浙江瑞安外来工自治尝试

案例2　浙江瑞安外来工自治尝试⁽²⁾

浙江省瑞安市T镇C村几乎没有安静的时刻，除了104国道上嘈杂的汽车声不断外，村里29家工厂的机器声似乎也从没停止过。这个常住人口只有958人的沿海小村，外来人口已经超过1500人。这段时间，C村打工仔中流传最广的一个词是——外来人口协会。他们中的绝大部分都成了会员。从2002年4月1日起，他们被要求在工作和生活中学会自我管理和自我约束。这是从未有过的尝试。

逼出来的尝试

对T镇派出所来说，C村外来人口协会可以说是在“断粮”后“逼”出来的尝试。2002年1月份以来，全国各地相继取消外来人口收费项目(瑞安市以前一个外来工须缴纳暂住证费、治安管理费、计生费共约60多元，现只须缴暂住证工本费8元)。特别是治安管理费取消后，全市23万外来人口的管理工作失去了经费来源。“断粮”后如何使外来人口管理“人员不散”、“力度不减”，成了对警方更大的挑战。

多年从事外来人口管理的T镇派出所副所长罗先生说:“T镇是瑞安市私营经济最发达、外来人口最多的地方。外来人口违法犯罪率高，大部分犯罪与外来人口有关。取消收费后警方的管理越来越感到力不从心。”事实上，外来人口管理工作除了治安层面外，作为困难群体的外来人口，其合法权益如何保护也是个问题，而且这个群体也容易受到不法分子侵害和利用。

能否建立一种社会中介组织，吸收外来人口参与管理，既分担政府职能部门的部分管理功能，又能维护外来者的群体利益?C村成了试点。

我们能享受到哪些服务?

3月下旬，在多次请教社团管理机关——瑞安市民政局后，这个村级外来人口协会在严格的程序中筹备开来。C村村委委员、协会常务副会长林先生是个曾自费跑到浙江大学听社会学讲座的年轻人。他对筹备过程之谨慎记忆犹新:“那段时间连续召开了村两委会议、村民代表大会、企业主座谈会、外来人口代表大会，为的就是听取更多的意见。”

2002年4月1日，外来人口协会正式成立。协会被定性为非赢利性、非政治性的群众组织。此后，该村1500余名外来人口中有1450多名成为协会的会员，入会率为96.7%。协会的管理人员有9名，有2名是外来人口，其余为村干部、企业主和派出所协管员。第一届协会理事会同时产生:村委会主任出任会长，村委委员林先生为常务副会长，贵州来的外来工宁先生被选为副会长，另一名外地人担任理事。T镇派出所罗副所长认为，从数量上讲，在协会管理层中外地人并不占优势，但这只是一种过渡，因为协会目前“最需要利用一些社会资源为外来人口服务”。至于以后协会管理人员中本地人和外地人的比例会产生怎样的变化，罗所长说:“这还要看以后的实践才知道。”

副会长宁先生是村里一家工厂的生产部主任，1992年贵州大学中文系本科毕业。3月的一天，村里派人找到他，问他是否愿意参与协会的管理工作。壮实的宁先生很坦率，认为这是件好事，二话没说就答应下来。宁的当选与他的性格有关，不少外来工都说，“宁叔人很正直，敢提意见，文化程度又高，他当副会长我们放心”。事实也是如此，正是因为宁先生在协会筹备期间召开的外来人口座谈会上敢于发表意见，而且切中要害，分析入理，才被协会筹备组挑中。

协会制定了章程，规定吸纳会员需严格坚持“自愿入退会的原则”。会员优先享受协会提供的服务，但须缴纳20元会费。入会的每个外来人口都持有一张统一格式的会员证。会员的主要义务就是缴纳会费，对此绝大多数人没有异议，倒是协会的主管部门T派出所一直担心收会费可能会成为矛盾的焦点。不过，许多外来人口均表现出观望的态度。30岁的四川籍工人小杨的话具有一定代表性:“这笔钱谁都出得起，关键是缴了钱后，我们能享受到哪些服务?”

据了解，“服务”一词在协会内部确实被一直强调，协会的主要工作就是通过为会员提供各种服务来实现。具体地，根据章程有关规定，外来人员可以从协会中享受到以下服务:(一)开展暂住人口有关法律、法规的宣传，发掘、表彰、宣传优秀的外来务工人员;(二)帮助沟通外来人员与当地政府部门的联系，积极为外来务工者提供政策、法规、信息、技术等咨询;(三)反映外来务工者意愿，维护他们的合法权益;(四)在法律许可的范围内，积极为会员解决劳资纠纷;(五)上门为会员办理暂住证，并定期送证上门;(六)关心会员疾苦，对患病、伤残、病故或遭灾的会员，协会将组织人员前往探望、慰问。这些服务项目通过协会《给外来人员的一封信》传达到每个会员手头。同时还被编制成“服务承诺”，贴在C村外来人口协会办公室的墙上。

常务副会长林先生说:“我们的思路就是——融管理于服务之中”。他认为这与以往“重收费、轻管理、淡服务”旧模式有着根本区别。值得一提的是协会非常注意对社会资源的开发。C村的做法是尽可能多地吸纳企业作为单位会员入会。目前全村29家企业中，已有25家加入协会。协会的一名管理人员说，“我们不用怎么费力就可以建立一张就业网络，可以为外来工提供实实在在的就业服务。”

伍氏事件

现在要对C村外来人口协会的作用下定论为时尚早。不过，它运行两个多月的表现确实给外来人员带来了许多惊喜。调查发现，尽管许多外来人口还不能理解自己参加的外来人口协会是个什么东西，但他们至少有一个朦胧的意识——出了事情可以找它。这一点协会的管理人员乃至主管机关瑞安市公安局有关人士也承认，协会就是要靠为外来人口解决一件件具体的实事来扩大影响。

