于此，早在20世纪80年代，就有学者提出首钢要搬迁到唐山滨海地区（陆大道，1995）。

（2）交通基础设施

塘沽港本来应作为京津两大城市共同的出海口。北京利用天津港应该是最经济的，却另外寻找出海口，先是与秦皇岛搞联合，后来又转向唐山（王滩镇），联合兴建京唐港（胡序威，2008）。1993年7月，北京市政府与唐山市政府签订合同，投资数十亿元，共同建设京唐港。这个港口需要人工开挖，与北京相距260多km，是北京至天津的两倍。而当时的天津港货物吞吐量还远远未达到设计容量，而这个耗资巨大的京唐港到了2001年货物吞吐量才突破1　000万吨。其实北京的大多数企业还是选择天津港，甚至唐山的钢铁企业也走天津港（周黎安，2008）。通过对比我们也可以发现，1993年京唐港与天津港的吞吐量相差6　000万吨，而到了2008年，这个差距进一步扩大为25　000万吨多。十多年过去了，京唐港并没有起到北京出海口的作用（图4-4、图4-5）。

图4-4　1993—2008年京唐港吞吐量变化历程

图4-5　1990—2008年天津港港口吞吐量变化历程

（3）空间开发

从北京市确定的空间重要开发节点的变化中也能看出北京与天津的关系是以竞争为主。1992年编制完成的《北京城市总体规划（1991—2010年）》，虽然没有在城市性质中提及经济中心，但提出北京作为首都，要大力发展适合首都特点的经济，并对经济发展提出更高的质的要求。规划提出“两个战略转移”，即“城市建设重点要逐步从市区向远郊区作战略转移，市区建设要从外延扩展向调整改造转移”。明确了“卫星城既承担由市区延伸的部分功能，又大部分是远郊县（区）政府所在地，是其所辖县（区）的政治、经济和文化中心，具有相对独立性”。明确了14个卫星城的格局，其中顺义、通州、黄村、昌平、良乡5个起步较早的卫星城，人口规模增加较快，交通市政基础设施、生活配套服务有所改善，产业发展迅速。尤其是房地产业的蓬勃发展，使得城市面貌发生了较大变化（王亚钧和路林，2006）。而这5个卫星城只有通州一个是靠近天津方向的。

（4）资源环境

图4-6　京津供水关系变化图

早期官厅和密云两大水库供给北京和天津。随着北京和天津城市规模、生产规模的不断扩大，致使北京与天津用水产生竞争，结果两大水库只能供给北京。1983年，天津“引滦入津”，将河北省境内的滦河水跨流域引入天津市的城市供水工程，水源地位于河北省迁西县滦河中下游的潘家口水库。图4-6表示了由于这种供水关系的变化，形成了更为复杂的矛盾冲突。随着京津冀大都市经济区整体经济规模的提升，河北有关地市对用水需求的进一步增加，逐步使以往的隐性矛盾越来越表面化（樊杰，2008）。

2）政府间合作分析

（1）产业项目

这个时期的地方政府间关于产业项目的合作基本处于务虚状态，协作组织、会议很多，但是实际效果并不佳，只有环京经济协作区取得了一些成绩。

1988年，北京与河北环京地区的保定、廊坊、唐山、秦皇岛、张家口、承德等6地市组建了环京经济协作区，建立了市长、专员联席会制度，设立了日常工作机构并建立了信息网络、科技网络、供销社联合会等行业协会组织。相继创办了农副产品交易市场和工业品批发市场，通过投资入股、联合生产、技术合作等多种方式发展跨省市的企业联合与协作，涌现了一批北京与河北跨区域的联营企业及合作项目，北京一些劳动密集型产品的生产开始向周边地区扩散或在周边地区寻求加工配套。据统计，到1992年底，环京协作区共兴办各种形式的联营企业306家，技术协作联合体421个，融通资金5.1亿元，建立各种企业集团14个，各种人才交流1　915人次，新增产值37亿元，利税1.5亿元^[1]。

（2）交通基础设施

这段时期，典型的交通基础设施方面的合作是京唐港。京唐港区1989年8月开工建设，1993年7月与北京市签订合作经营合同，对一港池合作经营，实行由两市政府领导和相关人员组成的京唐港务局管委会领导下的局长负责制^[2]。货种涵盖煤炭、原盐、粮食、钢材、矿石、纯碱、水泥、集装箱等十多大类数十个品种。航线通达国内外90多个港口，与30多个国家和地区的港口建立业务往来，京唐港已发展成为服务京津唐和华北、西北地区的区域性重要港口之一。

