政府在农村反贫困中的必要性

一、政府在农村反贫困中的必要性

世界各国的历史经验表明，任何国家的经济和社会发展总是不平衡的。由于各个地区和各个阶层在国家和社会中所处的经济环境差异显著，一些拥有地理和资源优势的地区，以及那些占有大量财产和社会政治资本的阶层往往在经济增长中占据主导地位，享受经济增长带来的绝大部分成果，而那些所谓的落后区和贫困阶层因地理环境和资源条件的限制，以及政治上的软弱地位，而很难参与到整个国家的经济发展进程中去。

市场经济是在经济利益驱动下的竞争性经济，遵循它自己的优胜劣汰的原则，资本和人力资源在利益的引导下总是流向具有某种比较优势、能获得最大效率的地区和产业，从而有可能在一定的时期内进一步导致区域和产业发展的不平衡状况。尽管从长期看，以GDP为标志的经济的增长是缓解和消除贫困的必要条件，但并不是充分条件。许多国家（如巴西、墨西哥、泰国）在经历国民经济高速增长的同时，并没有出现收入分配差异的缩小和产业结构的一元化。相反，在强调国民收入增长的发展战略中，过分重视国家的工业化而忽视农业，强调富裕阶层和积累作用则忽视贫困人口的基本生活消费，不仅使贫富差距进一步扩大，也使整个经济的地区结构和产业结构畸形化，最终阻碍了国民经济的进一步增长。

中国经济发展的实践也证明了这一点。改革开放以来，中国经济在高速发展的同时，区域发展不平衡问题也更加突出，地区差距不断扩大，资本和人力资源由落后的西中地区向发达的东部地区转移。1980年，东、中、西部国民生产总值的比重分别为52.2%、31.2%和16.5%，到1991年则变为55.8%、29.3%和14.9%；东部地区的比重提高了3.6个百分点，中、西部则分别下降了1.9和1.6个百分点；2009年东、中、西、东北地区的国民生产总值比重变为58.3%、23.3%和18.4%。

中国和其他许多国家的发展经验表明，在市场经济的环境下实施一般的经济增长战略很难使落后地区和贫困阶层从经济增长中受益。从公平和效率两个方面综合考虑，政府必须实施一系列直接针对贫困地区和贫困群体的非凡的反贫困政策，以改变贫困人口在经济发展中的不利地位，防止贫富差距的过分扩大，维持社会的稳定和经济的持续发展。自1964年美国总统肯尼迪公布“向贫困挑战”以来，贫困问题引起了国际社会的广泛关注，美国、英国、德国等发达国家根据自己的条件和特点实施了多种多样的反贫困计划。从20世纪70年代初开始，在世界银行、联合国粮农组织等国际机构的帮助下，印度、泰国、印度尼西亚、韩国等发展中国家也开始将反贫困作为政府的重要目标，先后制定和实施了一系列的反贫困政策和计划，并取得了一定的成效。1984年9月，中共中央、国务院联合发出了《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》。1986年国人民代表大会六届四次会议将扶持老、少、边、穷地区尽快摆脱经济文化落后状况，作为一项重要内容，列入国民经济“七五”计划（1986—1990）。为此，国家从上到下成立了专门的机构负责扶贫工作，制定了贫困标准，确定了国家和省区扶持的贫困县。中心和地方政府每年拨出专项资金用于贫困地区的开发。从此，中国的农村贫困问题被真正提到议事日程，反贫困成为中国政府的一项重要职难。

综观发达国家和发展中国家的反贫困行动，我们不难发现，不管是何种类型的国家，贫困现象都是在一定的政府干预下得到缓解和消除的。现阶段中国农村贫困的特点和中国的具体国情，都决定了政府进一步干预农村贫困的迫切性和必然性。

