中国经济发展中的生态环境问题

中国经济发展中的生态环境问题

中国社会科学院城市发展与环境研究中心课题组^[1]

一、中国“十五”以来的生态环境状况

“十五”以来是中国经济增长最快的时期之一，也是中国工业化、城市化快速推进的时期。在国民经济快速增长、人民群众消费水平显著提高的情况下，中央和地区政府不断加大环境保护工作力度，采取一系列重大政策措施，保持全国总体环境质量基本稳定，部分城市和地区环境质量有明显改善，多数主要污染物排放总量得到控制，环境污染和生态破坏加剧的趋势得到遏制。中华环保联合会调查显示，71%的公众认为，与5年前相比，自己所在城市的环境状况有了不同程度的好转。

1.水环境质量总体上趋于好转，局部水域恶化

“十五”期间全国水环境恶化趋势得到初步控制，淡水环境质量总体上稳中趋于好转，全国地表水达Ⅲ类水质标准的断面有所增加。近岸海域海水水质没有进一步恶化，部分海域水质明显改善。

根据国家环境监测网2001～2006年对长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河和辽河七大水系地表水断面监测结果，达到Ⅰ～Ⅲ类水质标准的监测断面比例由2001年的29.5%上升到2006年的46%，劣Ⅴ类水质断面的比例由2001年的44%下降到2006年的26%（见图1），表明七大水系总体水环境质量有明显改善。其中，曾污染严重、对居民生产生活造成严重影响的淮河水系劣Ⅴ类水质监测断面的比例由2001年的53.2%下降到2006年的30%，其他水质类别所占比例相应上升（见图2）。

图1　“十五”期间七大水系监测断面比例比较

资料来源：根据2001～2006年度中国环境状况公报整理。

图2　2001年、2006年淮河水系水质类别比例比较

资料来源：2001年、2006年度中国环境状况公报。

从国家重点监测湖泊、水库的水质来看，2003年度监测的28个重点湖库中，Ⅱ、Ⅲ类水质标准的湖库有7个，占25.0%；Ⅳ、Ⅴ类水质的湖库有11个，占39.3%；劣Ⅴ类水质的湖库有10个，占35.7%。2006年27个重点监测的湖库中，Ⅱ、Ⅲ类水质湖库8个，占29%；Ⅳ、Ⅴ类水质湖库6个，占23%；劣Ⅴ类水质湖库13个，占48%。劣Ⅴ类水质湖库有所增加，表明局部污染有恶化趋势。

“十五”期间全国废水排放总量增加了21%，其中工业废水排放量增长了20%，生活废水增加了22%。2006年工业废水排放首次出现下降趋势（下降了1.48%）。“十五”期间全国COD排放量增加了0.7%，主要是因为生活COD逐年增加，五年共增加了7.5%；工业COD排放量总体呈下降趋势，2005年比2001年下降了8.7%。2007年上半年，全国COD排放量691.3万吨，与2006年同期（689.6万吨）相比增长0.24%。“十五”期间中国氨氮排放总量以及工业和生活排放量分别增加了19.7%、27%、16%，但这一趋势在2006年得到扭转。2006年氨氮排放总量出现较大幅度下降（下降了5.7%），工业氨氮更是下降了24.7%。主要工业污染物排放量的下降主要归功于对工业企业排放的管理。2001年全国工业废水排放达标率为85.6%，2005年这一比例上升到91.2%，提高了5.6个百分点，其中重点企业工业废水排放达标率由2001年的86.9%上升到92.8%，提高了5.9个百分点。

全国近岸海域水质总体上有较大改善，但局部海域有恶化的趋势。2006年监测的近岸海域Ⅰ、Ⅱ类海水比例占67.7%，比2001年的41.4%上升了26.3个百分点；Ⅲ类海水占8%，比2001年的12.2%下降了4.2个百分点；Ⅳ类、劣Ⅳ类海水占24.3%，比2001年的46.4%下降了22.1个百分点。

2.城市空气质量有所提高，但部分主要污染物排放量有所增加

“十五”以来，全国城市空气质量有较大改善。2001年监测的341个城市中，有114个达到或优于国家空气质量二级标准，占统计城市数的33.4%；114个为三级，占统计城市数的33.4%；113个劣于三级，占统计城市数的33.2%。2006年监测的559个城市（地级以上城市322个、县级城市237个）中，空气质量达到一级标准的城市有24个（占4.3%），达到二级标准的城市有325个（占58.1%），两项合计达到62.4%，比2001年提高29个百分点；空气质量三级标准的城市有159个（占28.5%），比2001年下降了4.9个百分点；劣于三级标准的城市51个（占9.1%）。所占比例比2001年下降了24.1个百分点。在339个可比城市中，2005年与“十五”初期相比，空气质量达到二级标准的城市比例增加了22.2个百分点，空气质量劣于三级标准的城市比例下降了24.1个百分点。

