以社区视角思考中心镇发展的模式

（三）以社区视角思考中心镇发展的模式

社区作为一个区域性或地方性的社会生活单位，它的发展逻辑与行政组织、企业组织等大型现代机构的发展逻辑明显不同。前者的发展逻辑是基于民主协商的横向合作（cooperation）和主动参与；后者则是基于行政指令的纵向协作（coordination）和被动执行。前者可以简单地称之为社区模式，后者可称之为行政模式。社区模式的内在推动力主要来自成员的社区意识和社区情感；行政模式的内在推动力则主要来自科层权威的确立（或权力合法性的构建）。基于协商的合作和参与模式可以使社区以符合社区成员需求的方式发展；而基于指令的协作和执行模式可以使行政组织较好地实现由上级确定的集体目标。越是处于基层的社会，其成员需求的满足越是显现出地方特色（地方的条件因直接决定了需求满足的可能而间接决定需求的内容），因而越是难以以上级领导决策的方式来统一实现。地方自治的逻辑在某种程度上也由此衍生。但地方自治离不开国家经济社会整体发展的目标，因此地方发展仍离不开国家的整体规划。

浙江省的中心镇建设是根据中央有关小城镇综合改革和健康发展的指示，在省政府的统一部署下开展的。由政府推动的中心镇建设，它首先是按照行政模式来推进的。中心镇建设是在“建设社会主义新农村”、“实现城乡统筹、协调发展”、“建设惠及全省人民的小康社会”这样一些国家建设目标的统一指导下推出的。省政府不仅提出了中心镇建设的指导思想、总体目标、主要任务及相关政策意见，⁽²¹⁾还通过制定具体的发展规划明确了具体的建设步骤、建设目标、全省中心镇的空间布局以及环杭州湾地区、温台地区和金衢丽地区三大片区中心镇发展的功能定位。⁽²²⁾各中心镇则依据省政府制定的中心镇发展规划，制定更具体的经济、社会发展规划和项目建设规划。而确保规划和目标得以实施的保障措施则是上级为下级确立的考核和奖励制度。

嵊州市自2008年起每年对本市五个中心镇的建设进程实行“经济社会发展综合评价”考核和“项目管理‘五比’”考核，这项考核评比制度同时也是一项依“先进”、“落后”的分级状况对中心镇实行奖励的制度。⁽²³⁾与此同时，浙江省政府、绍兴市政府分别设立中心镇建设专项资金，对省属、市属的中心镇建设项目在统一申报、汇审及审定的基础上对通过审核的项目给予一定的资金补助。⁽²⁴⁾在“中心镇培育工程”取得很大进展的基础上，2010年12月21日，省政府办公厅出台了《关于开展小城市培育试点的通知》，这标志着浙江省的中心镇建设进入了小城市培育阶段。省政府在明确中心镇小城市培育的主要目标和主要任务的同时，设立了每年10亿元的省小城市培育试点专项资金（暂定三年）。另外，政府其他相关部门也要整合各类专项资金，合力支持中心镇建设，对符合条件的社会事业和基础设施建设项目，优先列入政府的重点工程。在上级政府的统一规划和项目推动下，中心镇建设完成了大量的基础设施和社会事业方面的项目，使中心镇的环境设施和公共服务有了较大的改善。

其次，中心镇建设也是由地方政府与当地居民共同参与的社区建设，因而也需要按照社区模式来推进。然而，在中心镇建设运作机制的设计上，更多的是强调“政府推动、政策扶持、体制创新、市场运作”⁽²⁵⁾，即使有对“社会参与”的强调，也主要从广泛吸收社会资本参与中心镇建设而言，⁽²⁶⁾其实际的参与方式是“谁投资、谁受益”的市场运作方式。虽然各地也有对中心镇建设的宣传，但由于没有实际的参与途径，这种宣传并没有达到使全社会都支持中心镇建设的效果（或者说这种宣传的作用仅限于政府相关部门，而且最终也是由行政手段来确保支持的实际形成）。在这场与群众利益密切相关的中心镇建设运动中，除乡镇、村干部及党员积极分子外，大多数普通民众只是作为事不关己的看客。普通群众既没有参与社区事务决策的权力（中心镇建设的各种规划都是由当地政府与专家合作完成），也没有共同参加社区建设的义务（政府几乎承担了所有社区公共事务），他们实际上被排除在社区公共事务之外。出现这种现象，应该与乡镇政府的角色偏离有关。

