北洋政府经济立法的社会影响及其作用

二、北洋政府经济立法的社会影响及其作用

北洋政府的经济立法虽然同清末一样，带有浓厚的半殖民地半封建色彩，但由于辛亥革命结束了统治中国几千年的封建君主制度，树立起民主共和的旗帜，使得社会生活诸领域从经济到政治，从思想文化到人们的心态、生活方式都发生了不同程度的变化。北洋政府面对日益兴起的民族资本主义发展潮流，不得不在经济领域向资产阶级开放权利，制订并颁布了一些有利于资本主义发展的经济法律、法规，这些经济法律、法规构成了民国初年经济法制建设的重要内容。因此，北洋时期的经济立法在中国近代经济法制建设史上占有十分重要的历史地位。

首先，北洋时期的经济立法是继清末以来又一次系统而完备的资本主义经济立法活动，它不仅使中国的经济法制跨入近代法律的范畴，而且基本奠定了中国近代资本主义经济法制体系。

经济法制建设与国家的政治、经济状况以及人民生活息息相关。清末经济立法虽带有一定的资本主义色彩，但清统治者顽固坚持“中学为体、西学为用”的指导思想，不敢对政治制度和经济法制作大的改变，因而清末立法虽然在形式上一味模仿西方，但“定法律的人没有法律思想，也不明商业习惯，徒有规定不能实施”。⁽¹⁸⁾这些法规不仅功能不全，且实效不佳，难以切实保护资产阶级的利益，使他们仍感到处于无商法保护之中。辛亥革命后“振兴实业”高潮兴起，使得资产阶级要求加快经济立法进程以保护民族资本主义发展的愿望大增，他们大力鼓吹资产阶级法律思想，要求北洋政府采取资本主义的立法方针，认为我国商人由于“没有保护的法律，商业腐败一日不如一日”，⁽¹⁹⁾“我们今日要商务发达，学人家的新法，先要把我们旧来的商业上许多障碍除去了……由国家制定一种商法，教商人遵守”。⁽²⁰⁾北洋政府为了笼络资产阶级，也不得不加快经济立法进程，并邀请资产阶级参与经济立法工作。资产阶级的大力鼓吹和广泛参与使得北洋时期的经济立法带有浓厚的资本主义色彩，初步形成了中国资本主义经济法制体系。与清末相比，北洋政府的经济立法涉及范围广泛，基本涵盖了社会经济的各主要部门，且不同程度地涉及生产、交换、分配、消费和政府经济管理等领域，从种类数量到条文内容都较清末有明显进步。同时，北洋政府比较注意征询工商业者的意见，从而使立法在许多方面照顾到资产阶级的利益。如根据工商业者意见而制订的《公司保息条例》就基本满足了民族工商业者要求对棉织、毛织、制铁等新兴产业实行“保育”政策的愿望；《公司条例》在制定过程中，“曾专聘通晓商律之士，调查各埠商业习惯，历时三载”始“成此草案”，⁽²¹⁾在修改过程中还增加了许多进一步明确股东权利和责任，确定政府管辖权限的条款，以保护企业和股东的正当权益；在《商会法》的修改过程中，几乎全部接受了商联会提出的修正商会法案。正是由于资产阶级对经济立法活动的广泛参与，使得北洋时期的经济立法不仅在法规构成上日趋完善，而且在立法程序上注意中西结合，广采众议，充分尊重工商业者的意见，这一切使得北洋政府的经济立法较之清末具有明显的针对性，比较符合当时的国情。

其次，北洋政府的经济立法进一步调整和完善了自清末新政以来开始产生的资本主义经济法律秩序，客观上对中国经济的近代化起了积极的促进作用。

在促进企业的规范运作方面，北洋政府颁布的《公司条例》，详细规定了公司的各种形式、设立的条件、集股手续、股东的权利和义务、营业之法律责任及解散清算等事项，从法律上防止了虚设假冒公司的出现，保障了投资者的权利，发生债务纠纷亦有法可依，从而维护了公司的信用，有利于公司经济的健康有序发展。尤其是新公司法明确规定，“凡公司均认为法人”，有照章招集和运用资本之权，其财产受政府法律保护，这就进一步确定了企业和企业家的法律地位，保证了资产阶级的财产所有权和自由经营权，有利于资本主义近代企业制度的建立和完善。据农林工商部统计，新公司条例施行前，在农林工商部注册的各类公司计110家，平均每月3.5家；新公司法颁行后自1914年9月至1915年12月，共注册120家，平均每月7.5家。⁽²²⁾这显示企业发展开始走上法制化轨道。

在促进公平竞争、引入竞争机制方面，北洋政府颁布的《公司条例》和《矿业条例》等法规使得企业和企业家拥有合法自由竞争的权利。《公司条例》允许企业主在任何地区开办企业或设立分支企业。《矿业条例》规定，矿业权一经取得，即被“视为物权，准用关于不动产诸法律之规定”，地面业主或任何他人不得抗拒或侵犯。《暂行工艺品奖励章程》还废除了晚清实行20多年的设厂“专利”垄断权制度，打破了封建特权阶层的经营垄断权利，保障了资产阶级的营业自由，维护了合法的自由竞争机制。

