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公共资源管理概述

时间:2022-07-01 百科知识 版权反馈
【摘要】:8.1 公共资源管理概述8.1.1 公共资源的含义及性质1.公共资源的含义资源概念有广义和狭义之分,广义的资源就是人类用来为生产和生活提供服务的一切事物,其特点就是具有使用价值;狭义的资源是指自然资源,即生产资料和生活资料的天然来源,是自然界中能被人类用于生产和生活的物质和能量的总称,包括土壤、水、生物、矿产、气候、能源等。

8.1 公共资源管理概述

8.1.1 公共资源的含义及性质

1.公共资源的含义

资源概念有广义和狭义之分,广义的资源就是人类用来为生产和生活提供服务的一切事物,其特点就是具有使用价值;狭义的资源是指自然资源,即生产资料和生活资料的天然来源,是自然界中能被人类用于生产和生活的物质和能量的总称,包括土壤、水、生物、矿产、气候、能源等。《大不列颠国际大百科词典》对自然资源定义是:“人类可以利用的自然生成物,以及形成这些成分的源泉的环境功能。前者如土地、水、大气、岩石、矿物、生物及其群集的森林、草原、矿藏、陆地、海洋等;后者如太阳能、环境的地球物理机能(气象、海洋现象、水文地理现象),环境的生态学机能(植物的光合作用、生物的食物链、微生物的腐蚀分解作用等),地球化学循环机能(地热现象、化石燃料、非金属矿物的生成作用等)。”联合国环境规划署(UNEP)则指出:“所谓资源,特别是自然资源,是指在一定时间条件下,能够产生经济价值以提高人类当前和未来福利的自然环境因素的总和。”《辞海》将自然资源定义为:“一般天然存在的自然物(不包括人类加工制造的原材料),如土地资源、矿藏资源、水利资源、生物资源、海洋资源等,是生产的原料来源和布局场所。随着社会生产力的提高和科学技术的发展,人类开发利用自然资源的广度和深度也在不断增加。”

与此相应,作为公共管理内容的资源有其特定含义和范围,公共资源的概念也有广义与狭义之分。广义的公共资源又称为公共财产,指为一定社区的人们共同拥有的有形财产和无形财产,是用于公共服务的资源。它在名义上是每个人都享有的财物,但实际上任何个人都不可能完整地占有和使用。公共财产作为公共物品,是由公共财政支出的,其来源是纳税人的税收。因此,每个公民都有享有使用公共资源的权利,但它不是单个个人所购买的产品,故只能作为公物存在。一般来说,这些资源主要包括:公共自然资源、公共设施、公共信息、公共企业以及公共人力资源等。其中,公共自然资源即为一定社会赖以存在和发展的各种自然性物质条件和基础,如矿产资源、水资源、土地资源、森林资源等。这些资源显然不属于个人所有,而是一定社区的共同财产,对它们的合理利用与开发、保护与再造对社会的整体发展影响极大,所以理应成为公共管理中的重要内容。鉴于本书其他章节分别对公共设施、公共信息、公共企业以及公共人力资源等公共资源进行探讨,本章中所述公共资源即指公共自然资源,也就是公共资源的狭义概念。

2.公共资源的性质

公共资源具有三方面的属性,即自然属性、经济属性和法律属性。基于不同的属性,公共资源的分类方式存在差异,公共资源管理的出发点和着力点也不同,管理机制与管理目标必然大相径庭,因此深入认识公共资源的各种属性就成为必要。

(1)公共资源的自然属性[1]

按照在自然界的存在状态及人类开发利用的直接目的,可以将全部自然资源划分为空间资源、物质资源、能量资源三类。自然资源的存在状态只有这三种;人类开发利用自然资源的直接目的,也确实只有利用空间、取得物质和取得能量这三个。

空间资源:同人类生存和进行活动的地球外层各个层圈(岩石圈、水圈、大气圈、大气层外空间)对应,空间资源主要包括以下四类:一是土地,陆地表面及地上下空间是种植业、牧业、林业的发展空间,也是陆上交通运输、其他绝大部分产业的发展空间和人类生活的场所;二是水体,以海洋为主的水体是渔业和航运业的发展空间;三是大气层,它既是航空业的发展空间,又是所有人类的生存空间;四是太空(大气层外空间),这是航天业的发展空间,也是属于全球人类的共有资源。