据访谈，京唐港起初并没有盈利，并且唐山并没有因此获利，只是挂上了唐山的名字；北京方面也并没有获得预期收益，京唐港没有起到北京出海口的作用。1998年之后，京唐港的发展驶入了快车道，吞吐量连续5年保持20%以上的速度高位攀升；2000年开始改制，“京唐港”这一带有北京出海口意味的名字也改回了原来的名字——“唐山港”。2001年港口吞吐量一举突破1　000万吨大关，跨入国家千万吨大港行列。2002年完成运量1　465万吨，首次跻身全国沿海港口20强，超过辽宁的锦州，广东的汕头、茂名，广西的防城港等规模相当的港口。现在已经成为唐山市现有经济资源中最具辐射力和凝聚力、最有发展前景的基础性资源。

（3）空间开发

这个时期的地方政府间关于空间开发方面的合作同产业项目一样，基本处于务虚状态。1982年北京市《北京城市建设总体规划方案》中提出了“首都圈”概念，“首都圈”包括两个圈层，内圈由北京、天津两市和河北省的唐山、廊坊和秦皇岛三市组成，外圈则包括承德、张家口、保定和沧州四个与北京、天津邻近的地区。1982—1984年，国家计委组织京津唐地区国土规划研究，最终因种种原因并未得到实施。1991—1995年间，由京津冀城市科学研究会发起的京津冀城市发展协调会，成功举办了5次研讨会，先后有数百名专家学者和各部门、各地区负责同志参加了学术研讨活动，共发表论文100多篇，这以研究性工作对京津冀地区经济协调发展起了积极的促进作用。

1993年，河北省确定了26家省级开发区，其中，廊坊市把经济技术开发区布局在京津塘高速西侧、靠近北京的方向，随后布局的燕郊高新区也是布局在北京周边。在开发区的布局规划中，处在京津之间的廊坊市主动向北京市寻求合作。实践证明这个主动谋求合作的决策是正确的。1992年建区以来，廊坊开发区共吸引了来自30多个国家和地区的1　527家企业，总投资715.6亿元，地区生产总值、财政收入、工业销售收入、出口总额等主要经济指标保持了年均40%以上的高速增长。经过17年的开发建设，廊坊开发区初步形成电子信息、汽车零部件、新材料、机械加工、食品加工等五大主导产业，区内世界500强企业达到16家，高新技术企业产值占全区工业总产值的40%以上，成为科技部批准的国家火炬计划信息产业基地，被商务部列为重点培育的国家服务外包产业基地，设有国家级廊坊出口加工区。2008年在河北省开发区综合考评中，廊坊开发区综合排名位居全省第一。2009年，继秦皇岛开发区之后，廊坊开发区成为河北省第二个国家级开发区^[3]。

（4）资源环境

图4-7　1985—2000年张家口地区向官厅、密云水库输水量变化情况

京津冀三省市同处海河中下游流域，这一区域属大陆性季风气候，干旱少雨，严重缺水。20世纪50年代，北京的主要水源官厅水库和密云水库，由京冀两地共同修建，共享水源。然而，自80年代起，北京严重缺水，河北放弃了这两座水库的用水权。密云、官厅两大水库流域面积的40%均在张家口境内，是北京地表水的主要来源地之一。为保证北京地区的用水安全，官厅和密云两大水库向北京地区输水；为保证水库入水量，张家口地区也相应开始向两大水库输水。1985—2000年，张家口地区向官厅和密云两大水库输水量达137.94亿m3（苏瑞红和张军海，2007）。作为河流上游的张家口、承德地区一直担负着为京津两地涵养水源的职能，但是在这个时期，河北省的涵养水源的地区向北京、天津供水是无偿的^[4]。

4.2.2　第二阶段（1995年前后—2005年前后）

这一阶段是市场经济体制初步确立后，外国资本大规模进入该区域的时期。各地方政府为获得国外资本，争相出台招商引资政策，出现竞次（race to the bottom）现象，流动资本坐收渔利；相应的，政府间对资本的争夺的时代主题也使政府间合作成为多余的事情。

1）政府间竞争分析

（1）产业项目

这段时期的各地产业竞争也愈发激烈。90年代末期以来，地方政府竞相为制造业投资者提供低成本土地和补贴性基础设施。通过以低价甚至零地价出让工业用地，建立了大批工业园区和城市开发区。尤其是进入新世纪以来，以电子信息、新材料、生物医药工程为代表的重复建设正在中国凸现（陈宣庆和张可云，2007）。从实际情况来看，从2004年第一次经济普查数据分析，京津冀大都市经济区内各地区之间的产业结构存在一定的相似性，导致了区域内部的过度竞争（贺灿飞和王劲松，2008）。

产业项目之争的主要表现仍是以京津之间的产业之争，因其生产规模较大（如图4-8所示）、城市等级较高使得产业竞争最为显著。

4-8　京津经济总量（GDP）在大都市经济区内的比重

1994年北京服务业产值开始超过第二产业，1996年提出发展首都经济。在“十五”计划中提出，加速发展高新技术产业，形成国民经济新的支柱。而天津也并不甘示弱，提出相似的高新技术产业发展计划（表4-2）。