（一）收入差异仍表现出明显的地域性和区域性特征

改革开放以来，中国的收入分配状况发生了巨大的变化，财富分配的不平等表现得越来越明显。近年来国内学者运用基尼系数对中国收入差距状况的权威估计结果，大致都在0.4之上，这表明目前中国的收入不平等已经达到相当的程度。而收入水平差异过大，历来都是影响社会稳定和经济发展的一个最为重要的因素。对于造成中国收入分配不平等状况的主要原因，国内有关收入差距的研究一般认为：在中国，纯粹的阶层收入差距并不严重，城乡收入差距是导致基尼系数增大的最主要原因，其次为地区收入差距。

（二）级差土地收入的客观存在需要从政策上予以补偿

中国农村贫困具有明显的地缘特征，由于土地质量偏低、距离经济中心较远、生产中集约化程度较低以及客观存在的生态建设的负担偏重等因素所产生的级差土地收入，是导致贫困的一个直接原因：土地质量偏低导致生产效率低下，同等投资只能获得较少的产品，个别产品生产价格就高于其他地区，而市场是按社会平均生产价格交换的，贫困地区在交换中利益受损成为不可避免的事实。由于市场经济本身是不能改变级差土地收入问题的，从而也就很难为从根本上消除中国的农村贫困开辟道路。这就要求政府依靠政策调节，通过对贫困人口分布集中地区实行特殊优惠政策来调节客观存在的级差土地收入问题。

（三）贫困农村尚缺乏自我发展的潜力

贫困农村的自我发展潜力突出地表现在地方发展环境相对落后和劳动者素质明显偏低两个方面。大规模扶贫开发至今，贫困人口的生存和发展环境虽发生了重大的改变，但从总体上看依然不容乐观。如果仅从人口数量的角度考虑，国定贫困县人力资源无疑是过剩的，但贫困农村的劳动者文化素质普遍偏低、卫生条件恶劣造成的贫困人口身体素质下降、人口膨胀造成的劳动力负担系数上升等现象仍普遍存在，贫困人口人力资源不足的现象还十分突出，这是长期历史原因与国家政策发展倾向的结果。在市场经济马太效应的作用下，贫困农村自我发展潜力的落后会更加加剧这些地区和生活在这里的贫困群体在发展中的被动局面，没有政府的干预和引导，他们将越来越滞后于整个时代前进的步伐。

（四）路径依赖对制度创新的重要制约作用

制度变迁中报酬递增和自我强化的机制，使得制度变迁一旦走上某一路径，它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化，即“人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择”。中国农村长期在计划经济体制下运行，新中国成立后农村大规模贫困的消除和缓解也主要是政府作用的结果。为此，农民特别是贫困农民对政府有着比较强烈的信任感和依赖性，离开了政府的政治动员、舆论宣传和组织服务，大规模扶贫活动的展开几乎是不可能的。从扶贫资金的来源看，政府将始终是中国农村反贫困资金最主要的提供者及大规模扶贫的最有力的推动者，政府制定和实施的各项方针政策，对贫困地区经济发展和贫困人群的利益所产生的影响是长期而深远的。可以说，这种路径依赖对制度变迁的重要制约作用，更加强调了新时期政府参与反贫困的必要性。

（五）市场失灵的不可避免

中国自改革开放以来就逐步实行市场经济体制，1992年更是确立了建立社会主义市场经济体制的经济体制改革目标，目的是发挥市场的基础性调节配置作用，实现各种生产要素的最优配置。但是市场经济是否真的能使资源得到最有效的配置呢？这涉及对最优资源配置状态的理解。经济学上将资源配置的最优状态定义为：任何一方当事人的经济福利的增进都不以其他当事人的经济福利的减少为代价，这也被称为“帕累托最优”。但是，达到帕累托最优是需要几个基本前提条件的：一是充分竞争市场的假设；二是规模报酬不变或递减的假设；三是企业和个人经济活动没有任何外部经济效应的假设；四是经济信息完全和对称的假设；五是交易成本忽略不计的假设；六是经济当事人完全理性的假设；七是个人在做出经济决定时，总是能最大限度地增进自己的福利的假设。也就是说，市场机制只有完全满足上述前提假定才能实现资源的最有效配置，而这恰恰反证了市场机制本身并不是万能的。在现实中，当这些前提不复存在时，“市场失灵”也就必然发生了。正是由于存在多方面的“市场失灵”，政府对于国民经济的干预调节便应运而生，成为不可或缺的功能。也就是说，依靠市场经济并不能解决中国农村的贫困问题。