物质资源:以空间资源为载体。在当前技术经济条件下,人类能够利用的物质资源主要存在于土地和水体,可进一步划分为非生物资源和生物资源,前者包括水、矿产(地热除外)、土壤等,后者则包括森林、牧草、水生动植物、其他野生动植物、生物物种。

能量资源:以运动着的自然物质为载体,主要包括以下三类:一是太阳能如光、热能;二是转化太阳能如水能、风能、潮汐能;三是地球内能如地热。

(2)公共资源的经济属性

根据资源在社会生产特别是物质生产中的不同作用及其消耗补偿特点,经济学中对公共资源的基本划分是将其分为可再生资源和不可再生资源。可再生资源是可以用自然力保持或增加蕴藏量的自然资源,在合理使用的前提下可以自我生产。例如鱼、森林等,只要不过量捕捞,河、湖、海洋中的鱼类能一代代繁殖下去;只要合理砍伐,森林也能够不断修复、生长。不可再生资源又称可耗竭资源,是指不能运用自然力增加蕴藏量的自然资源,它的初始禀赋是固定的,并且不具备自我繁殖能力,某一时点的任何使用,都会减少以后时点的可供使用的资源。不可再生资源根据其能否回收性又可分可回收的不可再生资源(如金属)和不可回收的不可再生资源(如煤、石油、天然气等能源资源)。[2]

但在现实中,许多公共资源往往是可再生资源与不可再生资源的混合。譬如,土地就是最典型的两者的混合体。土地本身是可再生的,在任何情况下,土地面积都不可能因生产或生活活动而消耗或减少,只是在局部范围内,有可能出现不同类型空间土地资源的互相转化。如修建水库,使陆地转化为水体;水资源枯竭、填海造地、围湖造田可以使水体转化为陆地,等等。但是,土地上层的土壤或耕作层是不可再生的,虽然它不会在生产利用中发生数量上的消耗,却可能因环境破坏(包括自然灾害和人为破坏)而流失或毁损。而一旦发生流失或毁损,在人类生产活动的时间尺度内,不可能通过自然过程恢复。

基于公共资源的经济属性,在公共管理过程中,可以针对不同资源的经济属性区别资源占用的经济补偿方式。可再生资源消耗后能够即时补偿,适宜采用租赁方式,即根据使用的数量对公共资源的部分权利(如使用权、承包经营权等)确定租金,而不必干涉承租人占用资源后实现的生产经营规模。为了有效保护可再生资源,公共资源的租赁时间宜长不宜短,因为租赁时间过短,承租人极有可能产生短视行为,在短时间内不顾资源的修复生长而疯狂掠取资源,致使资源在很长一段时间内难以修复。譬如,我国的林权证一般有效期为50年,特殊情况还可以延长,这样能够有效避免使用人的短视行为,有利于林业资源的保护。

不可再生资源则适宜采用补偿方式,即不仅要根据占用资源数量的多少,还要根据消耗资源的多少来确定租金。当资源消耗不易计量时,可以用产量或产品销售收入代表资源消耗。例如,占用耕地补偿制度就是国家实行的一项保护耕地的法律制度,它是指非农业建设经批准占用耕地,占用多少,就必须开垦多少与所占用的耕地数量和质量相当的耕地,没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的,应依法交纳耕地开垦费,专款用于开垦新的耕地。占用耕地补偿制度是实现耕地占补平衡的一项重要法律措施。耕地占补平衡是占用耕地单位和个人的法定义务。

(3)公共资源的法律属性

公共资源的法律属性体现在其财产权利关系上,利用物权法原理,研究公共资源的产权关系,建立明晰的资源产权制度,有利于公共资源的保护和管理。

首先,关于公共资源的所有权归属问题。无论是空间资源、能源资源,还是物质资源中的非生物资源,完全是自然的产物,在政治上又涉及国家主权,理论上应当属于全社会公有。当然,在法律上,国外存在土地私有制,中国的土地也有农村集体所有制,但是严格说来,公共资源所有者享有的并非完整的所有权,同其他类型的财产所有权比较起来,所有者权能的行使要受到国家法律的更多限制,因此,毋宁说是一种“永久占有使用权”。对于物质资源中的生物资源而言,马克思在《资本论》中指出,动物和植物通常被看做自然的产物,实际上它们不仅可能是上年度劳动的产品,而且它们现在的形式也是经过许多世代、在人的控制下、借助人的劳动不断发生变化的产物。因此,生物资源可能是自然的产物,也可能是人类生产活动的产品,准确地说,它们应当是自然过程和社会生产过程相统一的产物,故其所有权设置应当是多种权利的集合,我国《森林法》关于林木所有权的规定,就体现了这一原则。作为生活载体的空间资源是自然的产物,依附于其上的生物资源是人类生产活动的产品,政府中的公共资源管理职能和产业管理职能也许就应当在这里划分和衔接。[3]