表4-2　京津竞相发展高新技术产业

（2）交通基础设施

地区之间的竞争关系导致彼此不愿意互通高等级的通道，比如天津和保定之间、天津滨海新区与河北曹妃甸港区之间的铁路和高速路不易修建起来^[5]，导致人为分割京津冀地区市场。

（3）空间开发

这一阶段的空间开发方面的竞争仍以京津为主。如北京市“十五”计划中提出，“以中关村科技园区‘一区五园’为主体，集中发展高新技术产业，形成高新技术产业密集增长的基地。同时大力发展科技、教育等知识密集型服务业以及为居民生活服务的行业。加强规划和政策引导，促进各园区相对分工、合理发展。在发展中关村科技园区的基础上，规划发展以生物医药和医疗装备研究开发为特色的京西生物医药创新带、以航天技术为特色的京南航天科技园、以生物医药研发和医学科学创新为特色的宣武区先农坛医学科学城和以基因研究与应用为特色的顺义基因科技园。沿八达岭高速公路、京密路和京津塘高速公路方向，建设科技成果转化基地，为发展高新技术产业提供广阔空间”。很明显，北京在这一时期将高端产业的重要空间发展没有放在天津方向，与天津形成竞争态势。

（4）资源环境

京津冀地区水资源供给以自产为主，但是京津地区由于地域狭小、经济发达、人口密度大，自产水有限，入境水量均来自河北，因此在水资源方面，京津地区对河北依赖很大。河北经济在改革开放以后也有了长足的发展，20世纪90年代中期以来，由于水资源总量的减少和需求量增长日趋稳定的双重作用，京津地区与河北省各地区在水资源使用方面的竞争加剧，矛盾日趋尖锐。从水资源盈亏率^[6]来看，天津供需矛盾最为尖锐，北京次之，河北相对最小（图4-9）。

图4-9　1997—2003年京津冀地区水资源盈亏率变化

2）政府间合作分析

（1）产业项目

这个时期的产业项目合作不如上个阶段，主要原因是没有组织保障。从全国范围来看，20世纪90年代后政府主导型区域经济合作组织出现了问题，许多地区政府负责区域经济合作的职能部门——经济技术协作办公室在机构改革过程中被撤销或降格后并入其他部门，许多区域经济合作组织消失或名存实亡。表面上看主要有三方面原因:一是受政府机构改革的冲击，许多地区将经济技术协作办公室撤销或与其他机构合并；二是一些经协工作者弃官从商，部分人是因为机构取消而作出不得已的选择，部分人则是受当时经协公司可观收入的诱惑；三是一些地方政府组织的区域经济合作在内容与方式上存在问题，找不到新的“外部利润”，造成经协工作可有可无之感。取消协作机构或削弱其职能是缺乏战略眼光的决策，是对机构改革的误解，对区域经济合作产生了极大的消极影响（张可云，2004）。

（2）交通基础设施

交通基础设施的合作还是停留在理论研究的层面。

（3）空间开发

这一阶段的开发空间的合作在21世纪初期重新掀起理论研讨的热潮，启动了下一个阶段京津冀区域协调发展的新阶段。

1994年，河北省经过反复调研与论证，提出了“外向带动、两环结合、内联入手、外引突破”的对外开放的工作方针；1995年，正式提出了“两环开放带动”战略，即外环渤海内环京津。把它作为全省三大主体战略之一，纳入《河北省国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》^[7]。但实际效果并不理想，总体来讲，1995—2005年京津冀区域各地区年均经济增长率比1980—1995年要慢很多（图4-10、图4-11），并且河北省经济增长快的地区并非是环京津地区，甚至出现了“环京津贫困带”^[8]。这也说明，河北实施的“环京津战略”没有达到预期。

图4-10　1995—2005年京津冀大都市经济区各地经济增长平均速度

2002年，吴良镛院士在《京津冀地区城乡空间发展规划研究》中提出了“大北京”地区规划的基本思路，“大北京”应“以京津为主轴，以唐山、保定为两翼，根据需要与可能，疏解大城市功能，调整产业布局，发展中等城市……构建大北京地区组合城市”，以实现“优势互补，共同发展”^[9]。2004年2月，国家发改委地区经济司召集北京市、天津市、河北省暨秦皇岛市、承德市、张家口市、保定市、廊坊市、沧州市、唐山市发展改革部门负责同志在廊坊市召开京津冀区域经济发展战略研讨会，会议经充分协商达成“廊坊共识”。决定启动京津冀区域发展总体规划和重点专项规划的编制工作，共同构建区域统一市场体系，消除壁垒，扩大相互开放，创造平等有序的竞争环境，推动生产要素的自由流动，促进产业合理分工。5月份，北京市发改委邀请天津、河北等地的专家学者就京津冀都市圈和首都经济圈的发展战略召开研讨会，北京市发改委提出了“一轴、两核、三区”为框架的京津冀都市圈发展战略构想^[10]。