乡镇作为最基层的地方政府，它一方面是国家政府机构这一科层组织中的成员，另一方面又是乡镇这一社区组织的成员。作为科层组织成员，它有义务服从上级组织的行政命令，完成上级组织所安排的目标和任务，并接受上组织的和检查和考核；作为社区组织的成员，它有责任去调动社区居民对社区事务的积极性，共同发现社区的需求，解决社区存在的问题，增进社区的福利。然而在现有的行政体制下，乡镇作为最基层的地方政府，它的日常运行高度依赖上层各级政府，这抑制了它在社区组织中的角色履行。首先，在目前“一级政府一级财政”、“各级政府层层分税”、“下一级政府的财政预算要根据上一级的预算编制，并接受上级政府审核”的财政体制下，乡镇在财政上高度依附各层上级政府各种形式的转移支付。⁽²⁷⁾中心镇在“扩权强镇”的政策扶持下尽管获得了比其他乡镇较多的财权，如“对长乐镇实行收支逐年递增包干、超收留市部分全额归镇的办法”以及“一定五年不变”，⁽²⁸⁾但这并没有改变它在国家现有财政体制下的弱势地位。中心镇的项目建设大多还须依靠上级政府的转移支付，包括中心镇建设专项资金的转移支付与上级政府各主管部门下拨的专项转移支付。而这些转移支付不仅限定了项目建设的内容，而且在“申报、审定”程序中往往对申报条件又作了进一步的限定（如有些项目需要一定比例的配套资金；有些项目只有在项目完成达到规定指标时才能获得“以奖代补”性质的专项支付等）。为了获得上级政府的转移支付，乡镇必须竭尽所能展开争取项目的竞争工作。⁽²⁹⁾由于上级政府控制着乡镇的主要财政来源，这就势必使乡镇的中心工作主要围绕着上级指示的任务开展，从而导致社区自身的需求和问题在某种程度上被忽视，如，在中心镇建设过程出现的新建居民区组织管理问题，⁽³⁰⁾以及老居委会组织在社会流动导致居住地和与户籍相分离的情况日益增多的今天，如何继续运行和有效管理的问题。⁽³¹⁾这些问题都与基层民众的生活需求密切相关。分税制下的基层政府不仅在财政资源的汲取上悬浮于乡村社会，而且他们的日常工作内容也日益与乡镇社区群众的需求和利益相疏离。而上级政府对于基层政府“中心工作”（如“维稳”、“计划生育”等）的“一票否决制”的考核方式进一步加剧了这种疏离。⁽³²⁾

中心镇建设的完全行政化模式（即自上而下推动、以项目建设为主导、以目标管理责任制为保障）导致中心镇建设向下视角和整体视角在一定程度上的缺失。向下视角的缺失主要表现为：在社会动员上及建设内容上对对群众参与和群众需求的某种忽视。整体视角的缺失主要表现在：地方政府在积极投入中心镇建设的过程中，将更多的注意力放在上头的政策上，将更多的精力花在可获得上级政府支持的重大项目上，因而相对缺少对中心镇建设过程中所出现的一些现实问题的关注。

中心镇建设是系统工程，涉及镇域整个社区的方方面面。因此，中心镇建设需要综合的、全方位的规划，也需要统一的组织管理及政府与民众的共同参与。而现有的组织管理方式虽由中心镇培育领导小组统一领导，但实际操作却主要按照“镇政府不同部门各自执行主管上级部署的任务”这样条块分离的方式进行。⁽³³⁾这样的运作模式导致中心镇建设的整体规划被分割为（或消解为）由不同部门分别完成的不同项目建设（如文化建设由文化厅、局部署，环境卫生建设由卫生厅、局部署，农业建设由农业厅、局部署，社会福利事业建设由民政厅、局部署等）。项目建设的分割状态使不同项目所要实现的目标之间缺乏相互关联和促进作用，也使诸多项目建设与中心镇建设的总目标相脱离，从而使国家投入的有限的宝贵资源不能发挥最佳的建设效果。

中心镇建设也不只是区域空间结构的整合和重组或区域空间的拓展，⁽³⁴⁾而是旨在提高镇域内全体百姓福利水平的社会、经济和文化建设。这样目标多重而复杂的建设仅依靠上级政府的统一部署和国家资源的投入是不够的，势必要调动社区自身的积极性和社会资源——由社区自身来确定建设的目标以及实现目标的手段和方法。也就是说，中心镇建设必须结合行政模式和社区模式。而社区模式得以运行的关键因素是要培养包括乡镇干部在内的社区成员的社区情感和社区意识。但在现有的管理体制下，无论是干部还是百姓，都在很大程度上欠缺这种情感和意识。对干部而言，一方面他们由于受行政考核制度控制，缺少与社区群众的紧密联系和深入互动，使他们难以养成能真正感受百姓需求的情感；另一方面，受换届任职的流动性决定的工作地域的暂时性，使他们对自己工作的社区缺乏认同和归属感。⁽³⁵⁾对于百姓来说，长期基层社会管理的行政化使百姓缺乏自主意识，而市场经济环境下个人对集体的疏离导致了居民社区公共意识的缺乏。干部与居民社区情感和意识的缺乏意味着中心镇建设社区模式得以有效开展的基本条件尚不具备。