影响城市空气质量的首要污染物是可吸入颗粒物。2006年全国有66.5%的城市年均颗粒物浓度达到或优于二级标准，比2001年的64.1%上升了2.4个百分点；年均颗粒物浓度劣于三级标准的城市占7.0%，比2001年的29.2%下降了22.2个百分点。2006年全国二氧化硫年均浓度达到国家二级标准（0.06毫克/立方米）的城市占86.8%，比2001年的80.6%上升了6.2个百分点；劣于国家三级标准（0.10毫克/立方米）的城市占3.6%，比2001年的9.7%下降了6.1个百分点。

从“两控区”（二氧化硫控制区和酸雨控制区）情况来看，2001年全国统计的341个城市（包括部分县级市）中有64个属于二氧化硫污染控制区，二氧化硫年均浓度达到二级标准的城市占48.4%；有118个城市属于酸雨控制区，其中79.7%的城市二氧化硫浓度达到二级标准。2005年在二氧化硫污染控制区内可比的62个城市中，二氧化硫年均浓度达到二级标准的占45.1%；超过二级标准的占54.9%，其中13个城市超过三级标准，占21.0%。在酸雨控制区内可比城市中，二氧化硫年均浓度达到二级标准的城市占73.9%；超过三级标准的城市占4.5%。从图3可以看出，全国降水pH值小于5.0的区域面积略有缩小。

图3　2001年、2006年全国酸雨区域分布比较

资料来源：2001年、2006年度中国环境状况公报。

“十五”以来，全国废气主要污染物排放量（见表1）中，二氧化硫排放总量逐年攀升，6年共增加了32.9%。但2007年这一趋势得到扭转，上半年，全国二氧化硫排放总量1263.4万吨，与2006年同期相比下降0.88%。烟尘排放总量在2005年以前呈逐年增加的趋势，2001～2005年增加了10.5%，但2006年出现较大幅度下降（下降8.8%），主要是因为工业烟尘排放量下降了近10%。这期间，工业粉尘除了2003年出现较大波动以外，总的趋势是逐年减少，2006年与2001年相比下降了18.5%。

表1　“十五”以来全国废气中主要污染物排放量

资料来源：《2006年中国环境状况公报》。

3.工业固体废物排放量下降，废物综合利用率提高

“十五”以来，全国工业固体废物产生量从2001年的8.87亿吨上升到2006年的15.2亿吨，增长了71.4%；但排放量从2893.8万吨下降到1030万吨，下降了64.4%。同期全国工业固体废物综合利用量由4.7亿吨提高到9.26亿吨，增长了97%；综合利用率由52.1%提高到60.9%（详见表2）。

表2　“十五”以来全国工业固体废物产生量、排放量及综合利用情况

资料来源：根据《2001～2006年中国环境状况公报》整理。

同时，危险废弃物和医疗垃圾处置得到重视，建立了技术规范。

4.城市声环境质量显著改善

“十五”以来，全国城市声环境质量明显改善。2001年对273个城市道路交通噪声进行监测，其中9.5%的城市污染严重，16.5%的城市属中度污染，48.7%的城市属轻度污染，25.3%的城市道路交通声环境质量较好。2006年对全国378个市（县）城市区域声环境进行监测，质量好的城市有19个（占5%），质量较好的有241个（占63.8%），轻度污染的有111个（占29.3%），中度污染的有6个（占1.6%），重度污染的有1个（占0.3%）（见图4）。

图4　2001年、2006年城市声环境质量类别比例比较

资料来源：2001年、2006年度中国环境状况公报。

5.生态恶化的趋势得到初步遏制

“十五”以来，国家实施西部大开发战略，加大了生态保护和建设资金投入力度，天然林资源保护工程、退耕还林（还草）工程、水土流失治理工程等生态建设取得明显进展，生态恶化的趋势得到初步遏制。