其次,公共资源本质上属于公共物品。根据效用上是否具有可分割性、消费上是否具有竞争性和受益上是否具有排他性等特性,物品可以分为公共物品和私人物品两类。公共物品是指能满足效用的不可分割性(即效用为整个社会成员所共享,而不能将它分割为若干部分,分别归属于某些个人独享)、消费的非竞争性与受益的非排他性三个条件中任何一个(或一个以上)的物品。公共资源一般能够满足其中的部分条件,在一定程度上体现公共物品的特性。根据这些特性,可以将公共资源的部分权益从所有权中剥离出来,如公共资源的使用权、承包经营权等与所有权相分离,并进入资源产权市场进行交易。

8.1.2 公共资源管理的特性

1.公共资源管理是典型的公共管理形?

市场经济是一种不断扩张的自然秩序,市场机制在实现资源最优配置的可能性的同时,也不可避免地会出现市场失灵现象,如公共物品供给失效、垄断、信息不完全、信息不对称、外部效应、分配不公及宏观经济波动等。作为生产和生活物质基础的公共资源是市场中最主要的资源,市场失灵在很大程度上体现为公共资源配置的无效。市场失灵为政府公共管理的介入提供了合理依据,公共管理的作用体现在根据政府自身能力来补充市场、利用市场、促进市场以及在能力许可的情况下培育市场。因此,政府实行公共管理政策的实际效果,往往体现在既定资源条件的约束下政府对公共资源的管理能力。

2.公共资源管理与环境和生态问题密不可分

公共资源的利用过程中常常会出现外部效应和公共物品供给失效问题,且总是伴随着环境恶化与生态破坏产生。例如,森林乱砍滥伐导致水土流失、区域小气候恶化等环境问题。如果公共资源一味免费使用,不可避免会出现“公共地悲剧”,使得公共资源被肆意掠夺,生态失衡、环境恶化。公共管理的关键就是明晰公共资源的产权,赋予公共资源市场价值,实现公共资源的可持续利用,由此达到保护环境和生态平衡的目的。

3.公共资源管理体现国家意志

包括公共自然资源和人力资源在内的资源,历来都是国家财富的象征,也是国家发展的动力源泉。公共自然资源和人力资源的配置决定着国家的发展方向,从这个意义上讲,公共自然资源是国家重要的公共管理范畴,也是国家行政管理的重要内容。[4]

4.公共资源管理关乎国家安全

资源是一个国家综合国力的重要体现。资源经济学家认为,资源安全既要求保障资源稳定供给,又要求资源足量地满足需求,它是供给与需求相互平衡的结果。但在一定时空和经济技术条件下,常常因资源需求量大而供给量小产生明显的资源供需缺口,造成资源短缺;此外国内资源先天不足也会产生资源稀缺,这些将会直接威胁国家资源安全。国家资源安全体现了国家的主权性、资源系统的整体性、资源开发利用持续性和资源与生态环境的协调性,涉及经济、社会、政治乃至环境等多方面的安全。世界各国正不断面临因资源短缺而出现的资源安全威胁,如水资源短缺、石油危机、粮食供应不足等。从世界发展历史看,西方发达国家曾经为了本国的资源安全,大规模地开拓海外殖民地,发动战争、掠夺他国资源。可见,国家资源安全对国家经济持续稳定增长与国家安全是何等重要,而公共资源管理在很大程度上决定了国家的资源安全。

8.1.3 公共资源管理的发展模式

综观世界各国公共资源管理,大致经历了由被动的、“后发性”的、解决纠纷式的管理,到逐步理性,逐步进入主动、“先导性”的科学与法制管理。各国在政府中都设有专门的自然资源管理的机构,同时制定一整套的政策法规,对自然资源进行强有力的、全面的管理。由于各国国情不同,自然资源条件不一,因而各国的自然资源管理从形式到内容均有各自的特色。