在疏通金融秩序、促进融资社会化方面，北洋政府颁布的一系列金融法规也使得金融融通制度更加完善。在确立中央银行制度方面，北洋政府先后颁布了《中国银行则例》、《中国银行章程》、《交通银行则例》、《交通银行代理国库章程》等中央银行法规，促进了中央银行功能的日趋完善；在加强商业银行管理方面，北洋政府颁布了《劝业银行条例》、《农工银行条例》等专业银行法规和《银行公会章程》、《银行稽查章程》等银行管理法规，促进了银行业的发展和金融秩序的完善。《证券交易所法》的颁布，直接推动了证券交易业的发展，促进了融资渠道的社会化。《国币条例》的颁布，使得货币不一的混乱状况有明显改善，便利了国内外商品的流通和社会经济的发展，促进了国内市场的统一化。《矿业条例》中对中外合资办矿作了明确规定，使得利用外资和引进外资的制度开始走上法治化的轨道。同时还出台了一些保护和奖励华侨回国投资的措施，所有这些都使得国内的投资环境得到明显改善，促进了融资的社会化和国际化。

北洋政府在运用法律和经济手段管理经济方面也迈出了重大步伐。针对清末颁布的奖商法规所定奖商条件过高，广大中小工商业者难获其利的情况，北洋政府在鼓励和引导社会经济活动方面，不仅采用了舆论号召和荣誉奖励的办法，而且采用了经济的或法律的手段。如《公司保息条例》就明确限定是对新创办的棉织、毛织、制铁、制丝、制茶、制糖六类企业实行保息，以扶植这些新办产业资金的不足，吸引社会资本投资民族工业。《植棉制糖牧羊奖励条例》则是将“保育主义”移植于农业，促进棉、糖、林、牧等业的发展，为工业发展提供所需的原材料。这些奖励措施采用的是经济和法律手段，对于这些部门经济的发展有明显的促进作用。此外，北洋政府还颁布了一些减免税厘政策，如对机械仿制洋货物品、土布及其他自制工业品减免税厘，对矿业税及新办企业注册费予以减免等，这些措施均以法规的形式公布，不仅使得广大工商业者获得了实际收益，而且更具有普遍的鼓励意义，与清末以官爵奖励实业相比，这无疑体现了政府对经济的管理趋向法制化。

最后，北洋政府所制定的一系列经济法规在实际操作中，大部分都得以贯彻，在一定程度上促进了我国资本主义经济的迅速发展。

北洋政府的经济立法在初期还是取得了一些成果，特别是一些界定和规范类法规产生了一定的效力，在一定程度上对促进中国资本主义经济的健康、有序发展有积极作用。如《公司条例》规定了公司注册的资格与条件，使得注册手续大为简化。为贯彻该条例，农林工商部还专门发出“关于制止各级地方政府对商人注册刁难勒索致各省区咨文”，指出“嗣后遇有商人禀请注册，务须遵照法定日期详转”，“有在法定应缴注册费外勒索者……一经查实，尽法惩办”。⁽²³⁾据农林工商部所言，自《公司条例》颁布“一年以来，新公司之遵章组织，旧公司之依照改组，来部禀请者不下数百起”。⁽²⁴⁾仅从公司注册数量来看，以清末1903～1908年为例，在商部注册的仅有265家，平均每年注册约44家；而1912～1921年在北洋政府农林工商部注册的企业则有794家，平均每年约80家，比辛亥革命前增加一倍。⁽²⁵⁾由于取消了清末在投资设厂方面的诸多限制，直接推动了辛亥革命后设厂高潮的出现，促进了民族资本主义经济的发展。保护专利的法规也得到一定程度的贯彻，据统计，从1913年5月至1916年3月，农商部共办理专利34件，如1914年10月农林工商部批复广东商人梁鹤巢发明“七色美术玻璃制造法”，“准照工艺品奖章给予专利五年”。⁽²⁶⁾而对于周学熙创办的华新纺织公司呈请设厂“专利权”30年，并限制华北地区设置新纺织厂，农林工商部指出:“直鲁豫三省旧设此项工厂尚属无多，不应限制经营，致阻进步，所请碍难照准。”⁽²⁷⁾此举打破了长期以来人们对专利制度存有的一种错误、片面认识，有利于合法竞争的开展。《矿业条例》颁布后，采矿事业迅速发展。据统计，1912年向农林工商部领取矿照的为21件，1913年为32件，1914年为58件，1915年猛增为158件。矿区面积也较前扩大，以煤矿为例，1912年新批矿区面积为5145亩，1913年为8397亩，1914年新条例颁布后增为253524亩。⁽²⁸⁾在减轻矿产税方面，据直隶巡按朱家宝估计，仅“煤税改就市价千分之三十五征收，以直隶一省计，减收已逾银洋十万之数”⁽²⁹⁾。在对民族工业品及土货减免税厘方面，在北洋政府初期应该说做得还是比较好的，也产生了一些实际效果。另外，一些金融法规的颁布旨在引导和鼓励银行业的发展，增强银行对农工实业的投资。《国币条例》的执行更在统一币制上迈出了一大步，由各省依法铸发的袁头币，由于成色足、信用好，风行全国，逐渐成为流通中的主币，极大地改善了民国初经济发展的金融环境。

综上所述，北洋政府的经济立法在一些制度、规范层面上还是能够得到较好贯彻的，对促进中国资本主义经济的发展起了积极的作用。当时一些工商界有识之士就评论说:“民国政府厉行保护奖励之策，公布商业注册条例、公司注册条例，凡公司、商店、工厂之注册者均妥为保护，许各专利，一时工商界踊跃欢忭，咸谓振兴实业在此一举，不几年而大公司大工厂接踵而起。”⁽³⁰⁾