“十五”期间全国耕地面积虽有下降，但利用结构趋于合理。2005年全国耕地总面积为12208.27万公顷，比2001年减少了553.31万公顷；园地面积为1154.90万公顷，比2001年增加了90.89万公顷。耕地面积减少的主要原因是生态退耕（537.69万公顷）和建设占用（79.4万公顷）。2005年全国水土流失面积356万平方公里，占国土总面积的37.1%，其中，水力侵蚀面积165万平方公里；风力侵蚀面积191万平方公里，与2001年持平。

“十五”期间全国森林面积增加，2005年达1.75亿公顷，比2001年增加了0.16亿公顷；森林覆盖率也由2001年的16.55%提高到2005年的18.21%。2005年全国天然草原面积3.93亿公顷，约占国土总面积的41.7%，保持了2001年的水平。

“十五”期间生物物种略有下降，生物多样性和湿地保护加强。2005年中国约有脊椎动物6266种，约占世界总量的10%，比2001年的6347种略有下降。2005年中国有3万多种高等植物，与2001年基本持平。至2005年底，全国有100公顷以上的各类湿地总面积3848万公顷；建立各种类型、不同级别的自然保护区共2349个，总面积14995万公顷，其中陆域面积14395万公顷，占陆地国土面积的14.99%。与2001年底相比，自然保护区增加798个，总面积增加2006万公顷，占全国国土面积的比例上升2.09个百分点。

6.局部环境问题突出，部分控制性目标未能实现

“十五”以来，中国粗放型经济增长方式还没有得到根本转变，以牺牲生态环境为代价的经济增长依然存在；环保机制有待健全，监管能力有待提高。“十五”计划确立的二氧化硫排放量和COD排放量下降10%的控制性目标没有完成，其中二氧化硫排放总量和工业二氧化硫排放量两项指标不降反升。2005年全国二氧化硫排放量比2000年增加了27%，COD排放量仅比2000年减少了2%；淮河、海河、辽河、太湖、巢湖、滇池治理项目的完成率分别只有70%、56%、43%、86%、53%和54%；海河、辽河等水系的部分支流，特别是流经城市河段污染严重；部分湖泊、水库富营养化严重；部分海域富营养化严重，赤潮频发。例如2007年的太湖水污染事件，由于工业和生活污水大量排入太湖，导致无锡段“蓝藻”大规模爆发，导致市民没水喝，引起了全国对水污染事件的极大关注。“两控区”计划的256个项目中，只有54%的项目建成并投入运行，酸雨发生频率及酸雨分布区域虽然保持稳定，但部分地区酸雨强度加大。另外，污染种类日趋复杂，如放射源的丢失与失控、危险废物的随意堆存、危险化学品管护不严、运输不当等，都有可能引发环境事故。全国清还环境治理历史欠账和防范污染事故的任务艰巨，环境总体状况与群众期望、构建和谐社会的要求还有相当大的差距。

二、中国生态环境问题的主要原因分析

影响中国生态环境问题的因素有很多，包括经济、社会、文化、科技、消费方式与水平等，但最根本、最主要的是中国特殊的发展阶段和人多地少的基本国情，特别是经济的快速发展及其相关的政策因素。

1.污染物排放强度下降赶不上经济增长

近30年来，中国经济保持持续快速增长，年均增长速度达到9.2%以上，2003年以后保持两位数。尽管中国环境保护力度加大，主要污染物的排放强度下降，但排放总量仍然呈上升趋势，环境压力继续加大。2001～2006年全国GDP增长了90.3%，COD的排放强度由0.013吨/万元GDP下降到0.007吨/万元GDP，下降了46.2%；氧化硫排放强度由0.018吨/万元GDP下降到0.012吨/万元GDP，下降了33.3%。但同期COD的排放总量由1404.8万吨增加到1428.2万吨，二氧化硫由1947.8万吨增加到2588.8万吨，分别增长了1.7%和32.8%。20世纪90年代后期到2002年中国主要污染物排放总量曾呈下降趋势，2003年以后出现增加态势，主要是经济高速增长的副效应。

表3　2000～2006年中国经济增长与主要污染物排放情况比较

资料来源：根据《2000～2006年中国统计公报》、《中国环境状况公报》整理。

图5　2000～2006年中国经济增长与主要污染物排放情况比较

资料来源：根据《2000～2006年中国统计公报》、《中国环境状况公报》整理。

2.产业结构重型化趋势和以煤炭为主的能源结构

中国正处在工业化中期，耗能较高、排放量较大的重工业的增长快于轻工业。2000～2006年中国重工业增加值的增长率比轻工业高出3个百分点。轻工业占工业增加值的比例由2002年的39.1%下降到2006年的30.5%（详见表4和图6）。