20世纪80年代中期以来,一些工业大国对公共资源管理体制进行了较大幅度的调整与改革,使得公共资源管理模式发生了重大变化。如美国、加拿大、澳大利亚、俄罗斯这四个联邦制国家都是自然资源大国,它们均侧重于在联邦政府设立综合的自然资源管理部门,侧重于对全国的自然资源进行宏观上的综合协调、政策诱导、信息支持和市场调控,而具体的管理事务则分散在各州(省、区域)政府专业管理部门进行。美国内政部很早就是一个负责美国土地、矿产、森林、野生动植物资源开发利用和环境保护与建设的重要的政府组成部门;澳大利亚在20世纪80年代将原矿产能源部与初级产业部及贸易部的一部分合并建立初级产业部;加拿大于20世纪90年代初,将原矿山、矿产和能源部与林业部合并成立自然资源部;俄罗斯20世纪90年代中期,在原俄罗斯联邦地质和矿产资源利用委员会和俄罗斯水利委员会基础上组建了自然资源部,2000年又扩大了该部的职责,将森林、野生动植物及生态保护工作交由其负责。归纳起来,各国公共资源管理大致有集中、相对集中和分散管理三种模式。

1.集中管理模式

集中管理模式是由中央政府某一行政部门对土地、矿产、海洋、森林等若干门类的自然资源统一协调管理,以达到资源管理和利用的科学化、合理化、集中化和专业化。如美国的土地、矿产、森林(部分)由内政部集中统一管理;加拿大的矿产、森林、土地(部分)由自然资源部集中统一管理;俄罗斯的矿产、海洋、环境等统一归自然资源部管理。

一般而言,采用这种管理模式的国家多为资源大国,资源开发在本国的出口创汇、增加就业、稳定经济等方面占有重要地位。如美国的天然气、铜、锌矿产量居世界首位,煤产量居世界第二位,石油产量居世界第三位,铁矿石、钾盐、磷酸盐、硫黄等矿物储量均居世界前列。资源开发利用在其国民经济中占据重要的地位,因此政府对资源管理部门特别重视,要求集中多方面力量协调各种关系。另一方面,随着人口、资源、环境问题的日益加剧,短缺资源现象会因社会需求的不断扩大而增加,为降低社会对资源管理的成本,提高管理的效率,实现可持续发展目标的要求,政府需要对某些短缺资源的使用加以控制和配置管理,实行集中管理就成为必然。此外,各种资源之间有着内在的联系,如森林生长在土地上,矿产埋藏在地下,显然森林的养育、采伐等管理活动离不开土地的管理;矿产的开发不以土地的占有、使用为前提也无从谈起。因此,各种资源的协调、综合管理逐步走向集中是大势所趋。[5]

2.部分集中管理模式

部分集中管理模式是指由中央政府部委以下的二级机构管理,或少数专门的中央政府部委将土地、矿产、海洋、森林、水等若干种联系较紧密的国土资源归到一个行政部门进行统一管理,以寻求在管理过程中,实现资源管理和利用的最优配置,达到综合效益最佳。以法国、德国、日本等国较为典型。如法国的地产由税务总局的地产管理局统一管理,海洋资源由法国海洋国务秘书处集中管理。在德国,与公共资源管理相关的部门包括财政部、司法部、环境保护部、经济技术部、消费者保护食品和农业部、经济合作与发展部,以及联邦机构未设单独的内阁级资源管理机构,而土地、矿产、海洋、水等资源管理机构就是设在相关部内的司局或部门。日本的资源管理机构主要是产业经济省。

实行该种管理模式的国家一般为工业大国且资源匮乏。国内资源开发时间长,资源存有量非常有限,但是消费弹性较低,致使资源供应量和消费量严重失衡,对进口资源依赖程度逐渐增强。政府部门为保证国民生活质量不受或少受影响,必须组织强有力的政府机构扩大对外交往,以最大限度满足国内各方面需要。如日本在经济产业省设置资源能源厅,负责矿产和能源的开发管理。