图4-11　1980—1995年京津冀大都市经济区各地经济增长平均速度

（4）资源环境

作为京津的水源地和生态屏障，张家口和承德失去了很多发展机会。从1997年起至今，张家口停产治理企业277家，取缔企业517家（祝尔娟，2009）。承德市因连遭旱灾，1999—2005年的6年间，仅农业粮食及经济作物造成的损失达30亿公斤，直接经济损失达40亿元。而为了保证北京的用水安全，承德在生态方面投入巨大。据统计，近十年来平均每年用于上游流域水土保持、造林、种草、退耕还林、沼气池等生态建设直接投入及投工折款2.5亿元；为了多向密云、潘家口水库输水，沿途水田面积逐步减少，目前两流域水田面积已经压缩到30万亩。每亩纯收入减少700元。为了保持水土，两流域压减山羊100万只，流域农民每年减少收入2.0亿元；而为了治理污染，强行关、停、砍掉了近400家企业，每年损失的财政收入超过1亿元（祝尔娟，2009）。

1995年北京市与承德市共同组建经济技术合作协调小组及水资源保护合作小组等7个专业合作小组，建立对口合作支援关系，共同编制了《21世纪初期（2001—2005年）首都水资源可持续利用规划》，积极推进多领域合作。从1995年起，北京才开始向承德、张家口支付水源涵养林保护费，每年200万元。

4.2.3　第三阶段（2005年前后至今）

这个阶段，中国的经济与社会发展进入到一个新阶段，京津冀大都市经济区也成为新世纪国内经济的主导力量。尽管各地方政府间产业竞争加剧，但也出现了政府间城乡规划合作的现象。

1）政府间竞争分析

（1）产业项目

这个阶段，京津冀各地都强调发展高新技术产业和重化工产业。其中，北京、天津、唐山、保定、廊坊等在规划中均要发展高新技术产业，尤其是电子信息、生物技术等；石家庄、唐山等均规划发展钢铁机械工业及相关下游产业；天津、石家庄、沧州等规划发展石化工业；北京、天津、唐山、秦皇岛、张家口规划发展装备制造业；北京、天津、廊坊、保定、沧州等均规划发展汽车产业或汽车配件产业，可见各城市规划中的产业定位存在较多雷同现象（表4-3）。

表4-3　京津冀大都市经济区内各城市总体规划功能定位及产业定位汇总

续表4-3

进入新世纪以来，京津之间重工业发展的竞争基本告停，京津之间对高端生产性服务业的产业项目争夺日益激烈，如金融中心之争。被称为“金融市长”的戴相龙到天津执政不久，就提出了把天津建设成为类似中国北方金融中心的发展目标，意与北京一争高下。而北京成为北方金融中心的优势明显，这里是中国金融监督和管理机构所在地，中外金融机构集聚，金融资源优势突出。因此柜台交易市场、股权投资基金、离岸金融中心以及港股直通车都成为北京与天津争夺的焦点。

然而，唐山与天津都在发展化工、港口、机械产业，产业项目竞争日益激烈。正因为相似的产业结构和地理位置，由此延伸出来，津唐二市共同争夺国际生态城项目，如中新生态城项目之争。对于“生态城”项目，唐山的诉求十分迫切。调研组在唐山调研期间，不仅唐山市领导全程陪同，河北省省政府的高级官员亦曾与调研组进行过多次沟通，河北试图向新加坡方面传递这样的信息:随着冀东油田的发现，唐山已经不再是一个普通的地级市。作为调研组成员，新加坡城市重建局副局长陈绍联曾表示，唐山确有实力竞争“生态城”，随后，唐山还与新加坡签订了公务员交流培训的协议。然而，天津的努力显然更见成效。知情人士透露，在“生态城”选址确定的最后阶段，天津市市长戴相龙曾与新加坡副总理兼内政部部长黄根成、国家发展局政务部部长傅海燕进行了会谈，其间，滨海新区未来制造业中心地位对于“生态城”试点的重要试验价值以及试验意义得到了新加坡方面的认可。与此同时，天津滨海新区管委会主任苟利军也多次与新加坡吉宝集团、凯德置地、叶水福物流等企业进行了沟通，双方也就未来生态城的项目达成了诸多共识。这些更具实质意义的沟通，最终加重了天津的筹码^[11]。

（2）交通基础设施

随着经济的快速发展，各地财政实力的增强，地方政府也将大型基础设施纳入竞争对象。如首都第二机场的争夺。自2002年始，在京、津、冀三地，围绕首都第二机场选址的争论，就从来没有平息过。《北京市城市总体规划（2004—2020年）》中提到首都第二个机场将在城市东南或南部方向进行选址。而《天津市城市总体规划（2005—2020年）》把天津定位为我国北方国际航运中心，提出要将天津滨海国际机场建设成“中国北方航空货运中心及东北亚航空货运集散地”。通过扩建滨海国际机场，提高天津滨海国际机场的客货运吞吐能力，同时考虑远期发展，在京津城市发展主轴上的武清河西务镇一带预留首都第二机场用地。而廊坊地区在《廊坊市城市总体规划（2003—2020年）》中也提到结合北京轨道交通和七环线建设，搞好与市域现有公路的衔接；积极促成首都第二国际机场在廊坊的建设，形成公路、铁路和航空相结合的高效率、立体化、多功能的综合交通运输体系。