表4　2000～2006年中国规模以上工业增加值及轻、重工业比较

资料来源：根据《2000～2006年中国统计公报》整理。

图6　2000～2006年轻、重工业增加值增长率及所占比例比较

资料来源：根据《2000～2006年中国统计公报》整理。

在重工业中，钢铁、水泥、化工等高耗能、高排放行业的增长更为迅猛。例如，钢铁行业，2005年中国钢产量达3.97亿吨，占世界总量的31%，是日本、美国、俄罗斯、韩国、巴西5国产钢之和，已由钢铁净进口国变为净出口国。2006年钢产量达4.73亿吨，比2001年增长近两倍，钢材增量占世界的86%。1～10月，中国累计出口钢材3284万吨，同比增长91.5%。上半年已经超过日本和欧盟，成为世界最大的钢铁出口国。2006年中国水泥产量12.4亿吨，比2001年增长93.8%；十种有色金属增长17.2%；硫酸、纯碱、烧碱、乙烯等主要化工产品增长9.6%～24.5%，增长速度都快于同期的轻工产品。

表5　2001～2006年中国钢材、水泥的年产量与增长率

资料来源：根据《2001～2006年中国统计公报》整理。

图7　2001～2006年钢材、水泥产量增长情况

资料来源：根据《2001～2006年中国统计公报》整理。

钢铁等重化工行业的快速增长，拉动了能源消耗的快速增长。2001～2004年全国能源消费年均增长率为10.1%，其中工业部门能源消费年均增长率为12.8%；全国电力消费年均增长率为13%，其中工业部门电力消费年均增长率为18%。工业部门能耗占全国比例由2000年的66.58%上升到2004年的68.41%；工业部门电力消费占全国比例由2000年的64.7%上升到2004年的77%。其中，2004年钢铁、化工、建材、炼油和炼焦、发电和供热等五个行业的能源消费占工业部门全部能源消费的63%，占全国能源消费总量的43.9%。在中国能源总消费中，工业能源消费占近70%，而世界各国工业能源消费一般只占能源消费总量的1/3左右。工业占能源消费的极高比重则与经济全球化和中国成为最大的制成品输出国密切相关。

从能源供给角度来看，中国能源资源禀赋决定了能源供给必然是以煤炭为主的供给结构。中国煤炭资源丰富，而石油、天然气资源相对贫乏，煤炭在能源生产和消费中一直占较高的比重。2005年中国一次能源生产和消费结构中，煤炭的比重分别高达76.4%和68.9%，比世界平均水平（煤炭消费占26.5%）和工业化国家（煤炭消费占21.4%）高得多，是世界上煤炭比重最高的国家。近年来由于能源需求大增，全国各地加大了煤炭开采强度，煤炭生产和消费在能源总量中的比重呈上升趋势。电力供给不足促使燃煤发电大规模扩张，火电在电力产量中的比重也逐年上升。2005年火电占发电总量的比例达到81.88%，比2001年增加了1.92个百分点（详见表6）。煤炭比重过高，降低了中国能源效率，抬升了二氧化硫等污染物的排放量。产业结构的重型化趋势和以煤炭为主的能源结构，加剧了中国降低能源强度和减少污染物排放量的困难，且短期内难以改变。

表6　2001～2005年中国煤炭生产、消费在能源总量中的比重

资料来源：根据《2001～2005年中国统计公报》整理。

3.消费方式和结构的升级

“十五”以来中国城市化进程明显加快。2000年到2006年，中国城市化率由36.22%上升为43.9%，净增城镇人口1.18亿人，相当于每年增加百万人口的大城市近20座（见表7）。同期城乡居民收入也快速增长。城镇居民人均可支配收入由2002年的7703元增长到2006年的11759元，增长了52.7%；农村居民人均纯收入由2002年的2476元增长到2006年的3587元，增长了44.9%（见图8）。