首先，从总体上看，反贫困能产生积极的外部经济效应，是单纯的市场机制所无法带来的。当生产或消费的私有成本或效益与社会成本或效益之间产生背离时就会出现外部经济效应。外部经济效应以许多种形式出现，有些是积极的，而有些是消极的。对反贫困而言，它是一种对社会具有普遍正效应的行为：一方面，它可以使贫困人口直接受益，也可以使非贫困人口受益，因为生活在一个没有贫穷的社会里的每一个人，都能时时感受到存在于周围的公正、正义和温暖，从而可以获得心理上的极大满足；另一方面，随着贫困现象的减少，社会秩序必然有所好转，社会动荡有所减缓，经济将更趋繁荣，人们就可以从良好的社会秩序里获得安全感、享受稳定的生活、避免社会动荡的冲击，从经济的繁荣中获得更多、更好的福利。而在单纯依靠市场机制的情况下，许多国家的实践已经证明，在经历国民经济高速增长的同时，并不会自动出现库兹涅茨和刘易斯所预料的收入分配差异的缩小，“扩散效应”和“涓滴效应”对贫困地区和贫困阶层产生的影响是十分有限的。

其次，市场经济是一种经济利益驱动下的竞争性经济，其优胜劣汰的运行机制必然使贫困地区和贫困人口处于不利地位。与发达地区的高度市场化相比，广大贫困地区只是处在市场化的起步阶段，在发展上要尽快打破贫困的恶性循环并面临巨大的赶超战略压力，而市场机制会导致区域发展两极分化的“马太效应”，它对经济发展不同水平地区和产业的实际激励作用是完全不同的——促进经济发展的生产要素，特别是资本和人力资源总是流向利润率高、能够获得最大效率的地区和产业，而贫困地区往往带有边缘性明显、基础设施不足、劳动力素质偏低、以利润率相对偏低的农业经营为主等等不利因素，不仅不具备吸引外来生产要素的能力，而且本地区较高素质的劳动力和有限的资金还常常反过来流向发达地区，从而有可能在一定的时期内进一步加剧区域和产业发展的不平衡状况，导致贫困人口生活状况的恶化。

第三，市场经济在一定程度上会削弱贫困地区固有的为减轻意外事故的打击形成的自我相互救助的文化。在贫困农村，街坊邻里之间相互借钱是生活中的常事，借助于长期形成的人际关系和村落文化，它也确实起到了扶贫救难的作用。但市场经济渗入后，商业借贷关系将占据主导地位，为了取得利息，农民手里的闲钱会储蓄起来，不愿再无偿借出，原有的传统和习俗就会被取代，反而给一部分特贫农户脱贫带来更大的困难。

第四，“新的市场失灵”不可避免。与上面所提到的传统的市场失灵不同，新的市场失灵主要表现在两个方面：首先，在农村贫困地区，市场经济的发育在很多方面还是不健全的或者根本是不存在的；其次，贫困地区的信息失灵大量存在，因为信息有两个不寻常的特征，一是一旦产生，就无法消除，二是将它多分给一个人并不减少可以分给其他人的数量，讲究效率就要求所有需要信息的人都应该得到信息，然而，信息的私人生产者只想独占信息并从中谋利，私人市场也就不大可能提供足够的信息。只有政府才能在补救市场信息失灵方面有所作为。

这一切提醒我们，在中国由计划经济向市场经济转型的过程中，应当避免加尔布雷斯所说的“简单化”或科尔奈所说的“不加思索地对市场的神秘的崇拜”。市场不是解决所有社会经济问题的灵丹妙药。市场并不是目的本身，它只是促进社会和个人福利的手段。在中国农村反贫困中，政府干预作为一种非市场手段的作用不可低估。