（3）空间开发

天津滨海新区与唐山曹妃甸新区在中央政策定位、管理体制改革、产业发展等方面展开了激烈的竞争。天津滨海新区与唐山曹妃甸新区先后向中央要政策，2008年，曹妃甸国家循环经济示范区获国家批准^[12]，接着滨海新区综合配套改革试验区总体规划获国家批准^[13]。随后又实行管理体制改革，争取更大的自主权。曹妃甸新区实行“一县两区”的管理体制，即把唐海县、曹妃甸工业区、南堡经济开发区统一纳入曹妃甸新区管理范围，规格为副市级^[14]。天津撤销天津市塘沽区、汉沽区、大港区3个行政区，设立天津市滨海新区，天津滨海新区正式升级为一级政府^[15]（表4-4）。

表4-4　天津滨海新区与唐山曹妃甸新区发展定位及产业比较

续表4-4

滨海新区与曹妃甸新区都要发展石化、装备制造业。隶属于滨海新区的南港工业区制定规划，发展重化工产业，与曹妃甸工业区以及沧州的黄骅港开发区形成直接对峙。根据《天津南港工业区总体发展规划（2009—2023年）》，南港工业区近期将建设1万—5万吨级航道码头，主要发展业主码头和工业港区；远期将建设10万—15万吨级航道码头，发展现代化综合性港区，承接天津港散货物流功能，形成石油、煤炭、铁矿石、杂货件等散货运输系统的布局，实现港口吞吐量超过2亿吨/年^[16]。南港与曹妃甸、黄骅的经济腹地相同，产业定位都立足于能源大港，直接竞争不可避免（表4-5）。

表4-5　曹妃甸、南港、黄骅港空间开发竞争

河北目前已经开工修建了邯黄铁路，从邯郸出发，向北经邢台、衡水、沧州到达黄骅港，全长468.15 km，单线电气化铁路，年设计运力4　000万吨，这就意味着未来冀南的货物将直接走黄骅港。邯黄铁路不仅把邯郸与黄骅港口直接联系了起来，而且把中原协作区的其他城市与黄骅港口连接起来，黄骅港将有包括中原地区和冀南地区的广大腹地。曹妃甸即将建设一条向西的疏港铁路——张曹铁路（张家口—唐山曹妃甸港），该通道为我国第三条能源大通道的一期工程，起点为内蒙古的鄂尔多斯市，终点为唐山曹妃甸港，全长约1　000 km，设计运输能力2亿吨/年^[17]。如果能接上现在的京包线铁路，那么甚至远至甘肃和新疆的散杂货、集装箱就可以通过铁路运输直接运到曹妃甸港。黄骅港、曹妃甸港对天津南港形成夹击之势，可以预见，该区域的临港工业区之间面临着激烈的竞争。

（4）资源环境

由于水资源紧张，北京、天津、河北三地对水资源的竞争升级，都曾出现过规模不等的跨省水事纠纷，如京冀之间的拒马河水权之争（胡杰，2004）。为此，在2005年和2006年的“两会”，河北的代表两次提出建议，要求北京市对使用张家口的水资源进行合理补偿（张彪，2007）。

2）政府间合作分析

（1）产业项目

大型产业项目的合作是以北京进行产业转移为契机展开的，首钢搬迁就是其中一例。2005年2月国务院正式作出批复，原则同意首钢搬迁调整的方案，并同意在河北唐山曹妃甸建设一个具有国际先进水平的钢铁联合企业。曹妃甸是天然良港，水的使用成本几乎为零，毗邻煤、铁矿石丰富的地区，“新首钢”将会成为一个临海型的钢铁公司。该企业将采用新装备、新工艺、可循环型方式建设，规划中的钢厂消耗水资源将是目前全国平均消耗水平的1/3，而且排出的废弃物可以得到循环使用，用炼钢余热开发海水淡化，浓缩的海水将发展盐化工产业。“新首钢”由首钢控股，联合唐钢，吸收多方资本，建设一个世界领先水平的新股份制企业。首钢的搬迁不仅扩大了首都北京的大气环境容量，而且扩大了城市规划发展的容量。首钢也会整合唐山的钢铁企业，拉动唐山地区的经济发展，优化京津冀地区的钢铁产业布局。