表7　2000～2006年中国人口城乡分布状况

资料来源：根据《2000～2006年中国统计公报》整理。

图8　2002～2006年城乡居民人均收入及其增长速度

资料来源：《2006年中国统计公报》。

城市化的快速推进和居民收入的快速增长推动了消费方式的升级，形成了对耐用消费品的巨大需求。从2000年到2005年中国每百户城镇居民家庭拥有空调器由30.8台增长到80.67台，增长了162%；拥有电脑由9.7台增长到41.52台，增长了328%；移动电话由19.5部增长到137部，增长了603%；家用汽车由0.5辆增长到3.37辆，增长了654%（见表8）。耐用消费品拥有量的快速增长又推动了对水、电、汽油等资源和能源的消耗，由此拉动对道路、污水处理设施、垃圾处理设施等基础设施的需求，导致生活废弃物的排放快速增长。2000年到2005年全国生活用电量由1672亿千瓦时增长到2825亿千瓦时，增长了68.96%（见图9）；2001年到2006年生活废水和生活COD排放量的增长大于工业排放（见图10）。我国正处于城市化快速推进时期，控制生活污染物排放是一项长期的艰巨任务。

表8　2000～2005年城镇居民家庭平均每百户耐用消费品拥有量

资料来源：根据《2000～2005年中国统计公报》整理。

图9　2000～2005年全国生活用电消费量

资料来源：根据《2000～2005年中国统计公报》整理。

图10　2001～2006年工业、生活废水、COD排放量比较

资料来源：《2006年中国环境状况公报》。

4.政策法规建设滞后和执法监督环节薄弱

中国环保法制建设虽然取得了长足进展，但与环境保护的现实要求还相差甚远。国家环境保护总局局长周生贤指出，中国环保法制工作还存在四大“软肋”：一是经济、技术政策偏少，实用的政策偏少，政策之间缺乏协调；二是现有环境法律法规偏软，可操作性不强，对违法企业的处罚力度过轻，缺少强制执行的法律规定；三是地方保护主义干扰环境执法，有法不依、执法不严、违法不究的现象还比较普遍，一些地方监管不力的问题突出；四是执法监督工作薄弱，内部监督制约措施不健全，层级监督不完善，社会监督不落实。由此导致违法成本低、执法和守法成本高，环保法规得不到有效执行。有些企业没有按照“三同时”的要求安装环保设施，有些企业虽然安装了环保设施，但为了减少成本，不按要求运行，甚至偷排偷放。这些是中国局部地区环境恶化的主要原因。

5.投资的“锁定效应”和政策实施的时滞

2006年是国家推进节能与环境保护措施力度最大的一年，但实施效果尚不能令人满意，单位GDP能源强度和主要污染物排放总量不降反升，部分原因是企业投资的“锁定效应”和政策实施的时滞。

2002年以来，由于市场需求强劲，钢材、水泥、煤炭等产品的价格大幅上升，导致投资迅速膨胀，其中有相当一部分属于技术层次较低、能耗较高、污染比较严重的生产能力。例如，按照发改委等9部委下发的《关于钢铁工业控制总量淘汰落后加快结构调整的通知》，山西省现有300立方米及以下属于淘汰的小高炉能力约有2100万吨，占全省总炼铁能力的70%；河北省有45%的炼铁能力、25%的炼钢能力在淘汰之列；全国应淘汰的炼铁能力1亿吨、炼钢能力5000万吨以上。短期内集中强制淘汰落后产能，势必引起整个市场供求和生产系统的失衡，导致宏观波动，形成“锁定效应”。短期控制总量，长期通过技术改造和市场因素（如经济周期）淘汰落后产能乃稳妥之法。

另外，国家政策的实施还有一个时滞问题。例如，中国要求火电厂安装烟气脱硫设施已有数年，在有关部门的大力推动下，截至2005年底，建成投产的烟气脱硫机组容量5300万千瓦，比2000年底的500万千瓦增长近10倍，但只占火电装机容量的14%。由于各种因素，政策实施的效果往往需要一段时间才能显现。2006年7月和8月国家发改委和环保总局与各省市区分别签订节能和降低主要污染物排放量的责任书，相关措施的布置、实施需要一个过程，目标的实现也要有一个时限。

三、中国生态环境保护工作和未来任务

环境保护政策法规是影响环境状况的重要变量。中国政府高度重视环境保护，把环境保护确立为基本国策，采取各种措施推进环境保护工作。“十五”期间，中国提出了“全面、协调和可持续”的科学发展观，走新型工业化道路，建设人与自然和谐友好型社会目标。2006年4月，温家宝总理在第六次全国环境保护大会上提出，中国的发展一要从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重；二要从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步；三要从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题。这是中国环境保护的方向性、战略性和历史性转变，标志着中国进入了“以保护环境优化经济增长”的新阶段。