确实，在基层社会自治力量仍然比较薄弱的今天，⁽³⁶⁾中心镇建设只能由上级政府来推动。但“推动”不等于“包办”。由经济转型推动的社会转型，其主要目标是通过社会体制改革转变社会管理方式，即由过去以单一行政方式管理社会向以多元方式管理社会转变。伴随着农村经济改革一起开展的农村自治组织的建设，从某种程度上就是改变过去由政府包办社会的管理方式的努力，它的目的在于在为广大农民提供释放其创造力的条件的同时，也帮助政府减轻基层管理的负担。当然，政府减轻负担并不等于放手不管。一方面，政府要从繁杂的基层社会管理事务中摆脱出来；另一方面，政府又要为基层社会的公共服务提供基本的保障。处理好这两方面的关系，关键在于基层政府角色的正确定位：负责中央政府、上级地方政府以法律形式委托代理的公共管理事务；负责为社区自身特殊性所要求的公共管理事务。对基层政府受上级政府委托所行使的管理权力以具有普遍性的法律予以约束；对于基层政府受社区民主权力委托的管理权力接受民众的民主监督。通过结合两种形式不同的制约机制——法律制约和民主监督——来约束基层政权的日常运作，可以很好地协调垂直的行政模式与横向的社区模式之间的矛盾，即按上级统一制定目标、在上级严密监管下开展工作与按民众实际需要制定目标、在民众监督下开展工作之间的矛盾。⁽³⁷⁾通过以这种方式协调中心镇建设的行政模式和社区模式，一方面可以为上级政府更多地放权提供保障，从而使基层政府能够抛开“不出事逻辑”而有所作为；另一方面可以保障基层政府拥有更多的资源为社区百姓谋福利，从而有助于基层政府确立起基层治理的权威。

在基层社会自治力量还比较薄弱的社会转型时期，基层政府的工作重心应主要集中在以下两个方面：

第一，根据实际需求直接或间接为社区提供其自身无力提供的基本公共物品，如基本的社会保障、文化教育和医疗卫生设施，耗资较大的环境治理和社区生活设施的改建，村级经济薄弱的地区其村级组织正常运行所必需的经费，某些专业性较强的社区服务等，从而使农村社区享有与城市社区相近的公共服务。保障农村基本公共物品的供给不只是为追求社会主义共同富裕、共享改革开放发展成果这样一些价值目标的实现，也不只是为了实现维持社会稳定、促进社会和谐的目标，它的意义还在于为完善市场经济所必需的社会流动提供了必要的社会环境。城乡拥有水平相近的基本公共服务是城乡要素自由流动、城乡联系得以加强的前提条件，因而是国家经济具有持续发展动力的重要保障；当然，它也是国家政权合法性的基础。

第二，帮助社区建立一种其成员的社区意识和社区情感得以培养的有效机制，从而为社区发展模式的确立准备条件。譬如，设计可以让大多数社区成员参与的社区公益活动或社区建设项目，创造有助于养成社区成员之间互动合作关系的公共空间等。自2003年十六届三中全会在《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出加强“城乡自我管理、自我服务”的要求，中央各部门推出了不少不同主题的社区建设项目，如文明社区建设、绿色社区建设等。这些由政府推动的社区建设工程，其初衷是在加强社区硬件建设的同时，也加强诸如提高社区文明素质、社区参与意识等方面的社区软件建设。然而，这些以传统政治性的社会动员方式发动的社区建设活动，它们所引发的社区参与往往只是一种“表演性参与”，这种表演性参与对于培养居民真正关注和参与社区公共事务的积极性和主动性，效果并不理想。⁽³⁸⁾要让社区参与具有实质性的效果，必须实现社区动员方式的转变，即从政治性群众动员向社会性群众动员转变。社会性动员是通过发现居民社区生活中的共同需求来激发居民对社区公共事务的关注和参与。从嵊州市长乐镇既有的行政管理体制来看，这个动员工作可以主要由各片区的负责人来做，但前提条件是改变片区干部的考核方式——不是按照上级政府布置的中心工作来考核，而是根据他们在创造社区福利方面的业绩来考核；不是由上级政府来组织考核，而是以大多数群众认可的方式来给予考核，并实行较为固定的任职方式，以此确保片区干部工作的主动性、积极性以及社区情感的投入和社区意识的养成。通过这样一种在政府主导下运作的社区发展模式，逐步过渡到社会主导的社区发展模式。