在第三产业方面，政府间合作也有所突破。京津冀地区城市商业主管部门联合发布了《京津冀都市圈城市商业发展报告》，建立了三地统一的质量认证体系和市场应急保障互动机制。

（2）交通基础设施

2008年8月1日，中国第一条高等级城际高速铁路——京津高速铁路开通运行。京津高铁直接提升了城市间的交通能力。京津城际高速铁路由“京津城际铁路有限责任公司”负责经营，公司由铁道部、北京市及天津市市政府共同组建。京津城际铁路是中国铺设的第一条采用先进的无砟轨道技术铺设，轨道运用了世界上最先进的长钢轨焊接工艺，经过多次焊接后铺设的钢轨，没有连接缝隙。信号系统使用ETCS-1级和CTCS-2级信号系统。京津城际铁路目前总造价为200亿元，每千米铁路平均造价1亿元^[18]。在这之前，京津高速公路、津蓟高速延长线也相继通车。京津政府间的交通合作加速了两地间的经济一体化进程。拿京津城际高铁来讲，从表面上看，京津城际铁路的高效运转已经直接带动了两地旅游、餐饮、房产置业和零售行业的繁荣发展。其实更重要的是高铁负载的一系列才智、信息、文化、机遇等各种软资源的交流。

这种政府间的交通合作力度远远高于前两个时期。天津市市政府日前与河北省省政府联合签署了《关于加强经济与社会发展合作备忘录》，双方将共同加快沿海高速公路和承德至天津滨海新区高速公路的建设，以及京津塘高速公路三线、唐津高速公路西延至石家庄等项目前期工作。同时，双方还要共同推进唐山港—天津港—黄骅港沿海铁路前期工作，加强港口陆上交通连接，提高集疏港能力；京石、京唐、津保高铁、津沧轨道等高等级交通道路也即将开工^[19]。交通基础设施的合作将大大缩短京、津与河北省重要城市的时间距离，这对于整个京津冀大都市经济区的一体化发展无疑是催化剂。

（3）空间开发

从2004年开始修编的最新城市总体规划中以“新城”代替了原来“卫星城”的提法。新规划以“两轴—两带—多中心”的城市空间布局为核心，新城是新的城市空间结构中的重要节点。初步确定建设11个新城，分别是通州、顺义、亦庄、大兴、房山、昌平、怀柔、密云、平谷、延庆、门头沟。其中顺义、通州、亦庄三个重点新城将成为中心城人口和功能疏解及新的产业聚集的主要地区。规划指出，到2020年，这三个新城作为一个组团带状城市统一整体规划，总人口将达到250万人。而这三个新城也正是在1997—2005年间人口增长速度较快的地区，成为极力发展的新城。北京把空间开发重点东移，三个重点新城的建设与滨海新区遥相呼应，形成京津城际走廊两翼的“黄金发展点”。三大新城的功能定位也考虑了区域合作，例如三个新城都要发展生产性服务业，滨海新区的制造业基地的建设恰好对北京市发展重点新城形成了有利条件。从空间发展布局来看，未来北京的三大新城到天津将形成一条“空港”到“海港”的连线（祝尔娟等，2010）。

天津市分别与北京市、河北省签署了《北方地区大通关建设协作备忘录》，京津冀高速公路沿线9个科技园区联合签订了区域科技合作协议《泰达宣言》。京津冀地区的规划部门还共同制定了《关于建立京津冀两市一省城乡规划协调机制框架协议》，力争实现区域规划“一张图”。

同时，政府间在开发空间方面的合作迈出了坚实的一步。2009年，天津滨海新区临港工业区进行了重大调整，该区域将在全市率先引进的北京市转移项目为契机，全面加强与北京市有关部门的合作，在临港工业区规划“北京工业园”，承接北京市转移项目，加强京津合作^[20]。唐山在曹妃甸最好的位置拿出40 km2的土地，用于承德、秦皇岛两地直接在港口建设产业园。具体位置在青林公路以东，唐海临港产业区以北，迁曹铁路以西，唐海县城以南五农周边区域内，占地面积40 km2，两个园区起步区各5 km2^[21]。这种“飞地”的形式不但解决了一些地区发展空间不足的问题，而且还促进了冀东地区一体化进程。

（4）资源环境

2005年北京市与张家口、承德分别组建了水资源环境治理合作协调小组，制定了《北京市与周边地区水资源环境治理合作资金管理办法》，确定从2005—2009年，北京市每年安排2　000万元资金，用于支持张、承地区水资源保护项目。2006年北京市人民政府与河北省人民政府正式签署《关于加强经济与社会发展合作备忘录》。按协议内容，双方将在水资源方面展开合作。

2008年，北京市园林绿化局与张家口、承德两市政府分别签订了《京冀生态水源保护林建设项目合作协议书》。按照计划，项目实施期为2009—2011年。北京市的1.5亿元投资，分三个项目具体实施:安排1亿元，在丰宁、滦平、赤城、怀来4县营造生态水源涵养林20万亩；安排3　500万元，用于丰宁、怀来等9县森林防火基础设施建设和设备配置；安排1　500万元，用于三河、涿州、玉田等12个县（市、区）林木有害生物防治设施建设和设备购置。2009年，京冀生态水源保护林建设和森林保护合作项目在河北省张家口市怀来县官厅水库拦河坝林区启动。从2009年开始，3年内，北京市将投资1.5亿元，在环围北京的河北一侧，营造水源涵养林，并为当地提供森林防火和森林病虫害防治设施建设和设备购置经费^[22]。