实际上，正是由于坚决实施环境保护基本国策，才有中国经济高速增长和城市化快速推进同时的生态环境总体稳定。“十五”期间，中国加快经济结构调整和产业升级步伐，防治工业污染更加重视对源头和全过程的控制，更加重视总量控制和浓度控制相结合，更加重视流域和区域综合治理，更加重视发展清洁生产和循环经济，下决心淘汰和关闭一批工艺落后、耗能高、污染重的企业。2001～2004年国家三次发布淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录，先后淘汰浪费资源、污染严重的企业3万多家，对钢铁、水泥、电解铝、铁合金、电石、炼焦、皂素、铬盐八个行业进行集中整顿，停建、缓建项目1900多个。2005年关停污染严重、不符合产业政策的企业2600多家，对水泥、电力、钢铁、造纸、化工等重点行业开展综合治理和技术改造。通过产品生态设计和废物综合利用，建设生态工业区，延长产业链条，大力推行循环经济，达到废弃物减量化、再循环、再利用，减少污染排放。到2005年全国化工、轻工、电力、煤炭、机械、建材等行业已有5000多家企业通过了清洁生产审核、12000多家企业获得了ISO14000环境管理体系认证，另有800多个企业和18000多种规格型号产品获得环境标志认证。全国已建立了17个不同类型的生态工业园。

“十五”期间，中国环境法制体系趋于完善，国家和地方环境保护标准体系也得到初步完善。国家先后制定或修订了《防沙治沙法》、《环境影响评价法》、《清洁生产促进法》、《中华人民共和国放射性污染防治法》和《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》等一批法规。至2005年，中国环境保护法律达9部、自然资源保护法律15部；环境保护行政法规50余项；国务院有关部门、地方人民代表大会和地方人民政府制定和颁布了环境保护规章和地方法规660余件；中央颁布国家环境保护标准800余项、地方标准30余项。

“十五”期间，中央财政安排环境保护资金1119亿元，其中，国债资金安排1083亿元，主要用于京津风沙源治理、天然林保护工程、退耕还林（草）工程、三峡库区及其上游地区水污染治理、“三河三湖”污染治理、污水、垃圾产业化及中水回用工程等。同时，加大了环保执法力度，加强排污费征收和管理，制定了有利于环保的价格税收政策，建立可再生能源费用分摊机制，保证环境保护资金投入。

展望未来，中国生态环境保护的目标更加明确，保护力度将进一步加大。“十一五”是落实科学发展观和建设和谐社会的关键时期，也是一个中国现代化、城市化迈向新阶段的重要转折期，资源、生态环境成为重要制约。“十一五”规划纲要确立了发展循环经济，保护生态环境的指导原则，确立加快转变经济增长方式，节能减排，加快建设资源节约型、环境友好型社会，促进经济发展与人口、资源、环境相协调总目标。推进国民经济和社会信息化，立足节约资源、保护环境推动发展，走新型工业化道路，坚持节约发展、清洁发展、安全发展、可持续发展等将逐步成为中国现代化建设的着力点。经济增长由主要依靠增加资源投入带动向主要依靠提高资源利用效率转变。国家“十一五”规划纲要8个约束性指标中有5个是资源环境指标（见表9）。其中，最受关注的是“单位GDP能耗降低20%左右”和“主要污染物排放总量减少10%”两项。这两项指标被各级政府层层分解，层层签订责任书，并作为政绩考核的重要内容，实行“一票否决”。显示了中央政府对环境保护的重视和保护环境的坚定决心，也表明了体现公众利益的生态环境保护将成为各级政府施政理念和不容推卸的职责。国家环保总局、发改委等还分别制定了《全国生态保护“十一五”规划》、《“十一五”国家环境保护标准规划》、《重点流域水污染“十一五”规划》等专项规划，确立了具体目标和相应措施，成立了相应的实施和督查机构，各级地方政府也加大了环境保护力度。中国环境保护工作将迎来一个新时代。

表9　“十一五”规划纲要中约束性指标的分类

资料来源：国家“十一五”规划纲要。

今后几年中国环境保护工作将逐步走向法制化、规范化。2006年是中国出台与环境保护有关的产业政策和经济政策最多的一年，也是对环境保护宏观调控力度最大的一年。当年国家及有关部门先后出台了13项产业政策、2项消费政策和2项投资政策；国家环保总局成立了6个区域环保督查中心，职责是监督地方对国家环境政策、法规、标准执行情况，监管范围覆盖31个省、市、自治区，区域环境保护督查机构的设立，标志着中国正在加快完善政府依法行使环境保护职能的行政体系，对于推动环境保护进程将发挥重要作用。随着环境保护法律法规的进一步完善，执法环境改善和执法手段的改进，中国环境保护工作将走上法制轨道。