3.分散管理模式

分散管理是将土地、矿产、海洋、森林、水等主要资源按其属性的不同进行分门别类的管理,即对应各大门类自然资源,分别设立相应的行政部门进行管理。巴西、智利、墨西哥和印度属于这类管理模式,其中以印度最具典型性。印度公共资源管理的联邦政府部门主要包括10个:矿山和煤炭联合部、石油天然气部、非传统能源部、原子能局、农村发展部、农业部、城市发展部、海洋开发局、环境和森林部、水资源部。巴西联邦政府内则分别设置了全国能源、核能、石油、森林、垦殖和土地改革委员会,以及全国矿业生产局。智利除在内阁设有专门的矿业部长外,还设有全国能源、铜、有色金属委员会等。

综合来看,发展中国家偏向采用分散管理模式。资源开发在这些国家经济发展中占有较重要地位,且资源蕴藏量丰富,具备向工业化高级阶段迈进的基础。由于经济发展处于一种起步状态,各类组织机构的作用尚未完全发挥,尤其是生产组织还处在向竞争性的市场化主体迈进过程中,需要完善的地方还很多。因此,政府在资源开发管理中居于主导地位,政府对经济的行政干预就成为必须的手段。

8.1.4 我国的公共资源管理体制

1.我国公共资源管理体制演变历程

我国公共资源管理体制演进与历届政府机构改革相伴而行,呈现出一条合—分—合的发展轨迹。从中华人民共和国成立到2003年,我国共进行了八次重大的机构改革,每次改革都涉及公共资源管理体制的调整。

新中国成立之初,建立了高度集中的计划经济体制,由此建立的公共资源管理体制是分散的、互相牵制的耗散管理体制。这种体制按公共资源属性分别设立管理机构,如矿产资源,新中国成立后,中央人民政府成立统一规划全国地质矿产工作的管理机构——中国地质工作指导委员会;1952年成立地质部; 1953年成立了全国矿产储量委员会;1955年成立了全国地质资料管理机构,地质勘察和矿产资源、储量、地质资料管理有了统一的管理机构和职能。但是,由于矿产勘察开发工作实行高度计划经济的体制,由国家投入、多部门勘察,找到矿后再由国家投资,由工业部门组织开采,这实际上形成了分散的管理格局。其他一些公共资源,如水、生物、海洋、气候资源等也根据这种经济体制要求由不同部门分别管理。

自1998年中国政府新一轮机构改革后,组建了中华人民共和国国土资源部,将土地、矿产、海洋等公共资源的规划、管理、保护与合理利用管理职能集中统一由该部履行。至此,中国从陆地到海洋、从土地到矿产实行了集中统一管理,中国公共资源管理体制也由过去分散互相牵制耗能管理向相对集中互相协调聚能管理转变迈出了坚实的一步。

资源管理机构变动情况

2.我国现行公共资源管理体制

我国新一轮政府改革对各部门管理职能进行了相应的调整,从而形成了新时期中国公共资源管理新体制格局。结合中国新时期经济体制的特点以及公共资源管理现状,我们可以将这种管理体制(模式)概括为大部分集中,个别分散的管理模式,其特点如下:将土地、矿产、海洋等大部分国土资源集中统一由国土资源部管理;而水、石油天然气、森林、动物等其他公共资源则分部门管理,且实行的是中央与地方分级管理。就国土资源来讲,中央一级设立国土资源部,主要负责土地资源、矿产资源、海洋资源等公共资源的规划管理保护和合理利用;地方一级在各省设立国土资源厅,主要负责矿产资源、土地资源及本地区内能源资源的开发利用与规划、管理和保护工作。

这一管理模式的优点是有利于发挥公共资源的整体功能,提高其利用效率,逐步与国际接轨,实现中国公共资源管理国际化。其缺点表现在:作为一个集权管理体制的国家,必然要求公共资源实行集中统一管理,我国目前尝试的管理模式尚不能满足这一要求,同时由于原有计划经济体制固有的深层矛盾尚未完全解决,公共资源各管理部门的职能还会有交叉,且存在有些职责难以明确等负面影响。

我国公共资源管理模式的选择有其现实必然性,这主要受中国现行经济体制影响较大,此外还受经济发展水平、资源禀赋程度和自然地理特征等因素的影响。从体制上看,中国还处于由计划经济向社会主义市场经济过渡的时期,公共资源管理也处于由分散管理向相对集中统一管理的过渡时期。但由于历史惯性和相应法律法规等方面的原因,在国土资源实际管理中,仍然存在各类资源各行其法、综合协调管理职能贯彻落实不到位等实际问题,所以选择渐进式改革与调整是十分必要的,也是较为现实的。

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