4.3　演化关系

从空间上讲，同一时期的政府间竞争与合作并非对称。政府间竞争主体是不断扩大的，竞争区域由京津向京津唐、京津冀扩展。第一阶段的政府竞争主体是京津，第二阶段的政府竞争是在以高新技术产业为竞争对象的环境下展开的，主体还是京津地区，第三阶段的政府间竞争主体就扩展为京津唐地区了，延伸到周边地区。而政府间合作主体变化不大，始终是以北京为核心。

从时间上讲，同时期的政府间合作与竞争也不是对等的，前者并非针对后者而实施的，往往是后一个阶段的合作规制前一个阶段的竞争，政府间合作带有明显滞后性。同时期的政府间合作对竞争并没有约束作用。政府间竞争往往扭曲资源配置，扰乱生产力布局，人为分割市场，重复建设，严重影响生产和生活的顺利进行；而政府间合作不能有效约束政府间竞争带来的严重后果。大都市经济区内部政府间竞争过度而合作不足。

4.3.1　政府间竞争不断升级

政府间竞争不断升级，由最初的以产业项目竞争为主逐步转向以产业项目、基础设施、空间开发和资源环境上来。

第一阶段的产业项目竞争主要是在能源、原材料、传统产业领域，其中以京津之间的重工业之争最为显著，导致的结果很严重，耗费了资源，污染了环境，同时机会成本很高，天津没有发展起来工业，北京的发展空间受限。并且京津之间的工业竞争延伸到交通基础设施、空间开发、资源环境方面来，使二者之间的竞争深化。

第二阶段的政府间竞争是第一阶段的延续，如产业项目、空间开发、资源环境方面。但是第二阶段中，各地对于传统和耐用消费品行业的竞争逐渐转向高新技术行业。以电子信息、新材料、生物医药工程为代表的重复建设中，以京津竞争为典型和重点。另外，虽然随着地方政府的权力不断扩大，但是他们之间修建高等道路的积极性并不高，总是提防本地的生产要素的流失。第一阶段的基础设施方面的竞争只有京津典型，而到了第二阶段，竞争主体扩展为津唐和津保。这都说明第二阶段的政府间竞争比第一阶段激烈。

第三阶段的政府间竞争更加激烈，京津之间虽然停止了竞争工业，但是转向了高端服务业，如金融中心之争；产业项目之争的重心也转移到天津与唐山之间。交通基础设施和空间开发方面的竞争分别升级到机场和临港工业区的竞争，无论是项目等级还是规模，这都是空前的。水资源方面的竞争也不断激化，出现水权争夺的冲突。这个阶段的政府间竞争要比第二阶段激烈很多（图4-12）。

图4-12　京津冀大都市经济区政府间竞争不断升级

4.3.2　政府间合作逐步启动

政府间合作逐步启动，最初的产业项目合作虽取得一些成绩，现阶段的交通规划、生态补偿等虽取得一些成效，但也是刚刚起步。政府间竞争的力度远大于政府间合作的力度。

第一阶段的政府间合作以环京经济协作区为最大亮点，取得了一定成效，但是合作比较艰难^[23]。而京唐港建设并未达到北京的合作预期，水资源的合作是无偿的，以牺牲张承地区的发展为代价。廊坊开发区的成功也说明了廊坊政府主动接受北京辐射的这一想法的成功。但是这个阶段的政府间合作并没有解决同时期的政府间竞争问题。有些举措反而还激化了政府间竞争，比如京唐港的建设，它既是北京和唐山合作的产物，也是北京用来与天津竞争出海口的产物。

第二阶段的政府间合作不如第一阶段的实施效果明显。第二阶段由于政府主导的合作组织的撤销，政府间合作的平台也随之消失。产业项目和交通基础设施方面的合作停留在理论和研究层面。而河北提出的“两环带动开发”战略也没有起到作用，环京地区的低速发展就是明显例证，这也使河北认识到被动接受京津辐射是行不通的，而后由内陆化战略转变到沿海战略，提出打造沿海经济隆起带的战略。在水资源方面，尽管北京开始支付生态涵养费，但这远远不够。第二阶段并没有真正的政府间合作，第一阶段的政府间合作的成果在第二阶段非但没有巩固延续，而且荡然无存。第二阶段的合作远远逊于第一阶段。

第三阶段的政府间合作可以说是针对前两个阶段的政府间竞争实施的。首钢搬迁是对前两个阶段京津工业之争的回应，新一轮北京总体规划是对上一轮总体规划的修正，京津高铁的通车，京石、京唐、津唐、津沧等快速路的规划与开工是对上个阶段交通分割的改进，北京对张承地区的生态补偿金额提高等，使较为规范的政府间合作迈出了坚实步伐。这个时期，政府高层前所未有的频频互访、都市区城乡规划的一体化等，力度之大是前两个阶段所不及的（表4-6、图4-13）。