随着环保工作逐步走上法制化、规范化、科学化和生态环境保护工作的加强，中国生态环境将逐步得到改善。但是，由于所处的发展阶段、产业结构、资源禀赋等的制约，中国面临的生态环境问题的原因也日趋多样化、复杂化。中国生态环境的改善将是曲折和艰难的过程，如2006年的年度目标是单位GDP能耗降低4%、主要污染物排放总量减少2%，实际走势是不降反升，说明中国生态环境保护任重道远。

四、保护生态环境政策与对策建议

“十一五”时期中国社会经济发展面临严峻的挑战，诱发生态环境问题的原因日趋多样化、复杂化，环境管理和环保执法也将迎来一个个新的课题。实现经济发展与生态环境保护相协调，在保持经济又好又快发展的同时，不断改善环境质量，必须创新思维，变革环境管制手段，实现从单纯依赖行政干预向依靠法制手段、运用市场机制、动员公众参与和行政干预并举的方向转变。

1.改进环境管制政策，完善环境标准和规范

在现阶段，层层分解环境目标，明确各级责任主体，强化政府问责机制，对于促进中国环境保护仍然具有积极意义。但要减少主观性、随意性，增强客观性和稳定性。完善节能和降低主要污染物排放总量目标责任制和问责制，在建立科学、统一的节能减排指标体系、监测体系和考核体系的同时，将环境管制的重点转移到完善环境法制、严格市场准入和环境标准等刚性规则上来。

第一，完善环境法制，依法治理环境。一要完善环境立法，加大违法成本，使违法者得不偿失，造成严重影响的应追究刑事责任。加强环境法规与各类法规、政策的协调，确保环境法规得到执行。二要优化执法环境，减少各种干扰因素；加强执法队伍建设，提高执法水平。三要加强执法监督，提高执法质量，惩处渎职，避免执法犯法。

第二，完善产业政策、进出口政策等市场准入规则，严格控制技术落后、耗能高、污染重的项目投资投产，设置高耗能、高污染产品市场进入门槛，控制高耗能、耗水和重污染的产品出口。

第三，制定和完善产品环境标准与环境标识，实施分层级管理，鼓励节能、低耗、少污产品进入市场。对标有节能标识的产品和绿色食品等提供进入市场的绿色通道，严格实施政府绿色采购政策，挤压高能耗、重污染商品的市场空间。

第四，建立健全企业环境账户和信息披露制度。作为强制措施，要求企业定期报告能源、资源消耗和污染物排放状况，定期向公众披露相关信息。

2.运用市场机制，矫正微观经济主体行为

第一，完善资源环境定价机制，充分体现资源环境利用的社会成本。积极稳妥推进资源性产品价格改革，健全矿产资源有偿使用制度，调整资源税费政策，建立生态补偿制度；制定和实施阶梯式的水价、电价、资源利用费、能源利用费、排污费等，变企业资源、环境成本内部化，并反映其对资源环境影响的累计效应；利用税收、财政补贴对资源环境利用的收益进行再分配，补偿公众或弱势群体的资源环境损失。

第二，建立污染物排放权初始配置机制和市场交易制度，通过市场优化资源环境使用权配置，降低节能、减排、降污成本。

第三，完善资本市场与金融市场，通过利率杠杆引导资本流向高技术、低能耗、轻污染的产业和企业。对高耗能、高污染企业限制贷款、限制用地，遏制其增长。

3.加大治理污染、保护生态的投入力度

国民经济的快速发展造成了中国资源环境问题，也为生态环境的治理和保护提供了物质条件。要切实贯彻落实科学发展观，协调经济发展、社会进步与生态环境保护的关系，下大决心增加治理污染、保护环境的投入。一是对淘汰火电、钢铁、铁合金、电解铝、焦炭、水泥等行业的落后工艺，对重大项目的节能减排工程，对化工、造纸等高耗水行业的水污染治理和重点湖泊、江河段水环境的治理，对燃煤发电厂的脱硫设备安装等保证所需资金信贷供应。二是巩固退耕还林、天然林保护、三江源头治理、防沙治沙、植树造林种草、治理水土流失等生态工程建设成果，转变思路，把生态退耕与生态脆弱地区生态移民结合起来，生态移民与推进城市化结合起来，提高生态工程建设成果的可持续性。三是加强环保技术和设备的研发，加强国际合作，加快国外先进环保技术的引进、消化、吸收和推广。对环保设备制造、安装和环保设施运行实行税率、利息、贴息等优惠政策，对环保技术研发实行风险投资政策，促进环保产业在市场竞争中实现自我循环、良性发展。