得到了惊喜的外来工伍氏无意中成了一个宣传的范本。“伍氏事件”当时在村里闹得很凶，现在看来它其实只是一件小小的劳资纠纷。村里某企业的四川籍外来工伍氏因对工种不满与资方争吵，企业扣发了他两个月的工资，伍氏数次以拉电闸“回敬”，双方最终拳脚相向，伍氏受了轻伤。这类劳资纠纷在内行人看来，如果处理不当是非常危险的信号。不久前，附近M镇一外来工因劳资纠纷，将老板7岁的幼童杀害。协会于是介入调解，但外来工普遍存有抵触情绪。他们的顾虑是:由村里主持的这类调解往往会使本地人(资方)得利。结果出乎意料，在协会出面下，资方高姿态地解决了此事，伍氏不仅顺利拿到了被扣发的工资，还得到了200多元的医疗费。事情到此并没有完，失去工作的伍氏又找到协会“碰运气”，通过协会单位会员构筑的“就业网络”，他很快又在另一家企业找到了工作。发生在协会初创期的“伍氏事件”使协会顿时声名大振，外来工纷纷提出入会申请。

随着C村外来人口协会服务项目的开展，这样的例子越来越多。安徽人孙某的老板拖欠工资，他以拉走厂里一辆三轮车相抗衡，协会出面摆平，两边握手言和。2001年村里一外来人员的人力三轮车遭劫，破案后他不知怎么办才好，协会帮他找律师提起了刑事附带民事诉讼。由协会出面开办的不定期法制教育课正处于积累阶段，其效用可能会体现在不久的将来，因为许多听讲座的外来人口表示这是他们“平生第一次接受这样的教育”。

协会这个中介的出现，也使村里开始重视倾听外来工的声音。副会长宁先生接到外来工反映:以前村里协管员隔三岔五查夜，打扰外来工的休息。在协会召集的外来人口代表大会上，宁先生提出了“查夜应少一点，应礼貌待人”的建议。村里很快采纳。在这几个月，C村这样的会议每月要开四五次，气氛十分活跃。而且，一些外来工人为，“大家能把烦恼一股脑儿倾吐出来，落实的效果也不错。”

协会在村里的亮相及与资方老板的频频接触，也让资方在处理劳资纠纷时大都会“卖”协会一个面子。而且，他们中的大部分还是协会的单位会员，协会的协调地位由此体现。事实上，一些企业主表示，即使是以前，他们也不愿在劳资纠纷上过多纠缠，只是当时没有这么一个让外来工和资方都信任的社会中介出面调停。当地的一些法律工作者则认为，外来人口作为劳工一方在与本地资方的对话中始终处于弱势地位，外来人口协会的出现，可以让协会代表外来人口出面与资方谈判，实现一种相对平等的协商和利益较量。

外来人口对协会的期望值则越来越高，甚至延伸至很细小的生活领域。贵州人小康想了一会儿终于蹦出一句，“我们去市场里买菜，老是要缺斤短两，协会能不能管一管”。江西人钟某抗议，经过村里的某公交线路对外地人经常多收费，协会可以帮助向有关部门反映吗?这样的小事在协会的服务项目中没有细化。但副会长宁先生认为，协会应该管这些事情，只有生活安定，生产才能稳定，小事情不解决，会变成大事情。宁会长的这种观点得到了T镇警方的赞同。

从“管”到“疏”

作为本市23万(占瑞安总人口1/5)外来人口的主管机关，瑞安市公安局对C村试验也大力支持。试验的结果同样让警方兴奋。据T镇派出所称，协会运作两个多月来，C村还未发生过一起治安刑事案件。究其原因，副所长罗先生认为，一是许多矛盾纠纷通过协会及时化解。另一点就是，这种方式使警方能够全面掌握外来人口的底数和动态，为打击犯罪提供了一些有价值的线索。用瑞安市委常委、公安局局长施先生的话说就是，“公安机关在无意中实现了以前一直提倡的外来人口‘分层次’管理的目标。C村96.7%的外来人口入会，这部分人基本可以实现自我管理和自我约束，我们所要重点管理的是剩下3.3%的未入会者。这为基层公安机关减轻了许多压力。”

在取得明显成效，并获得当地政府的支持后，2002年4月，宁先生等5人提出筹建瑞安市外来人口管理协会的申请。经该市民政局同意，5月31日，瑞安市外来人口协会召开会员代表大会，选出了由23位理事组成的理事会，其中有外来人口代表6名(一人当选副会长)。市级协会的框架为一个“市—乡镇—村居”三级外来人口管理网络，即市里设协会，各乡镇设立工作站，在村居设立管理小组，工作站在协会授权范围内开展活动。

政府希望见到的前景是，这一管理网络正式启动后，“将全面增强外来人口对居住地的归属感和责任感”，最终实现“共居一地，共创平安”的良好局面。身为瑞安市公安局局长，施先生认为这是一次有意义的尝试:“浙江有的地方现在靠财政拨款来管理外来人口，老是靠政府拨款形不成一种长久有效的机制。我们所要做的是跳出计划经济的管理模式，在市场经济下，作为一种‘小政府、大社会’的探索，利用社会资源包括外来人口自身，建立一种长效的管理机制。”

【案例思考】

1.从公共行政学角度，本案例主要体现了一种怎样的行政关系?这种关系在我国的现状如何?

2.C村外来人口协会是一种什么性质的组织?它是如何成立起来的?为什么能够成立?它的成立，对于T镇派出所而言，会产生哪些方面的影响?对于其他当事主体呢?

3.从我国当前政府职能转变的角度，谈谈瑞安市外来人口管理协会成立的意义及其可能的发展方向。