值得注意的是，唐山牵头组织冀东经济区，利用“飞地”形式壮大本地经济，提高经济规模，增加与天津竞争的资本，这点与第一阶段北京联合唐山作出海口有异曲同工之妙。利用合作来提高竞争实力，并非是化解竞争。

图4-13　京津冀大都市经济区政府间合作逐步启动

【注释】

[1]景体华主编.2004—2005年:中国区域经济发展报告.北京，社会科学文献出版社，2005:83

[2]可参见《京唐港务局成功改制　促进京唐港区跨越式发展》，http://www.jtport.com.cn/news.cfm?id＝507

[3]可参见《河北现有秦皇岛、廊坊开发区两个国家级开发区》，人民网，2009-08-17，http://kfq.people.com.cn/GB/54918/55132/9867731.html

[4]“从1995年起，北京才开始向承德、张家口支付水源涵养林保护费”，见庞皎明.京冀合作在“水”一方.中国经济时报，2006-10-18

[5]“天津和保定之间、天津滨海新区与河北曹妃甸港区之间的铁路和高速路不易修建起来”，见:胡序威.区域与城市研究（增补本）.北京:科学出版社，2008:545

[6]水资源盈亏率是盈亏量与水资源量的百分比，反映了区域水资源供需矛盾的紧张程度。

[7]渠海雷，等.技术创新与产业结构升级.科学学与科学技术管理，2002（2）:16-18

[8]“环京津贫困带”的概念在中国首部省级经济社会发展战略报告——《河北省经济发展战略研究》（以下简称《战略研究》）中首次被公开提出。《战略研究》指出，河北省与京津接壤的6个设区市的32个贫困县、3　798个贫困村等地区形成了“环京津贫困带”，贫困人口达到272.6万。

[9]吴良镛，等.京津冀地区城乡空间发展规划研究.北京:清华大学出版社，2002:112-119

[10]可参见《京津冀三地专家共谋首都经济圈发展》，http://www.bjpopss.gov.cn/bjpssweb/n18563c51.aspx

[11]可参见《30万平方公里生态城最终落户天津　投资将达300亿》，新浪网，2007-11-5，http://house.focus.cn/news/2007-11-05/389646.html

[12]可参见《〈曹妃甸循环经济示范区产业发展总体规划〉获国家批准》，曹妃甸官方网站，2008-02-18，http://www.caofeidian.gov.cn/tabid/82/InfoID/1698/frtid/84/Default.aspx

[13]可参见《天津市人民政府文件津政发〔2008〕30号关于印发天津滨海新区综合配套改革试验总体方案的通知》，天津官方网站，2008-03-13，http://www.tj.gov.cn/zwgk/wjgz/szfwj/200804/t20080415＿52650.htm

[14]可参见《曹妃甸新区实行“一县两区”管理体制》，唐山党建网，2009-03-17，http://www.tsdjw.gov.cn/main＿list.asp?id＝1057＆aclass＿id＝8＆bclass＿id＝26

[15]可参见《滨海新区升格获准成立一级政府　将获更大自主权》，滨海新区官方网站，2009-11-10，http://www.bh.gov.cn/bhxw/system/2009/11/10/010036555.shtml

[16]可参见《天津南港暗战环渤海，21世纪经济报道》，2009-09-07，http://epaper.21cbh.com/html/2009-09/07/content＿105505.htm

[17]可参见《境内多条铁路即将开工》，新华网，2009-11-12，http://www.he.xinhuanet.com/wangqun/2009-11/12/content＿18211064.htm

[18]可参见《京津城际高铁每公里造价1亿元》，中华铁路网，2008-06-27，http://www.chnrailway.com/news/2008627/2008627840852420769.shtml

[19]可参见《京津冀协作进入蜜月期　天津至沧州要建城际轨道》，北方网，2009-06-22，http://news.enorth.com.cn/system/2009/06/22/004098989.shtml

[20]可参见《滨海新区临港工业区拟建“北京工业园”》，北方网，2009-06-10，http://news.enorth.com.cn/system/2009/06/10/004086215.shtml

[21]可参见《冀东一体化:环渤海经济增长极锋芒初露》，2009-03-04，http://city.cctv.com/html/chengshijingji/00bae43cbdafe2e3ecb1e74b20adf4e9.html

[22]可参见《京冀生态水源保护林建设和森林保护合作项目启动》，生态中国网，2009-07-30，http://linye.eco.gov.cn/1/1/3/2009/0730/23213.html

[23]“当时（上个世纪80年代）环京经济技术协作带在全国都是比较有名的，也取得了较大的成果，但这个地区的合作仍然是比较艰难的”，见杨开忠的《深化京津冀都市圈一体化发展》，引自祝尔娟，等.京津冀都市圈理论与实践的新进展.北京:中国经济出版社，2010