4.转变发展方式，走新型工业化道路

中国完成工业化，建设独立的国民经济体系，面临着资源短缺和环境容量不足两大约束。破解这一瓶颈最终要依靠科技进步，要靠走新型工业化道路。一方面，要抓住经济全球化的历史机遇和国际产业转移、结构调整的机会，扩大对外开放，积极参与国际分工和国际贸易，充分利用两种资源、两个市场，大力发展劳动密集型以及其他具有比较优势的产业，为完成工业化奠定基础；另一方面，构建创新动力机制，努力提高自主创新能力，尽可能引进国外的先进技术和管理方法，发挥后发优势，大力发展循环经济、生态经济和洁净生产，实现经济增长方式由重速度、重数量向重效益、重质量的转变，实现由高投入、高消耗、低效益的粗放型增长方式向低投入、低消耗、高效益集约型增长方式的转变。以较少的资源消耗、较低的排放实现工业化和城市化目标。

5.优化人口和生产力布局，积极稳妥地推进健康的城市化

一个大多数人口生活在农村的大国要实现现代化是不可想象的，一个没有城市化支撑的工业化将支付极高的资源环境成本。2005年中国的非农产业就业率已达54.2%，而城市化率仅为43%。布局过于分散，城市化进程长期滞后于工业化是中国工业高投入、高消耗的重要原因之一。工业企业的聚集，产业集群的发展提升了城市竞争力，是城市化发展的动力，而城市又是产业集群和循环经济发展的载体，为工业企业降低外部成本提供条件。中国要降低单位GDP能耗、水耗和三废排放，必须提高服务业比重，而城市为服务业发展提供规模需求。中国人民生活消费水平要提高，人均能源消耗要增加，享受同等生活水平在城市比农村更节约。城市化不仅提高社会生产力要素的整体配置效率，而且优化人口城乡布局和地区布局，为“三农”问题的根本解决提供基础。积极地推进城市化就是充分认识城市化在中国现代化建设中的作用，在推进城市化中努力探索降低城市化成本的途径，不消极、不等待。稳妥地推进城市化就是充分认识城市化进程的长期性、艰巨性，力戒急躁冒进，立足于长期性艰苦奋斗。健康的城市化就是城乡居民平等分享城市化成果，城乡协调发展，城市和谐发展，农村和谐发展。

6.建立公众和非政府组织参与机制

第一，宣传环境公德，增强环保意识，倡导理性消费，动员社会各方面参与环保行动，形成珍惜资源、爱护环境、厉行节约、尊重自然的全社会共识，形成全社会共同保护生态环境的氛围。

第二，强制实施生态环境信息披露制度，维护公众的优良环境享有权、环境信息知情权，吸收公众参与环境决策，鼓励公众监督政府政策实施和企业行为对环境的影响。

第三，发挥非政府组织、媒体在倡导环保理念、监督政府和企业行为等方面的作用，使之成为环境保护的一支重要力量。

参考文献

1.国家环保总局：《2000～2006年中国环境状况公报》。

2.国家环保总局：《“十五”环境质量状况和环保计划完成情况》。

3.国家环保总局：《全国生态保护“十一五”规划》。

4.国家环保总局：《2006年上半年及第三季度我国环境质量状况》。

5.国家环保总局：《国家环境保护“十一五”科技发展规划》。

6.《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》。

7.周生贤：在第一次全国环境政策法制工作会议上讲话《全面加强环境政策法制工作推进环境保护历史性转变认真贯彻中央经济工作会议精神促进经济又好又快发展》。

8.夏光：《历史性转变的时刻：2006中国环境保护评述》。

9.周大地：《努力实现节能降耗目标，建设节约型社会》，十届全国人大常委会专题讲座第二十一讲。

10.《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》。

11.国家统计局：《2000～2006年全国年度统计公报》。

12.国家统计局：《2006年1～11月月度统计数据》。

13.国家发改委网站相关统计数据、政策法规及动态新闻。

14.国家统计局官方网站。

15.国家环保总局官方网站。

【注释】

[1]课题组负责人牛凤瑞。陈洪波执笔。